臺北高等行政法院判決

105年11月24日辯論終結

原告

國城建設股份有限公司

代表人

蔡麗環（董事長）

原告

統揚廣告事業有限公司

代表人

林慧靜（董事）

原告

動力國際廣告有限公司

代表人

施棟瀝（董事）

代表人

以上三人共同

訴訟代理人

許献進 律師

訴訟代理人

廖培穎 律師

複代理人

朱書瑩 律師

被告

公平交易委員會

代表人

吳秀明（主任委員）

訴訟代理人

連珮君

　黃麗明

上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國105 年6 月7 日公處字第105059號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：緣原告於銷售高雄巿路竹區「高雄小城」建案（下稱系爭建案）廣告，對於使用分區為農業區之用地（下稱系爭土地）宣稱「3000坪自然生態園區」、「3000坪生態公園」、「3千坪公園湖光水景」，並佐以各種樹木、花卉、桌椅、步道及湖景等圖示（下稱系爭廣告），涉有足以影響交易決定之商品內容及用途為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以民國105 年6 月7 日公處字第105059號處分書（下稱原處分）分別處以原告國城建設股份有限公司（下稱國城建設公司）新臺幣（下同）40萬元罰鍰、統揚廣告事業有限公司（下稱統揚公司）20萬元罰鍰、動力國際廣告有限公司（下稱動力公司）5 萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、系爭土地之原始地貌符合一般公眾對公園之認知，且屬獨供社區住戶休閒之空間，與法律意義上「作為公園使用」不同；原告僅維護及增加植栽、規畫路徑及擺放座椅，無違農業用地使用規範；系爭建案竣工至今未受裁處，顯見高雄市政府就系爭土地使用情形認無裁罰必要，被告自不得越權據為原處分：

（一）系爭土地位於高雄市路竹區復興段348 、349 號地號，面積共10289.4 平方公尺，相當於3112.4951 坪，早在系爭建案實施前，其原始樣貌本即有一既成巷道（349-4 地號土地係分割自349 地號）。另有多種原生植物、動物、綠地及天然水塘，具生態保育價值，可供社區住戶生活休閒觀賞、遊憩之用，兼具環保、環境教育、降低都市熱島效應及噪音、淨化空氣、提昇環境品質等效益，環境優美，此為原告擇以系爭廣告用語之緣由，純粹描述上開景觀所用，並未稱系爭土地之使用分區，屬於都市計畫法高雄市施行細則規定之「公園用地」，故非以違反使用方法及用途之公共設施作為宣傳方式，使一般消費者誤認該建物整體公共設施完善且合法，無藉此提升買賣標的利用價值，引起消費者錯誤之認知及決定。

（二）地主洪平森除於系爭土地增添植栽、養殖魚類、規畫路徑及擺放座椅外，原告國城建設公司、盈舜營造有限公司或洪平森均未於系爭土地興建涼亭、運動場等建物或其他定著物，未逾農業發展條例第3 條第10款第1 目、第12款規定「農業用地」之性質及「農業使用」之範圍，更合於近年來之農村旅遊事業發展政策，自無違都市計畫法高雄市施行細則，此觀高雄市政府函覆被告：前揭348 、349 地號作為「公園」使用，可依都市計畫法高雄市施行細則裁處等語，惟該府並未對現土地所有權人裁罰，亦未勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀即明，顯見原告就系爭土地之使用情形尚無裁處之必要，被告自不得逾越其法定管轄權限，率而認定系爭土地之所有權人或使用人有遭行政裁罰之虞，再憑以做成原處分。

