臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第1632號

• 裁判案由: 公職人員利益衝突迴避法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 06 月 08 日
• 法官: 李玉卿、劉穎怡、林秀圓
• 當事人: 展信營造有限公司、法務部

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1632號106年5月25日辯論終結原 告　展信營造有限公司
代　表　人　邱創一（董事）
被 告　法務部
代　表　人　邱太三（部長）
訴訟代理人　李易臻
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國105 年9 月19日院臺訴字第1050175931號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：
本件被告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，由原告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：
被告以訴外人鄧明星自民國101 年5 月1 日起至104 年8 月10日止擔任花蓮縣政府建設處處長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱利衝法）第2 條所定之公職人員，邱創一為原告之代表人，其配偶即訴外人曾雲嬌與鄧明星之配偶即訴外人曾瑜鈁為姊妹，是原告為同法第3 條第4 款規定之關係人，自不得與鄧明星服務或受其監督之機關為買賣等之交易行為。詎原告於102 年至103 年間陸續標得花蓮縣政府5 件採購案（如附表所示，以下合稱系爭採購案），違反利衝法第9
條規定，經審酌原告有不知法令之情事，依同法第15條、行政罰法第8 條但書、第18條第3 項規定及法務部公職人員利益衝突迴避法第15條處罰鍰額度基準規定（下稱系爭罰鍰基準），酌減至應處罰鍰金額之三分之一，以105 年4 月13日法授廉利益罰字第10505004630 號處分書（下稱原處分）裁處原告罰鍰計新臺幣（下同）636 萬元，並應自處分書送達後30日內繳納。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）司法院釋字第716 號解釋雖形式上認定利衝法第9 條規定合憲，惟亦明確指出「於公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟上開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進」。因此，上開解釋實質上已認定倘符合「機關於交易過程中已行公開公平程序，而有充分防弊規制」之條件下，若仍禁止之，應認係侵害公職人員關係人之營業自由及契約自由，而已達違憲之程度。又系爭採購案既係依政府採購法之規定進行，則系爭採購案即符合上開解釋之條件，故利衝法第9 條之規定於系爭採購案自無適用之餘地。
（二）按利衝法之立法精神係在促進廉能政治、端正政治風氣，其所欲達成之目的則是有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，是本法之重點在避免不當利益輸送，期以建立起廉能政治。因此，倘未有利益衝突存在，其交易之形成乃法定方式，以公開之方法與程序，締結契約，對該交易之形成、締約以至履約，未能有任何影響時，國家公務運作純潔公正之法益即未受有損害，故利衝法第9 條之適用範圍涵攝至此情形時，將有違背利衝法之立法目的及體系。況且，利衝法第9 條之修正草案已將之修正為：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬或其他具有對價關係之交易行為。但下列情形不在此限：一、依政府採購法規定辦理採購者。……」( 條次修正為第14條) 其修正說明略以：「公職人員或其關係人倘全然無法與受公職人員監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，顯失之過苛。爰依司法院釋字第七一六號解釋要求相關機關應儘速通盤檢討改進之意旨，於修正條文第一項增列但書規定。茲說明如下：（一）依政府採購法經由公告程序進行之採購( 包含公開招標、選擇性招標及經公告辦理之限制性招標) ，有嚴格之程序可資遵循，較無牴觸本法立法精神之虞……。」可知被告亦肯認利衝法第9 條應為目的性限縮適用，且與被告96年11月27日法政字第0961117702號函釋相當。是以，依利衝法第9 條之修正意旨，足認於經政府採購程序所締結之交易，應為目的性限縮，而不應適用利衝法第9 條。再參諸政府採購法第15條第2 項及第4 項規定，可知在政府採購事項上，如存有利益衝突時，機關承辦、監辦採購人員方應迴避，且在例外情形，尚可報請主管機關核定後仍可繼續辦理。然而，倘如被告之解釋，利衝法第9 條規定之適用並未排除不具利益衝突之情形，則就利衝法第9 條之適用與政府採購法第15條第2 項、第4 項相較，顯有價值判斷之失衡。本件原告所標得之系爭採購案，其中如附表編號第1 、3 、4 、5 號之採購案，招標機關為花蓮縣政府，而鄧明星非花蓮縣政府之機關首長，僅為內部單位之首長，且系爭採購案之聯絡單位均為農業處，與鄧明星所服務之建設處，亦無業務相關，顯然並無利益衝突之情形，自無利衝法第9 條之適用餘地。又如附表編號第2 號之採購案，其聯絡單位雖為花蓮縣政府建設處，惟該採購案亦係依政府採購法之規定公開競標，自亦無利衝法第9 條之適用等語。並請求判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯略以：
