臺北高等行政法院判決

105年12月29日辯論終結

原告

郭枝偉

被告

新北市政府稅捐稽徵處

代表人

黃育民（代理處長）

訴訟代理人

郭燕玲

　陳錦英

上列當事人間地價稅事件，原告不服新北市政府中華民國105 年7 月11日北府訴決字第1050755713號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：原告所有坐落新北市板橋區江子翠段第二崁小段173-12、173-19地號等2筆土地，屬公共設施保留地（下稱系爭土地，宗地面積分別為78平方公尺、169平方公尺，權利範圍各為11365/136800），原課徵田賦在案。嗣被告辦理民國105年度地價稅稅籍及使用情形清查作業細部計畫發現，系爭土地部分面積供道路使用、部分面積供機車停車使用，非作農業使用，被告爰依土地稅法第19條規定，以105年3月17日新北稅板一字第1053558930號函通知原告，按原告持分比例計算系爭2筆土地面積分別為2.16、4.68平方公尺部分，自105年起，改按公共設施保留地稅率課徵地價稅(下稱原處分1)；另以105年3月17日新北稅板一字第10535589301號函通知訴外人郭枝昌，系爭2筆土地面積分別為1.13、2.44平方公尺部分，自105年起，改按公共設施保留地稅率課徵地價稅(下稱原處分2)。原告對上開兩函不服，提起訴願，經訴願決定「關於105年3月17日新北稅板一字第10535589301號函部分，訴願不受理。關於105年3月17日新北稅板一字第1053558930號函部分，訴願駁回。」原告仍不服，遂向本院提起本件行政訴訟。

三、本件原告未於準備期日及言詞辯論期日到場，依其起訴狀所載主張如下：

㈠訴願決定謂「原處分機關以系爭2 筆土地非作農業使用，依土地稅法第19條規定，按訴願人持分比例計算系爭173-12地號2.16平方公尺及系爭173-19地號土地4.68平方公尺，自105 年起，改按公共設施保留地稅率千分之6 計徵地價稅，洵屬有據」等語，惟查：

⒈被告於辦理105 年地價稅稅籍清查及使用情形清查，經新北市政府工務局確認系爭土地非屬83板建字第1382號申請範圍之建築基地，且依83定- 板01-1023 號建築指示線載示為計畫道路。且因新北市政府迄今對系爭土地亦無徵收計畫，至此已確定系爭土地係屬公共設施保留地，核先敘明。

⒉按平均地權條例第25條規定：「供國防、政府機關、公共設施、騎樓走廊、研究機構、教育、交通、水利、給水、鹽業、宗教、醫療、衛生、公私墓、慈善或公益事業等所使用之土地，及重劃、墾荒、改良土地者，其地價稅或田賦得予適當之減免……」，且依土地稅減免規則第9 條規定：「無償供公眾通行之道路土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免。但其屬建造房屋應保留之法定空地部分，不予免徵。」、第10條第1 項：「供公共通行之騎樓走廊地，無建築改良物者，應免徵地價稅，有建築改良物者，依左列規定減徵地價稅……」、第10條第5 項：「前項所稱建築改良物係指附著於土地之建築物或工事。」，相關法令均明定私人所有土地因故提供作為公共設施使用時，其地價稅及田賦依法應得以減免，究其立法理由即在於地方政法未能依法徵收公共設施用地，對於所有權遭政府侵害之所有權人適度補償，以降低土地所有權人無辜遭受之傷害。

⒊被告依土地稅法第19條規定：「都市計畫公共設施保留地，在保留期間仍為建築使用者，除自用住宅用地依第17條之規定外，統按千分之六計徵地價稅」，裁處系爭土地面積分別2.16及4.68平方公尺部份，自105 年起，改按公共設施保留地稅率課徵地價稅，然原規定中所稱「建築使用」一語應係指土地稅減免規則第10條第5 項所稱附著於土地之建築物或工事。查系爭土地現況依被告會勘記錄所載並無任何建築物，現況之AC舖面亦係作為道路使用，並無任何個人建築圈圍使用情形。至於會勘記錄所述固定式路障乙事，經查為因系爭土地經新北市板橋區都市計畫劃設為「四米人行步道」，人行步道依法係供人行通行之用，不得通行或停放汽車，故鄰地建商為避免有車輛誤闖影響行人安全，基於善意於路口設置墩座（本院卷第22頁），避免汽車駕駛人誤入，此舉亦為常見之情形。

㈡被告另以「本件系爭2 筆土地經原處分機關多次勘查，仍有固定式路障及供機車停車占用，顯非無償供公眾通行」等語，此一推論認定方式已有擬制推測之錯誤：

⒈原告已再三敘明，現場機車停車占用乙情，係周邊居民自發性之路邊停車行為，並非原告所為之有償租用行為，況現場倘如被告所稱係原告之有償占用，然現場卻未劃設任何車格，亦毫無其他管制措施，僅於路口設立墩座，原告如何能管控車輛停放？更何況系爭土地還有大部分面積係供作道路通行使用，如此明顯有違常情之事實，被告及訴願機關卻置若罔聞。