（三）系爭建案於買賣時僅就房屋及其坐落基地與消費者相互議價，不包含系爭土地。系爭土地係洪平森原計畫無償提供全體社區住戶使用，使住戶得以所有權人身分專享為植栽及運動等休閒活動，並排除他人使用，與法律上「作為公園使用」應供不特定公眾使用有別。然為保障住戶使用權利，始於正式簽訂買賣契約時，合意將基地總價減價，並挪移減價之4 萬至10萬為系爭土地之價金而登記予購屋者。故系爭土地非主要銷售標的，僅為系爭建案之附帶景觀，是縱高雄市政府認定系爭土地之規劃違反土地使用分區而命拆除、停止使用或回復原狀，對於房屋整體價值效用之影響甚是輕微。

（四）原告國城建設公司、盈舜營造有限公司或洪平森既未變動系爭土地之原始風貌，未營造為公園使用，縱現存之桌椅、路徑遭到移除、拆除或回復原狀，亦不影響原有之天然植栽、水塘、森林等生態園地景觀，仍具備一般公園相同功效，從而系爭土地現在及將來之狀況相較於系爭廣告所呈現之內容，並無任何減損之危險，當無商品表徵與事實不符或引人錯誤，其差異難為一般大眾所接受之情形，是被告忽略本件別於一般廣告不實多伴隨消費者將承受物之瑕疵之往例。

二、被告依都市計畫法、農業發展條例有關土地使用分區之法規，認定原告不得以「公園」等字句作為系爭廣告之用語，違反不當聯結禁止之原則：

（一）土地使用分區之管制目的，係在確定土地所有權人或使用權人發展土地之權限及權益，避免土地之誤用或濫用，減輕土地使用活動之衝突性，以發揮土地之合理經濟利用，同時避免或減輕公害，創造良好居住及工作環境，其宗旨無非在呼應都市計畫法第1 條之立法目的，其與公平交易法第21條不實廣告之規範目的，係為維護交易秩序及消費者權益，避免誤導消費者而決定交易，顯然不同。被告職司與公平交易相關之事項，就判斷系爭廣告用語是否構成不實廣告，自應回歸公平交易法之基準。倘被告逕依其他法規以解讀系爭廣告用語所傳達之意象，進而判斷是否與事實相符或足以引人錯誤，自屬以無關因素作為審查基礎之瑕疵。

（二）又公園係指經過造園處理或保留其自然狀態，以作為公眾戶外遊憩及享受大自然的特定場所，不包含土地使用分區管制之意涵，故縱使土地使用分區非公園用地，如使其風貌、功效與一般消費者對於公園之印象相符，對於閱覽系爭廣告而決定購屋之消費者，當無損失其使用價值或不妥之處。另多數消費者若因系爭廣告而決定購屋，衡情應係嚮往前述功能及景緻場所，土地使用分區是否為公園用地應非購屋者決定交易之重要考量因素，參以被告90年公處字第086 號處分要旨，實難認系爭廣告有何虛偽不實或引人錯誤之處。

（三）被告認定廣告不實之用語僅有公園，惟系爭廣告從未單獨使用該二字，皆係以如事實概要欄所述之用語，蓋廣告是否虛偽不實或引人錯誤，應就廣告整體為觀察，並依社會常理及一般理性消費者在同樣之情況下是否會產生錯誤為判斷。衡諸系爭廣告之整體用語，既係就原有之天然植栽、水塘、森林，可供社區戶外遊憩、享受大自然等環境實況為描述，依相關交易相對人之普通認知，甚難想像一般潛在消費者除了天然植被、活動空間、多樣化生物等考量因素外，會進一步聯想系爭廣告中之描述即為法律定義上之公園。況即使公園之定義於都市計畫法下有其特殊涵義（如非農業用地所允許之土地使用方式等），仍難以排除公園含有保留其自然狀態，作為公眾戶外遊憩及享受大自然的特定場所之意涵。故依「被告對於公平交易法第21條案件之處理原則」第7 點第1 、4 小點規定，若系爭廣告之用語客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。