（一）司法院釋字第716 號之解釋理由書僅係載明就公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而不利於公共利益，於此情形，苟機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進等情，惟並未宣告利衝法第9 條違憲。
（二）利衝法第9 條之立法背景，係考量公職人員之親屬承攬公共工程及與政府機關交易之情況普遍，導致在締約與履約等階段因公職人員或其親屬憑恃公職人員之職權而有利益輸送之虞，故禁止公職人員或其關係人，與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣等交易行為，因此只要有上開交易行為即為利衝法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件，原告主張利衝法第9 條應限縮在公職人員於關係人與所服務之機關為交易有利益衝突時，該關係人始不得與公職人員所服務之機關為交易，係屬誤解法規範意旨所致。又利衝法之修正草案尚未經立法院通過公布施行，原告援引修法草案第14條規定內容據以免責，委不足採。
（三）按政府採購法與利衝法之立法目的並不相同，政府採購法第15條第4 項僅規定廠商與機關首長有本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益關係時，不得參與該機關之採購，然對於廠商與採購機關內其他較高階職務之主管人員有特定親屬關係之情形，則不在迴避交易之列，故政府採購法之迴避規範密度較為鬆散，顯然無法達成利衝法之立法目的。又二者之立法目的及規範意旨既然不同，自不因交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可阻卻違法。又鄧明星從101 年5 月到104 年8 月間為花蓮縣政府建設處處長，屬公職人員財產申報法第2 條第1 項第5 款所規定簡任10職等以上之主管人員，是財產申報的義務人，即係利衝法第2 條規定的適用對象，被告認原告違反利衝法第9 條之規定，於法並無不合，要與該採購案件之連絡單位為農業處或建設處無涉等語。並請求判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有花蓮縣政府101 年4 月27日府人任字第1010077152號令、鄧明星之公職人員財產申報表、原告代表人邱創一戶籍資料、原告經濟部商業司商業登記查詢基本資料、系爭採購案開標決標紀錄、系爭採購案契約、工程驗收紀錄、工程驗收結算證明書等影本在卷可稽（參原處分卷第11頁、第12至17頁、第18頁、第19頁、第38至44頁、第54至114 頁），堪信為真正。是以，本件兩造之爭點為被告以原告違反利衝法第9 條規定，依同法第15條規定裁處原告罰鍰計636 萬元，於法有無違誤？
六、本院之判斷：
（一）按利衝法第2 條、第3 條第4 款分別規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。」「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。……四、公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」另公職人員財產申報法第2 條第1 項第5
款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……五、各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管；……。」經查，鄧明星自101 年5 月1
日起至104 年8 月10日止擔任花蓮縣政府建設處處長，並核定為簡任第10職等至第11職等，且原告代表人邱創一之配偶曾雲嬌與鄧明星之配偶曾瑜鈁為姊妹等節，有前揭花蓮縣政府101 年4 月27日府人任字第1010077152號令、鄧明星之公職人員財產申報表、原告代表人邱創一之戶籍資料在卷可佐。又鄧明星既為簡任第10職等至第11職等之花蓮縣政府建設處處長，即屬公職人員財產申報法第2 條第1 項第5 款規定之「職務列簡任第十職等以上之主管」，則鄧明星即為利衝法第2 條規定之公職人員。另原告代表人邱創一之配偶曾雲嬌與鄧明星之配偶曾瑜鈁為姊妹，故邱創一與鄧明星為二親等以內之親屬，是原告即為同法第3 條第4 款所定公職人員之關係人無訛。