⒉行政法院39年判字第2 號判例及最高行政法院98年度判字第49號判決等實務見解皆已明白闡釋行政機關對人民作成負擔處分，要求行政機關需負舉證責任，不得以推論方式為之。今被告無任何可資證明原告有償占用之證據，且所謂會勘亦從未通知所有權人到場陳述意見，卻逕以違法推論方式認定原告及其他共有人必須就系爭土地附近居民之路邊停車行為繳納稅捐。

㈢訴願決定機關未加以調查原告所提出現場機車係附近居民所為自發性停車之事實，卻以最高行政法院94年度判字第1230號判決「有財產者必須自己負責財產之維護與利用，即被人不法占用，亦可循法律途徑尋求救濟」等語搪塞，認定原告必須就該附近居民機車停放行為負責，然經查該判決所述土地係屬建地，與系爭土地為公共設施保留地之性質本即不同，其相關案情亦與本案毫無任何關聯，根本無從類比。試問原告如何向路邊停車之機車主人提告求償？又難道為了杜絕民眾停車以保障私有財產，原告有權直接以所有權人身分封閉道路通行？如此豈非更添訟爭，如此倒果為因之判斷，亦顯有違誤。

㈣並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠本案系爭173-12、173-19地號等2筆土地，使用分區屬58年8月4日發布實施「江子翠及十二埒地區」案之「人行步道」，且未曾辦理「徵收」、「協議價購」或「獎勵私人或團體投資興辦」，應皆屬公共設施保留地，原課徵田賦在案，嗣被告機關辦理105年地價稅稅籍清查及使用情形清查，經被告派員分別於104年6月10日、同年11月19日會同地政機關及105年4月13日、同年月14日自行至現場勘查結果，系爭土地出入口設有固定式路障，系爭173-12地號土地部分面積26平方公尺及系爭173-19地號土地部分面積56.33平方公尺均供機車停車使用，未作農業使用。被告乃依土地稅法第19條規定，按原告持分比例計算系爭173-12地號土地2.16平方公尺及系爭173-19地號土地4.68平方公尺，自105年起改按公共設施保留地稅率千分之6計徵地價稅，於法洵屬有據，應予維持。

㈡至原告主張系爭土地為四米人行步道，人行步道依法係供人行通行之用，不得通行或停放汽車，故鄰地建商基於善意於路口設置墩座避免汽車駕駛人誤入，此舉亦為常見之情形，且地面無任何建築物存在，何來建築使用行為，被告稱供機車停車使用係周邊居民自發性之路邊停車行為，並非渠所為之有償租用行為，且現場未劃設停車格，亦毫無其他管制措施，依土地稅減免規則第9條規定應免徵地價稅，被告逕以違法推論方式認定原告及其他共有人必須就系爭土地附近居民之路邊停車行為繳納稅捐，請撤銷原處分一節，觀諸土地稅法第19條及其立法理由「因都市計畫而劃為公共設施保留地，在未徵收或收購之保留期間，其使用已被限制，故明定特別稅率及免徵標準。」是以，因都市計畫而劃為公共設施保留地之非自用住宅用地，因其使用已受限制，故原則上統按千分之6計徵地價稅。又前揭土地稅減免規則第9條明定免徵地價稅之法定要件有三：⑴土地使用情形屬無償供公眾通行⑵土地屬性係道路土地⑶土地非屬建造房屋應保留之法定空地，再者按地價稅屬財產稅中，以有財產者為納稅義務人，且不問其有無利用財產生利，一律以擁有財產而負擔稅負。而有財產者必須自己負責財產之維護與利用，即使被人不法占用，亦可循法律途徑尋求救濟，因此不能以自己無法利用財產而主張免除財產稅之繳納義務。(最高行政法院94年度判字第1230號判決參照)，如前所述，經被告多次現場勘查系爭土地使用情形仍有「固定式路障」及「供機車停車占用」，顯與前揭供公眾「通行使用」要件不符，自無全部面積按土地稅減免規則第9條免徵地價稅之適用，又查系爭土地屬公共設施保留地且未與使用中之土地隔離，依前揭土地稅法第19條規定及財政部函釋意旨，被告以105年3月17日新北稅板一字第1053558930號函通知原告所有系爭土地非供公眾「通行使用」部分面積自105年起按公共設施保留地稅率千分之6課徵地價稅，自屬有據。又原告主張土地稅減免規則第10條第2項有建築改良物之定義可以援引至土地稅法第19條之「建築使用」云云，實與本案案情無涉，原告主張，尚難採憑。

㈢並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴關於原處分2部分，原告起訴是否合法？⑵關於原處分1部分，系爭土地是否確係無償供公眾「通行使用」？被告以系爭土地「供機車停車占用」，認非供公眾「通行使用」，自105年起按公共設施保留地稅率千分之6課徵地價稅，是否適法？茲分述如下：