（四）又倘依原處分認定，則其他如風景秀麗、文教氣息濃厚或水岸第一排等字詞作為廣告用語，豈非意味銷售之建案倘非位於都市計劃法施行細則所規定之風景區、文教區或水岸發展區，致周邊景觀設施均有遭勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之虞，亦應背負不實廣告之責任，顯然混淆二者法律不同之規範目的，是被告以無關之因素據為原處分，違反不當聯結禁止原則。

三、系爭廣告所附照片均為實景拍攝，原處分未具體指出廣告圖示之樹木、花卉、桌椅、步道等與客觀事實有何不符，亦未提出任何標準及事證以佐系爭廣告與事實間之差異已逾越一般大眾所能接受之範圍，流於恣意，屬處分不附理由，及違反行政程序法第5 條處分明確性之瑕疵。

四、系爭建案非預售屋買賣，而係成屋銷售。本件縱如被告所指系爭廣告所為環境描述具有招徠效果，足以影響消費者之交易決定，然一般消費者於成屋銷售中，可親聞現場描述之真實樣貌，並經銷售人員告知其使用分區屬於農業用地，與預售屋僅憑廣告認識其所欲購買建物之各項條件不同。系爭廣告顯難以少數描述性用詞即令一般消費者陷於錯誤，且系爭廣告多採用系爭土地之實景照片，廣告字樣尚非明顯，衡情一般消費者多係受廣告圖片所呈現之自然景觀現況吸引，更不會有系爭土地是否可發揮「法律上公園用地之用途」等認知。

五、觀諸「被告對於不動產廣告案件之處理原則」第3 點（五）就「建築物外觀、格局、配置」與（八）就「建築物之外在環境、視野與景觀」分別規範，即是否構成虛偽不實或引人錯誤之認定標準並非相。前者注重建築物外觀、格局、配置與廣告海報、建築圖面是否相符，或給付、附隨給付內容是否產生誤認；後者則注重建築物之外在環境、視野與景觀與廣告之差異是否難為一般消費大眾所接受。而被告所引最高行政法院判決之案例事實為「將地下一層停車空間變更為俱樂部」、「於旅館區用地興建住宅出售」，屬於建築物外觀、設計、格局配置等建築事項，非如本件係涉及建築物之外在環境、原始土地自然風貌之描述，二者顯屬有間，自不得比附援引。

六、原處分末段僅臚列量處罰鍰所應判斷之項目（原告行為之動機、…、違法後悛悔實據及配合調查等情狀) ，卻未實質審酌並逐一詳述其裁處理由，流於制式，有不適用公平交易法施行細則第36條及行政程序法第9 條之違誤等情。

七、綜上所述，並聲明：

（一）原處分撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、系爭廣告予人印象為購買系爭建案之社區可擁有及使用合法興建之一座3,000 坪自然生態與湖光水景公園。又不動產廣告對於建案及周圍環境之描述，係消費者承購與否之重要交易因素之一，故系爭廣告所為環境描述，顯具有招徠效果，足以影響消費者之交易決定。惟經高雄市政府農業局函復系爭土地之使用分區係屬該市都市計畫農業區，且依據都市計畫法高雄市施行細則規定，系爭農業用地作「公園」使用，與都市計畫法高雄市施行細則不符，顯見系爭建案倘依系爭廣告給付自然生態園區、生態公園、湖光水景公園，即有遭裁處罰鍰之虞，然一般消費者僅依廣告內容認知於購屋後得依廣告揭示之建物及土地用途使用，而難以知悉廣告所載之用途是否違反法規或有遭受行政裁罰等法律風險。是系爭廣告內容，顯與土地分區使用情形不符，其差異難為一般大眾所接受，足以引起一般大眾錯誤之認知或決定，核為虛偽不實及引人錯誤之表示，業已違反公平交易法第21條第1 項規定。