（二）次按利衝法第9 條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條第1 項第3 款、第4 款、第2 項分別規定：「（第1 項）違反第九條規定者，依下列規定處罰：……三、交易金額新臺幣一百萬元以上未逾一千萬元者，處新臺幣六十萬元以上五百萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣一千萬元以上者，處新臺幣六百萬元以上該交易金額一倍以下罰鍰。（第2 項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」又系爭罰鍰基準第3 條、第4 條分別規定：「依本法第十五條第一項第三款規定裁罰者，罰鍰基準如下：（一）交易金額逾一百萬元，在一百二十萬元以下：六十萬元。（二）交易金額逾一百二十萬元，以罰鍰金額六十萬元為基準，交易金額每增加二十萬元，提高罰鍰金額十萬元。交易金額增加不足二十萬元，以二十萬元論。」「依本法第十五條第一項第四款規定裁罰者，罰鍰基準如下：（一）交易金額逾一千萬元，在一千二百萬元以下：六百萬元。（二）交易金額逾一千二百萬元，以罰鍰金額六百萬元為基準，交易金額每增加二百萬元，提高罰鍰金額一百萬元，交易金額增加不足二百萬元，以二百萬元論。違反本法第九條規定情節重大且交易金額逾一千萬元者，得處以依前項所計算之罰鍰金額以上交易金額一倍以下之罰鍰。」又利衝法第15條施行後係以交易金額之高低區分為4 類，據以劃分4 種裁罰級距，審酌各該裁罰金額上下限級距甚廣，被告基於主管業務，為妥適行使裁量權，於法律明定得裁罰之額度內，於104 年3 月5 日發布系爭罰鍰基準，核其並未牴觸利衝法規範目的，被告辦理相關案件，應可適用。
（三）再按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」「依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」行政罰法第8 條、第18條第3 項亦有明文。查本件原告既為利衝法第3 條第4 款規定之關係人，依前揭規定，原告即不得與鄧明星所服務之花蓮縣政府為買賣、租賃、承攬等交易行為。又原告於102 年至103 年間陸續標得花蓮縣政府系爭採購案，並已結算在案，有上揭系爭採購案開標決標紀錄、系爭採購案契約、工程驗收紀錄、工程驗收結算證明書等影本在卷可按。是以，原告確已違反利衝法第9 條規定，被告審酌原告有不知法令之情事，依同法第15條、行政罰法第8 條但書、第18條第3 項規定及系爭罰鍰基準第3 條、第4 條之規定，酌減至應處罰鍰金額之三分之一，即裁處原告罰鍰計636 萬元，核無違誤。（四）原告雖稱：依司法院釋字第716 號解釋意旨，應認倘符合「機關於交易過程中已行公開公平程序，而有充分防弊規制」之條件下，若仍禁止公職人員之關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，應認係侵害公職人員關係人之營業自由及契約自由，而已達違憲之程度。又依利衝法之立法精神，及利衝法第9 條之修正草案，暨參諸政府採購法第15條第2 項、第4
項規定之內容，倘認利衝法第9 條規定之適用並未排除不具利益衝突之情形，則就利衝法第9 條之適用與政府採購法第15條第2 項、第4 項相較，顯有價值判斷之失衡等情，應認利衝法第9 條之適用應為目的性限縮，亦即在經政府採購程序之交易，且無利益衝突之情形，應無利衝法第9 條規定之適用云云。惟查：
１、按「公職人員利益衝突迴避法第9 條規定：『公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。』尚未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背。惟於公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟上開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進。」司法院釋字第716 號解釋揭櫫甚明。由該解釋意旨可知，利衝法第9 條規定並未違反比例原則，或與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨有所違背而有無效情事，則被告據以裁罰，自無違誤。
２、至原告所引據之利衝法修正草案之意見，固已擬修改成依政府採購法規定辦理採購者，排除利衝法第9 條規定之適用。然查，原告所提僅係立法草案，並非經三讀通過之法律，尚無拘束本院之效力，自難據以為有利原告之認定。況依司法院釋字第716 號解釋所示，須以上開機關於交易過程中符合「已行公開公平之程序」，「而有充分之防弊規制」，始予檢討是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要。而利衝法修正草案第14條第1 項第1 款雖明定，依政府採購法以公告程序或同法第105 條辦理之採購，排除適用公職人員或其關係人，不得與公職人員服務或受其監督之機關團體為買賣、租賃、承攬或其他可能使公職人員或關係人獲取利益之交易行為。惟亦於同條第2 項明定，公職人員或其關係人與公職人員服務之機關團體或受其監督之機關團體為前項但書第1 款、第2 款交易行為前，應主動於投標文件內據實表明其身分關係；於交易行為成立後，該交易機關團體應主動公開之（見本院卷第72頁）。職是，修正草案係以事前應主動於投標文件表明其身分關係，事後交易機關團體應主動公開等方式，藉以符合「有充分之防弊規制」之要件，此亦為現行法所無，故原告主張依現行政府採購法規定所為採購，已符合司法院釋字第716 號解釋所揭示之交易過程中符合「已行公開公平之程序」，「而有充分之防弊規制」等機制，被告自不得再以原告違反利衝法第9 條之規定為由裁罰原告云云，自非可採。
