臺北高等行政法院判決

106年5月17日辯論終結

原告

陳孟弘

法定代理人

趙氏珍娜

原告

陳佩君

原告

楊英美

原告

陳孟仲

原告

陳孟文

原告

陳巧慧

原告

陳松麟

原告

陳鑾鳳

共同訴訟代理人

蕭棋云 律師

共同訴訟代理人

陳立怡 律師

共同訴訟代理人

吳芬玲 律師

被告

行政院

代表人

林全（院長）

訴訟代理人

張倩維

　鄭雅芳

上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

理由

一、事實概要：重測前臺北市○○區○○○段○○○○段00○0○00 ○0 ○號、臺北市○○○段○○○段000○0 ○000○00○號（下稱51-5號等4 筆土地）、臺北市嘎嘮別段嘎勞別小段38-3、39-0○00○0○00○0○00○0○00○0○00○0○00○號（下稱38-3等8筆土地）等12筆土地（下合稱系爭土地，提及各筆土地僅簡稱地號），原係原告之被繼承人陳永泰所有，依土地登記謄本所載，51-5號等4筆土地及38-3號等8筆土地分別於民國45年6月29日及49年2月1日遭徵收為國有。原告主張系爭土地未經被告依行為時土地法第222條核准徵收，且未辦理系爭土地之徵收，遂提起本件行政訴訟，請求確認被告與原告間之徵收法律關係不存在。

二、本件原告主張： 系爭土地於42年6月1日因實施耕者有其田而放領予原告之被繼承人陳永泰，由其取得系爭土地之所有權，陳永泰於42年7月13日與訴外人高金全約定將陳永泰之承領地（包含系爭土地，共21筆土地）以新臺幣（下同）1萬3仟元讓與給高金全，並經高金全於55年間據以提起民事所有權移轉登記訴訟獲勝訴判決確定在案。倘系爭土地於45年6月29日經合法徵收程序完成徵收，當無可能成為上開民事訴訟之爭訟標的，足證被告未依行為時土地法第222條以下徵收程序之規定辦理，則被告與陳永泰間就系爭土地之徵收關係自不存在。系爭土地仍屬陳永泰之繼承人即原告所有，則原告之所有權既因本件徵收而受侵害，徵收處分之效力迄今仍存在，原告自有受確認判決之法律上利益存在。為此，依行政訴訟法第6條第1項前段，提起本件確認公法上法律關係不存在訴訟。 被告雖提出53年4月7日內政部台內訴字第139159號訴願決定書（下稱53年4月7日訴願決定書），主張陳永泰已透過訴願程序獲得差額補償，推論本件徵收程序完備，陳永泰確已收受系爭15筆土地之徵收補償費云云。惟查上開訴願決定書所載住址並非陳永泰之戶籍地，且陳永泰未曾實際居住在該址，且簽收補償費領據之「陳永泰」簽名亦非陳永泰親簽，自難以此推論系爭土地已經合法徵收等語。並聲明：確認被告與原告間就系爭土地之徵收法律關係不存在。

三、被告則以：㈠51-5號4筆土地部分：查321-9及360-22地號土地，係政工幹部學校為建築第二大隊營房、圖書館飯廳廁所浴室等工程，經被告45年2月3日台45內0589號令核准徵收。另51-5及85-3地號土地，係政工幹部學校為增建教室及廁所等工程，經被告45年5月8日台45內2398號令核准徵收。上開4筆土地，依土地登記簿所載，登記原因為徵收，原因發生日期皆為45年6月29日，參酌內政部53年4月7日訴願決定書記載，可推論陽明山管理局於45年6月29日公告徵收。另上開訴願決定書載明陳永泰於接到陽明山管理局45年6月29日徵收通知後，即持有異議，並於47年10月17日已向臺灣土地銀行（下稱土地銀行）領取補償費。復依政工幹部學校及土地銀行相關公文往返資料，足證本案工程徵收當時確已編列預算，踐行公告及通知領款程序，並依土地法第233條規定發放補償費。㈡38-3等8筆土地部分：依土地銀行49年9月29日地業字第0598號函、50年4月10日業管字第790號函暨其附件清理軍用土地補償費發放清單、明細表等資料，查得土地銀行50年4月10日函檢附清理軍用土地補償費發放清單所載案號陸字第901號列有陳永泰所有上開8筆土地，受領人同意事項欄載有：「一、無異議。二、領款訖。」等語，故原登記名義人陳永泰應受領之補償費業已領取完竣，是系爭土地應已依法完成徵收補償程序等語。並聲明：駁回原告之訴。