二、原告辯稱系爭廣告內容無論是否遭命拆除或恢復原狀，均不會變動一般消費大眾印象「公園」具備相同之景緻外觀與功能云云：

（一）系爭土地之使用分區屬都市計畫之農業區，依照都市計畫法高雄市施行細則規定，有關農業區之使用係供作農業生產、農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施、農村再生相關公共設施等使用，不得為其他使用；且據前揭高雄市政府農業局函可知，系爭土地之使用分區係為農業用地，僅能作為農業生產或相關設施使用，顯見系爭土地倘依原告宣稱作為公園使用，依法即有遭行政裁處罰鍰，或被拆除、改建、停止使用或恢復原狀之虞。

（二）消費大眾是否因廣告受有欺騙或實際上是否因拆除而受損失，尚非公平交易法第21條判斷標準。原告稱縱系爭土地現存之桌椅、路徑遭移除、拆除或回復原狀，仍舊具有與一般公園相同之遊憩功能與景緻效果，故無廣告不實之情事云云，自無可採。且系爭土地所具有之自然景觀或相關農作、森林、養殖、畜牧及保育等功能，與系爭土地能否作為「公園」，並「合法」的提供公眾或社區住戶休憩使用，並不可相提並論，原告既將系爭建案作為一般商品銷售，自應以一般大眾就廣告之理解能力，作為是否判斷廣告有無虛偽不實或引人錯誤之標準，依常情消費者支付合理對價，自期待買受之商品得以合法使用。故原告所訴尚不能掩蓋前述遭裁罰之法律風險，亦不能使原告脫免公平交易法規範之廣告真實義務。

三、原告陳稱被告逕依都市計畫法、農業發展條例有關土地使用分區之法規，認定系爭建案廣告不實，違反不當聯結禁止原則，且原處分未指出廣告圖示與事實間之差異，違反明確性原則云云：

（一）房屋買賣係屬價值高額之商品交易，一般消費者據廣告內容僅認知於購屋後得依廣告揭示之建物及土地用途使用，而難以知悉建案廣告所載之用途是否違反法規，而有遭裁處罰鍰並得勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀等法律風險。是廣告主為銷售建案所為宣稱是否真實、是否有違反法令而遭受行政裁罰之法律風險等情，本應依據建築法規之核准用途或都市計畫法規之土地分區使用情形加以判斷，且被告歷來對於廣告主銷售不動產所為宣稱與核准用途或土地使用分區情形不符之廣告不實案件所為裁處，亦多獲行政法院肯認在案，是原處分並無違反不當聯結禁止原則。

（二）原告所引被告90年公處字086 號處分書認定相關公共設施不影響實際使用功能難謂廣告不實之情形，係建案之公共設施區域規畫仍須在「合法使用」前提下為之，亦即該公共區域本得「合法」作為休憩空間使用，不論是規畫為水舞景觀噴水池，抑或是烤肉區，實際上倘未影響公設之休憩功能，即難謂有廣告不實。惟本件系爭廣告業經地方高雄市政府認定不得作為公園使用，是原告就系爭土地作為公園使用之宣稱顯非適法，不僅破壞消費者買受商品可得合法使用之期待，亦使消費者承擔相關行政裁罰之法律風險，是原告援引前開處分書，尚嫌失據。

（三）原處分並非因系爭廣告圖示樹木、花卉、桌椅、步道等與客觀事實不符，而係系爭廣告宣稱生態園區、生態公園及公園湖光水景等語，依據農業發展條例、都市計畫法等法規及高雄市政府函覆，系爭土地倘作為公園使用，依法即有遭受行政裁罰之法律風險，是系爭廣告已與實情不符，顯有違反公平交易法第21條第1 項規定，故原處分不僅指明系爭廣告不實之處，且佐以相關法規及前揭函覆始認定原告違法情事，無違反明確性原則。

四、系爭廣告顯已違反公平交易法第21條第1 項規定，被告依公平交易法第21條、第42條及公平交易法施行細則第36條等規定，審酌原告國城公司資本額約為3.7 億餘元、103 年營業額5.9 億餘元；原告統揚公司資本額100 萬元、103 年營業額6,300 萬餘元，廣告期間銷售系爭建案約87戶、銷售金額約為12億餘元；又原告動力公司資本額為50萬元，廣告期間並無銷售紀錄等情，並考量原告等違法行為持續期間，以及渠等首次違法等情，始裁處原告等5 萬元至40萬元不等之罰鍰，尚無違反公平交易法施行細則及行政程序法等語，資為抗辯。

