臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第1134號

• 裁判案由: 有關行政執行事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 12 月 13 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1134號105年11月29日辯論終結原 告　鴻興環保資源再生有限公司
代　表　人　施碧華（董事長）
訴訟代理人　簡燦賢　律師
被 告　花蓮縣環境保護局
代　表　人　饒 忠（局長）
訴訟代理人 林宜暉
張照堂　律師
複 代理人 黃子寧　律師
上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服行政院環境保護署中華民國105年5月31日環署訴字第1050021595號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣花蓮縣政府前於民國100年1月25日會同被告及相關單位至原告代表人施碧華所有土地（坐落於花蓮縣○○鄉○○段548地號）附近進行實勘，發現原告非法占用鄰近花蓮縣○○
鄉○○段546地號等19筆土地並堆置事業廢棄物，除案由被
告於100年8月18日依廢棄物清理法第46條第1項第4款規定移送司法機關偵辦，案經臺灣花蓮地方法院（下稱花蓮地院）101年度簡字第70號刑事簡易判決（以原告負責人及業務經
理犯廢棄物清理法第46條第4款之非法清理廢棄物罪，各處
有期徒刑1年2個月、均緩刑3年，並各應接受40小時之法治
教育課程，緩刑期間均付保護管束）確定外，被告並依據廢棄物清理法第28條規定，針對花蓮縣○○鄉○○段546、547、548等地號土地部分，以103年7月1日花環廢字第1030014106號函請原告提送場外非法棄置廢棄物清理計畫書。嗣原告所提之清理計畫書經被告認定非具體可行，予以駁回，並認原告已違反廢棄物清理法第71條、行政執行法第27條及同法第29條規定，爰以103年7月8日花環廢字第1030014782號函
（下稱原處分）限期於103年7月30日原告繳納清除處理代履行費用新臺幣（下同）3億4,616萬元。原告不服提起訴願，經花蓮縣政府於104年4月21日以103訴字第18號訴願決定不
受理，遞經原告向本院提起行政訴訟，經本院以104年度訴
字第833號判決將訴願決定撤銷，認應由花蓮縣政府依行政
執行法第9條規定聲明異議之程序辦理在案；花蓮縣政府爰
據以重新作成決定，以105年2月23日府環廢字第1050026011號聲明異議決定書（下稱聲明異議決定）將異議駁回。原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、本件原告主張：
（一）依行政訴訟法第24條規定，聲明異議決定機關為花蓮縣政府，是本件被告究為花蓮縣環境保護局抑或花蓮縣政府確有爭議。又依訴願法第12條第2項及第14條第4項規定，苟原告確係向無管轄權之行政院環境保護署提起訴願，也視為已向具有管轄權之花蓮縣政府提起訴願，請求撤銷訴願決定，並移送有管轄權之花蓮縣政府。
（二）被告於101年2月9日以花環廢字第1010002477號函，同意
自101年2月8日至同年5月8日止，將廢棄物清除堆置在至
花蓮縣○○鄉○○段542、543、544地號土地上。至於可
以堆置於上揭542、543、544地號土地之原因，乃該3筆土地是原告經許可為廢棄物堆置之土地。嗣因廢棄物數量太多，益另以法定代理人施碧華所經營之廢棄物處理機構進安企業社，所許可核准之堆置土地，即前揭地段546、547、548地號之土地上。
（三）原告自99年2月26日至同年3月30日所提具「廢棄物處理機構處理許可變更申請」、「營運管理計畫污染改善工程計畫」、「營運暨衍生產品再利用計畫」、「污染改善營運管理計畫」、「廢棄物處理機構同意設置文件變更申請」、「處理機構場廠堆置料清除處理計畫」期間執行機關即被告會同行政院環境保護署召開2次營運管理協商會議，3次學者專家現勘審查會議，1次學者專家審查會議及2次學者專家書面複審，案經學者專家確認法令、技術可行，而同意所提書件計畫內容，惟執行機關即被告未依程序呈花蓮縣政府核判核發許可，逕依其他違規事項一事兩罰駁回計畫及申請，造成廠場改善及回收處理作業無法運作與執行，導致場廠堆置之去化與營運成為遙遙無期。
（四）原告所提收受西部廢棄物污泥期間，於異議書上所載「自98年起至99年6月間奉被告指示停止收受廢棄物停止營運
之1年半期間，因西部事業廢棄物污泥之處理容量不足，
方予收受西部產生污泥進場回收處理。」，乃指98年至99年間，被告99年7月15日會議結論不得收受前之事，聲明
異議決定駁回理由容有誤會。另於被告作成原告應停止收受廢棄物之會議結論前，原告是合法廢棄物之清除及處理廠，對於污泥之一般事業廢棄物有處理許可，被告所述清除堆置之廢棄物，實際上是依當時許可之處理許可曝晒乾燥方法處理，堆置乃屬成品，並非被告所指之廢棄物。詎前揭配合花蓮縣政府執行廢棄物清除等行為，竟於多年後成為原告揮之不去之夢魘，如今被告再以清除費用達3億4,616萬元之鉅額清除費用要求原告負擔，原告實無力負擔。