四、經核本件兩造之爭點為：原告訴請確認系爭土地之徵收法律關係不存在，是否有理由？

㈠按關於土地徵收之依據、程序、補償等事項，在土地徵收條例於89年2 月2 日公布施行之前，係以土地法相關規定為其規範依據。承前所述，本件兩造當事人爭執者為45年6 月29日及49年2 月1 日就系爭土地有無完成徵收程序乙節，則關於該核准徵收處分是否失效之爭議，應以當時有效之土地法為據。按35年4 月29日公布、78年12月29日修正公布前之土地法第222 條規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之：一、需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。二、舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者。三、土地面積，跨連兩省（市）以上者。四、土地在院轄市區域內者。」第224 條規定：「征收土地，應由需用土地人擬具詳細征收計畫書，並附具征收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2 條之規定分別聲請核辦。」第225 條規定：「行政院或省政府於核准征收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」第227 條規定：「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為30日。」第233 條第1 項規定：「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」第236 條規定：「征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」

㈡次按「關於土地徵收案，係由法定核准徵收機關決定徵收之具體內容，再將該決定交由市、縣地政機關公告及通知土地權利利害關係人，即核准徵收之權責機關始為土地徵收之處分機關，其所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分；市、縣地政機關並無決定是否徵收土地或變更核准徵收機關所為徵收處分內容之權力，其僅係依照核准徵收之內容為通知及公告，以執行上級機關所為徵收土地之行政處分。」（最高行政法院92年判字第1442號判決參照）。本件原告起訴主張系爭土地未經被告依行為時土地法第222 條核准徵收，且未辦理徵收，遂提起本件行政訴訟，惟被告主張系爭土地業經其核准徵收（詳如後述），是原告以行政院為被告提起本件訴訟，其當事人適格，先予敘明。

㈢查被告係核准徵收機關，因無保存系爭土地徵收事件之資料，乃函請執行機關即臺北市政府提供，經該府以105 年9 月12日府地用字第10513849600 號函（下稱105 年9 月12日函，見被告答辯卷第1 頁）復因本件年代久遠，現存檔案並無核准、公告之徵收文件，查有政工幹部學校將地價款撥付土地銀行相關公文、內政部53年4 月7 日訴願決定書等資料。衡諸本件系爭土地徵收事件，係發生於40年餘間，當時行政程序法尚未施行，考量當時之時空環境，法制未臻完備，行政機關就相關徵收、補償程序，未若現今嚴謹。原告提起本件確認土地徵收之法律關係不存在之訴訟，距離徵收當時，已時隔60餘年之久，徵收當時之相關資料可能因逾檔案保存期限而已銷燬，或因保存不易而散失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以通知到場作證，故要求徵收機關於60餘年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，恐因資料散失或檔案銷燬而有客觀上之困難。關於確認徵收法律關係不存在之訴訟，法律未設有除斥期間之規定，於徵收施行後之數十年間均可能提起，是對於此種年代久遠之訴訟，若採取嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收核准、公告、計畫、補償方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準，以避免過度認定徵收無效或失效，而有害及公益。而訴訟上之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦屬之，當事人雖無法提出確切之證據，直接證明其待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，經由推論過程亦可證明待證事實存在時，於證據法則亦非有違（最高行政法院104 年度判字第142 號判決參照）。

㈣關於51-5號等4筆土地部分：

⒈依土地銀行46年2月26日地業字第0132號函檢附「政府機關徵收放領耕地補償地價結計明細表」記載：頂北投段山腳小段321-9、360-22地號2筆土地，徵收機關為「政工幹部學校」，核准徵收年月日及文號為「行政院45年2月3日台內字第0589號令」。另嗄嘮別段嗄嘮別小段85-3及51-5地號2筆土地，徵收機關為「政工幹部學校」，核准徵收年月日及文號為「行政院45年5月8日台內字第2398號令」（見被告答辯卷第36至57頁）。另參酌內政部53年4月7日訴願決定書內容，再訴願人之一為原告之被繼承人陳永泰，事實欄記載略以：「卷查國防部政工幹部學校因軍協工程需要，曾先後3次徵收……嗄嘮別段……第85-3號，……為再訴願人陳永泰所有承領耕地。均在第2次徵收範圍以內，經行政院45內字第2398號令准徵收，由臺灣省政府以(45)府民第丁字第2701號令轉行陽明山管理局於45年6月29日以（45）政地字第15000號公告，並通知再訴願人等。……」等語（見被告答辯卷第58至61頁）。又依政工幹部學校45年8月16日掬誌字第296號呈檢附「政工幹部學校44年度五六軍協建築徵收放領土地地價款清冊」3份，其中321-9、360-22地號列入第1份，85-3、51-5地號列入第2份（見被告答辯卷第13至35頁）。以上資料內容核與51-5號等4筆土地部分之重測前土地登記簿記載登記原因為「徵收」、原因發生日期皆為「45年6月29日」（見本院卷第111、114、117、121頁）相符，堪認上開4筆土地，已經被告於45年2月3日、45年5月8日核准，由陽明山管理局於45年6月29日公告徵收。