五、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年6 月7 日公處字第105059號處分書（本院卷第78至83頁）、系爭建案廣告企劃銷售合約( 本院卷第39至49頁) 、房屋及土地買賣契約（本院卷第50至68頁）、系爭廣告（本院卷第69至76頁、原處分可閱覽卷第112 至116 頁、第201 至211 頁）、系爭土地現場照片（原處分可閱覽卷第23至25頁）、高雄市政府都市發展局104 年9 月21日高市都發開字第10405228300 號函（原處分可閱覽卷第117 至120 頁）、高雄市政府農業局104 年10月6 日高市農務字第10432750200 號函（原處分可閱覽卷第122 頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：被告以系爭廣告所使用「公園」等用語為虛偽不實及引人錯誤之表示，有無違反不當連結禁止原則及明確性原則？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）公平交易法第21條規定：「事業不得在商品或廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」

（二）公平交易法第42條規定：「主管機關對於違反第21條……規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；……。」

二、被告以系爭廣告所使用「公園」等用語為虛偽不實及引人錯誤之表示，並未違反不當連結禁止原則及明確性原則：

（一）系爭建案係原告國城公司出資興建，並分別委託原告統揚公司，及原告動力公司負責銷售，原告國城公司、統揚公司、動力公司均為廣告主，原告且於系爭建案廣告中，對於使用分區為農業區之用地宣稱「3000坪自然生態園區」、「3000坪生態公園」、「3千坪公園湖光水景」，並佐以各種樹木、花卉、桌椅、步道及湖景等圖示，顯就足以影響交易決定之商品內容及用途，為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定，被告乃依公平交易法第41條前段規定，分別處以原告國城建設公司40萬元罰鍰、統揚公司20萬元罰鍰、動力公司5萬元罰鍰，本院經核尚無不合。

（二）原告雖主張系爭土地之原始地貌，符合一般公眾對「公園」之認知，且屬獨供社區住戶休閒之空間，與法律意義上「作為公園使用」不同，且公園之定義於都市計畫法下有其特殊涵義（如非農業用地所允許之土地使用方式等），仍難以排除公園含有保留其自然狀態之定義，一般消費者多係受廣告圖片所呈現之自然景觀現況吸引，不會有系爭土地是否可發揮「法律上公園用地之用途」等認知。系爭建案竣工至今未受裁處，顯見高雄市政府就系爭土地使用情形認無裁罰必要，且系爭建案於買賣時僅就房屋及其坐落基地與消費者相互議價，不包含系爭土地，系爭土地係無償提供全體社區住戶使用，縱高雄市政府認定系爭土地之規劃違反土地使用分區而命拆除、停止使用或回復原狀，對於房屋整體價值效用之影響甚是輕微，被告自屬以無關因素作為審查基礎之瑕疵，違反不當連結禁止原則。參以被告90年公處字第086號處分要旨，實難認系爭廣告有何虛偽不實或引人錯誤之處。又系爭廣告所附照片均為實景拍攝，原處分未具體指出廣告圖示之樹木、花卉、桌椅、步道等與客觀事實有何不符，屬處分不附理由，違反行政程序法第5條處分明確性。再者，被告「對於不動產廣告案件之處理原則」第3點（五）就「建築物外觀、格局、配置」與（八）就「建築物之外在環境、視野與景觀」分別規範，而被告所引最高行政法院判決之案例事實為「將地下一層停車空間變更為俱樂部」、「於旅館區用地興建住宅出售」，屬於建築物外觀、設計、格局配置等建築事項，非如本件係涉及建築物之外在環境、原始土地自然風貌之描述，二者顯屬有間，自不得比附援引。又原處分未實質審酌並逐一詳述其裁處理由，流於制式，有不適用公平交易法施行細則第36條及行政程序法第9條之違誤云云。