（五）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定、聲明異議決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）倘原告所提訴訟標的係聲明異議決定，依訴願法第4條第3項規定，行政院環境保護署應為訴願管轄機關，本件訴願管轄機關應屬合法；倘原告所提訴訟標的係原處分，則原告於訴願程序所提訴願標的卻是針對聲明異議決定，迄未對原處分提起訴願，則原告跳過對原處分之訴願程序，直接提起行政訴訟，程序顯有欠缺，要件不合法也無從補正，應以裁定駁回原告之訴。
（二）原告起訴主張理由應受前行政處分（清除義務）之形式存續力所拘束，於本案不得復行爭執：
關於原告起訴書理由第2段至第5段所述，均係就被告依廢棄物清理法第71條命原告負清除義務是否合法等事項爭執（包括爭執所堆置之廢棄物均屬合法許可堆置之土地上、所堆置物為已加工可利用之成品非廢棄物等），惟依廢棄物清理法第71條命受處分人負清除義務（行為義務）與本案依行政執行法第29條命受處分人繳納代履行費用（公法上金錢給付義務），其法源基礎、內容與性質截然迥異，自屬不同之行政處分，而原告對於前者處分（即應依廢棄物清理法第71條負清除義務之行政處分）未曾於法定期間提起救濟程序，依法應生「形式之存續力」，自不容原告於本案復行爭執。
（三）本件業經被告及花蓮地院101年度簡字第70號刑事簡易判
決查明確認，違法事證明確：
原告之負責人施碧華、業務經理江永進對於本件違法事實業於花蓮地院101年度簡字第70號刑事案件審理時坦承，
詎於本案復提出不同說法再行爭執（如爭執包括：所堆置之廢棄物均屬合法許可堆置之土地上、所堆置物為已加工可利用之成品非廢棄物等），自不足採。
（四）本件費用係依行政執行法第29條第2項規定所為之預估代
履行費用，非實際收取者。被告預估該費用，係根據現場應清除、處理廢棄物噸數，並參考市場估價，預估廢棄物清除、處理相關費用共計3億4,616萬元（數量43,270公噸×8,000噸／元），有原告提送場址廢棄物暫置計畫書廠
外堆置範圍、數量、報價單及聲明異議決定附卷可稽，並無違誤。
（五）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「訴願之管轄如左：……二、不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分者，向縣(市)政府提起訴願。」「（第1
項）人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。（第2
項）訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」「（第1項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政
處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）前項收受之機關
應於十日內將該事件移送於原行政機關，並通知訴願人。」訴願法第4條第2款、第5條及第61條分別定有明文。揆
諸前揭明文可知，不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督而定管轄之例外情形，原則上應依訴願法第4條各款規定之「法定訴願管轄機關」以
定其受理訴願機關。
（二）次按「……另查訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，本院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」業經最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議(二)決議
在案。又按「訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項及法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，該訴願決定應予撤銷，以維護當事人權利，且不以當事人指摘為要件。」最高行政法院104年度判字第601號判決意旨參照。
（三）又按廢棄物清理法第71條第1項規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用……。」又按行政執行法第27條第1項及第29條
分別規定「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負
有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代
履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」可知執行機關依廢棄物清理法第71條第1項前段限期命義
務人清除廢棄物，而義務人逾期未清除改善完成者，執行機關可依廢棄物清理法第71條第1項後段規定，先代為清
除完成後，以行政處分之方式向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用，抑或依前揭行政執行法第27條及第29條規定，預估必要代履行費之數額，以發執行命令之方式處理，依法擇一而為之，於法均無不合。
（四）另按行政執行法第9條規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即