⒉原告雖主張上開4 筆土地未依行為時土地法規定辦理土地徵收云云。惟查臺灣省政府43年12月16日（43）府財三字第92549號令說明二：「……徵收實施耕者有其田放領之土地地價發放辦法如左：㈠政府機關依法徵收已放領之土地（包括已放領之私有耕地與公有耕地），應將補償之地價全部交由該管縣市政府指定之當地土地銀行代收轉發。……」等語（見被告答辯卷第5至6頁）。另政工幹部學校依前開規定以45年7月4日掬誌字第065號呈、45年8月16日掬誌字第296號呈、臺灣土地銀行45年7月19日地業字第606號函、46年2月26日地業字第0132號函等公文往返資料（見被告答辯卷第7至57頁），足資證明本案徵收當時就該工程確已編列預算，並完成備款待發之程序。

⒊另依內政部53年4 月7 日訴願決定書理由略以：「……再訴願人（即陳永泰、洪天賜）等於接到陽明山管理局45年6 月29日（45）政地字第15000 號徵收通知後，即持有異議……。」（見被告答辯卷第60頁）。另查陽明山管理局54年2 月9 日陽明政地字第2481號函：「……三、茲檢送……陳永泰領款收據……差額地價補償清冊……請予核銷。」等語及檢附「政工幹部學校五六軍協工程徵收土地差額地價補償清冊」所載嗄嘮別段嗄嘮別小段85-3及51- 5地號2 筆土地部分，陳永泰蓋有印章，已領取差額地價（見被告答辯卷第63至65頁）。由以上資料，可推論上開4筆土地，由陽明山管理局於45年6 月29日公告徵收，陳永泰收受上開徵收通知後，即持有異議，並於47年10月17日向土地銀行領取補償費。是本件51-5號等4筆土地於徵收當時確已編列預算、踐行公告、通知領款程序，並依土地法第233條規定發放補償費。

㈤另關於38-3號等8筆土地之徵收情形，經被告函請徵收執行機關臺北市政府提出相關證據，經該府以105年9月12日函復：經查上開8筆土地登記簿所載，登記原因為徵收，原因發生日期為49年2月1日，因年代久遠，臺北市政府現存檔案亦查無核准、公告徵收文件。惟臺灣土地銀行地價部49年9月29日地業字第0598號函：「……二、茲檢送政府機關征收放領耕地補償地價結計明細表21張及轉發農戶補償地價第1聯通知書27張，請轉知原承領農戶即來本行具領應得之補償地價。」而陳永泰列名該函所附地價結計明細表（見被告答辯卷第78～79頁）。另依該行50年4月10日業管字第790號函及其附件清理軍用土地補償費發放清單、明細表所載，其中案號陸　字第901號列有陳永泰所有上開8筆土地，受領人同意事項欄載有：「一、無異議。二、領款訖。」等語（見被告答辯卷第108至145頁），亦可推論原登記名義人陳永泰應受領之補償費業已領取完竣。

㈥原告雖又主張其被繼承人陳永泰原本於42年7 月13日與高金全約定將陳永泰之承領地21筆土地（包含系爭土地），以新臺幣1 萬3 仟元讓與高金全，並經高金全於55年間據以提起民事所有權移轉登記訴訟獲勝訴判決確定在案，並提出相關判決影本可稽，是倘系爭土地於45年6 月29日經合法徵收程序完成徵收，當無可能成為上開民事訴訟之爭訟標的，可證系爭土地實未完成徵收程序云云。惟依原告提出之臺灣臺北地方法院55年度訴字第1293號民事判決、臺灣高等法院55年度上字第1189號民事判決影本所載（見本院卷第191至203頁），該所有權移轉登記事件固牽涉到本件系爭土地，惟此乃該案原告高金全之起訴主張，確定判決主文命陳永泰移轉登記予高金全者，並未包含系爭土地，故原告所提上開判決影本尚難作為有利於其之認定。

五、綜上所述，原告請求確認其與被告間就系爭土地之徵收法律關係不存在，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