３、復按利衝法第9 條規定之立法意旨，乃係鑑於公職人員及其親屬或其他關係人，與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，為防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，造成利益衝突或不當利益輸送甚或圖利之弊端，乃明文禁止為前揭交易行為，以促進廉能政治，端正政治風氣。又利衝法第9 條已明文規範公職人員或其關係人，不得與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為買賣、租賃、承攬等交易行為，故只要公職人員或其關係人，與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為特定交易行為，即為該規定所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使本人或關係人獲得利益為前提要件；且同一「服務之機關」內，該公職人員「任職單位」與承辦該交易行為之「採購單位」是否相同，亦非所問。再者，政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定，此觀政府採購法第1 條之規定即明；而利衝法制定之目的則係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及不當利益輸送，因而規範依法應申報財產之公職人員及其關係人不得為一定之行為，以避免不當之利益輸送。另利衝法第9 條以公職人員服務之「機關」為範圍，禁止公職人員或其關係人為買賣、租賃、承攬等交易行為；而政府採購法第15條以公職人員在其服務之機關的「職務」為範圍，規定其就承辦、監辦採購之事項，應行迴避，特別是不根本禁止其關係人與該機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。又政府採購法第15條第4 項僅規定廠商與機關首長有本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益關係時，不得參與該機關之採購，然對於廠商與採購機關內其他較高階職務之主管人員有特定親屬關係之情形，則不在迴避交易之列，與利衝法第3 條第4 款所定關係人之範圍，包括「公職人員、第1 款（即公職人員之配偶或共同生活之家屬）及第2 款（公職人員之二親等以內親屬）所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業」比較，應以利衝法第3 條關係人範圍較廣，故政府採購法之迴避規範密度較為鬆散，顯然無法達成利衝法之立法目的，二者之立法目的及規範意旨既有不同，自不因交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可認無利衝法適用之餘地。何況，利衝法第1 條第2 項規定：「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」而查，違反政府採購法第15條第4
項規定者，並無任何罰則規定，是政府採購法解釋上自非屬較利衝法為嚴格之規定。且查，政府採購法先於利衝法制定，如利衝法第9 條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故依利衝法第1 條第2 項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有利衝法之適用。原告主張其交易均符合政府採購法之規定，且鄧明星非花蓮縣政府之機關首長，僅為內部單位之首長，而其所服務之建設處，亦與系爭採購案之業務大都無關，顯然並無利益衝突之情形，自無利衝法第9 條之適用云云，尚非有據。
七、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原處分酌情裁處原告罰鍰共636 萬元，認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　8　　 日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　李玉卿
法 官　劉穎怡
法 官　林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106 　年　　6 　　月　　19　　日書記官 張正清