停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」係對行政執行之程序行為不服之特別救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為，不涉及行政實體法上判斷。又現行法並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，是義務人或利害關係人如不服執行機關之直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言（最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。而執行
機關依行政執行法第29條第2項規定命義務人繳納代履行
執行費用之預估金額，核係執行機關在執行程序終結前所為關於執行方法之執行行為，且係執行機關依其公權力之意思決定而使義務人發生公法上金錢給付義務之單方行政行為，且為行政執行法第34條明定可據以移送強制執行，足認其同時具有執行命令及行政處分之性質（最高行政法院103年度判字第298號、104年度判字第539號判決意旨參照）。準此，義務人或利害關係人不服執行機關依行政執行法第29條第2項規定命繳納代履行預估執行費，依行政
執行法第9條規定聲明異議，倘經執行機關移送其直接上
級主管機關決定，而遭駁回聲明異議，則應踐行訴願程序，由法定管轄訴願機關作成訴願決定後，始得合法提起行政訴訟。亦即聲明異議程序，乃提起訴願之先行程序，至於爭訟程序標的之原處分，係執行機關所為上開命繳納代履行費之執行行為，而非由執行機關之直接上級主管機關作成之異議決定，故提起訴願仍應以執行機關（即處分機關）為對造，以其所為命繳納代履行費之原處分為訴願之程序標的，依訴願法第4條各款規定以定其「法定訴願管
轄機關」。
（五）經查：被告依據廢棄物清理法第28條規定，針對花蓮縣○○鄉○○段546、547、548等地號部分，先後以103年5月
23日花環廢字第1030010777號函（見訴願卷第154頁至第
155頁）、103年7月1日花環廢字第1030014106號函（見訴願卷第156頁至第157頁）請原告提送場外非法棄置廢棄物清理計畫書。嗣原告所提之清理計畫書經被告認定非具體可行，予以駁回，並認原告已違反廢棄物清理法第71條、行政執行法第27條及同法第29條規定，爰以原處分〔見原處分卷（二）第45頁至第47頁〕限期原告繳納清除處理代履行費用3億4,616萬元，可知被告係依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，對原告作成限期清理廢棄物之基礎處
分（即被告上開103年7月1日花環廢字第1030014106號函
），因原告負有行為義務而逾期不為，被告遂本於該基礎處分所生之執行力，採代履行之執行方法，並選擇依行政執行法第29條第2項規定，以原處分命原告繳納預估清理
廢棄物代履行費用3億4,616萬元。是原告不服被告所為兼具執行命令及行政處分性質之原處分，經向被告（行政執行法第4條第1項前段規定以原處分機關為執行機關）之直接上級主管機關即花蓮縣政府聲明異議遭決定駁回後，其提起訴願之管轄機關，揆諸前揭說明，仍應回歸訴願法第4條以定其「法定管轄訴願機關」。而原處分既係花蓮縣
政府所屬下級機關之被告所作成，自應適用訴願法第4條
第2款「不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分」情形
，應向花蓮縣政府提起訴願，訴願管轄始為適法。雖原告就原處分聲明異議及提起訴願，依規定（行政執行法第9
條第2項及訴願法第4條第2款）結果，均由被告之上級機
關花蓮縣政府決定之，惟因訴願事項係由花蓮縣政府依訴願法第52條規定，於花蓮縣政府內部設訴願審議委員會，並依訴願法之規定，作成訴願決定，核與本件聲明異議事項係以政科室簽報首長職權決定之聲明異議程序，再以執行機關被告之直接上級主管機關即花蓮縣政府名義作成決定，其組織成員、決議之法定程序，均有不同。故原告向被告提出聲明異議，經花蓮縣政府作成聲明異議駁回之決定後，原告仍有不服而提起訴願，由花蓮縣政府訴願審議委員會作成訴願決定，於法有據，亦不影響行政監督之層級性。惟查，本件原告提起訴願後，花蓮縣政府竟轉送無訴願管轄權之行政院環境保護署為訴願審議，行政院環境保署並據以作成訴願決定，故本件有訴願管轄錯誤之違法，揆諸首揭規定及說明，本院自應撤銷訴願決定，另由法定訴願管轄機關即花蓮縣政府訴願審議委員會依本院法律見解，就原告訴願書及相關資料，依訴願法之規定重為訴願審議，以維護當事人憲法第16條所保障之訴願權。
（六）從而，原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。至於原告訴請撤銷原處分部分，尚待花蓮縣政府訴願審議委員會重行審議為訴願決定，本院目前尚無從逕行判決。另有關兩造其餘實體之主張及爭執事項，經核於判決結果不生影響，並無論究之必要。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　13　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　 許瑞助
法 官　 林玫君
法 官　 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　13　　日書記官 陳可欣