（三）惟查：系爭廣告用語為「3000坪自然生態園區」、「3000坪生態公園」、「3千坪公園湖光水景」，整體上顯然予消費者「購買系爭建案之社區可使用合法之3,000坪自然生態與湖光水景公園」之印象，而高雄市政府農業局已函復系爭土地之使用分區係屬該市都市計畫農業區，依據都市計畫法高雄市施行細則規定，系爭農業區不得作「公園」使用，顯見系爭廣告所稱之「生態園區、生態公園、湖光水景公園」，與真實不符，不能因目前尚未遭裁罰，即稱廣告並無不實。蓋法律上之公園（尤其是公有之公園），因都市計畫使用分區具有持續性，不會輕易變更，相關單位通常有設置、維護經費，公園之景觀及遊憩使用之方便性較易經久維持，此與農業區所具有「農作、森林、養殖、畜牧及保育」之自然景觀、遊憩功能，仍有重大差別，建物所毗鄰者是合法公園用地抑或是農業區，甚至影響未來之房價，是系爭廣告用語所稱之公園，常態上應是「法律上之公園」，若原告欲強調前揭用語只是「非法律上之公園」，而是都市計畫法下特殊涵義（即非農業用地使用方式所形成之自然景觀及遊憩功能），反而應特別加以說明，以免消費者誤認。再者，建物周遭之環境有無公園或綠地，景觀視野如何，能否持續存在，係消費者「承購房屋與否」之重要因素之一，系爭廣告所為之環境描述，顯具有招徠效果，足以讓消費者作成「購買系爭房屋與否」之決定，若合法公園並不存在，只有「非農業用地」之自然景觀及遊憩功能，消費者可能根本不會購買系爭房屋，其影響不止於景觀及遊憩功能之減損而已，原告主張「消費者只在乎圖片所呈現之自然景觀，不會在乎是否法律上公園用地」、「縱系爭土地違反土地使用分區而遭拆除、停止使用或回復原狀，對於房屋整體價值效用之影響甚是輕微」云云，不足採信，系爭廣告用語已足以引起一般大眾錯誤之認知或決定，即屬虛偽不實及引人錯誤之表示，原處分因認其違反公平交易法第21條第1項規定，並非以無關因素作為審查基礎，自未違反不當連結禁止原則。又系爭廣告圖示樹木、花卉、桌椅、步道等雖非與客觀現況不符，但該客觀現況既非公園，該農業區之自然景觀、遊憩功能，與公園仍有重大差別，原處分並無指出「廣告圖示與真實現況有何差異」之必要，自難謂原處分違反明確性原則。

（四）至原告所引被告90年公處字086號處分書認定相關公共設施不影響實際使用功能難謂廣告不實之情形，係建案之公共設施區域規畫仍須在「合法使用」前提下為之，亦即該公共區域本得合法作為休憩空間使用，不論是規畫為水舞景觀噴水池，抑或是烤肉區，實際上倘未影響公設之休憩功能，即難謂有廣告不實。惟系爭農業區既經地方高雄市政府認定不得作為公園使用，系爭廣告宣稱「3000坪自然生態園區」、「3000坪生態公園」、「3千坪公園湖光水景」，並非合法公園且已影響實際使用功能，與前開處分書情況尚有不同，不能比附援引。且原處分已審酌各原告公司資本額、103年營業額、廣告期間系爭建案銷售戶數、銷售金額，並考量違法行為持續期間以及原告等乃首次違法等情，各裁處原告5萬元至40萬元不等之罰鍰，已然具體審酌公平交易法施行細則第36條之事項，難謂原處分違反行政程序法第9條，原告主張尚不足採。

三、從而，原處分並無違法，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