㈠關於原處分2，原告起訴是否合法部分：

1.按訴願法第1條第1項本文規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」。是提起訴願之主體須為受行政處分之相對人或利害關係人，所謂「利害關係人」，係指法律上有利害關係者而言，不包含事實上、經濟上或情感上之利害關係在內。又第77條第3款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：三、訴願人不符合第18條之規定者。」。

2.查關於原處分2，原處分機關係以訴外人郭枝昌為受處分人，原告並非受行政處分之相對人。且系爭行政處分對於原告之權利或法律上之利益並未發生得喪變更之法律效果，自難認其為法律上之利害關係人。是原告提起訴願顯非適法，訴願決定予以不受理，自無不合。原告復提起行政訴訟亦不合法，應予駁回。

㈡關於原處分1部分，系爭土地是否確係無償供公眾「通行使用」？被告以系爭土地「供機車停車占用」，認非供公眾「通行使用」，自105年起按公共設施保留地稅率千分之6課徵地價稅，是否適法部分：

1.按土地稅法第14條規定：「已規定地價之土地，除依第22條規定課徵田賦者外，應課徵地價稅。」、第19條規定：「都市計畫公共設施保留地，在保留期間仍為建築使用者，除自用住宅用地依第17條之規定外，統按千分之6計徵地價稅；其未作任何使用並與使用中之土地隔離者，免徵地價稅。」，土地稅減免規則第9條規定：「無償供公眾通行之道路土地，經查明屬實者，在使用期間內，地價稅或田賦全免。但其屬建造房屋應保留之法定空地部分，不予免徵。」準此，若主張土地屬道路用地者，必須符合無償「供公眾通行」之要件，始得免徵地價稅。又所謂「供公眾通行」，係指供不特定人「通行」而言，若係專供停車使用，自不符「通行」之要件。

2.系爭土地為58年8月4日發布實施江子翠及十二埒地區鄉街計畫案範圍內之土地，使用分區為人行步道，且未曾辦理徵收、協議價購、獎勵私人或團體投資興辦，皆屬公共設施保留地，原課徵田賦在案。嗣被告辦理105年地價稅稅籍清查及使用情形清查，並經新北市政府工務局104年12月17日新北工建字第1042418231號函復被告略以：「說明二、旨揭地號土地，經調閱本局所核發87板使字第989號使用執照（83板建字第1382號），與卷內原核准配置圖核對結果，非屬該照申請範圍之建築基地，卷查本府83定-板01-1023號建築指示線載示為計畫道路。」。被告分別於104年6月10日、同年11月19日派員會同地政機關，及105年4月13日、同年月14日自行派員至現場勘查，查得系爭2筆土地出入口設有固定式路障、系爭2筆土地部分面積供機車停車使用，並非作農業使用。又新北市板橋區公所104年12月21日新北板工字第1042094926號函復被告略以：「說明二、查旨案地號土地現況雖為AC鋪面但應屬建商早期自行鋪設……目前本所查無管養紀錄。」。此有新北市政府城鄉發展局104年12月29日新北城開字第1042455912號函（原處分卷第134-135頁）、新北市政府地政局104年5月29日新北地徵字第1040959797號函（原處分卷第128-129頁）、104年11月4日新北地徵字第1042106280號函（原處分卷第127頁）、新北市板橋區公所104年12月30日新北板工字第1042098027號函（原處分卷第123頁）、新北市政府新建工程處105年1月4日新北新地字第1043532293號函（原處分卷第121頁）、新北市政府工務局104年12月17日新北工建字第1042418231號函（原處分卷第125-126頁）、104年6月10日會勘紀錄及照片（原處分卷第143-144頁）、新北市政府工務局104年12月10日新北工養字第1043141106號函附會勘紀錄及照片（原處分卷第138-140頁）、105年4月13日、105年4月14日會勘照片（原處分卷第141-142頁）等資料附卷可稽。被告乃認系爭土地並非「供公眾通行」使用，而依土地稅法第19條規定，以原處分1函文通知原告，按原告持分比例計算系爭2筆土地面積分別為2.16、4.68平方公尺部分，自105年起，改按公共設施保留地稅率課徵地價稅，於法自無不合。

3.原告雖稱：現場機車停車占用係周邊居民自發性之路邊停車行為，並非原告所為之有償租用行為，至路口設立墩座，係建商為避免有車輛誤闖影響行人安全，基於善意於路口設置，為常見情形，何況系爭土地還有大部分面積係供作道路通行使用；又系爭土地使用分區亦記載為「人行步道」，足見符合免徵地價稅要件云云。惟查：

⑴系爭巷道為4米之巷道，其中約三分之一係供機車停車使用，另三分之二為供行人通行之道路，又系爭土地現場設有「固定式路障」等情，有現場勘查紀錄、會勘圖、現場照片附卷可稽(原處分卷第140至142頁)。被告僅以三分之一機車停車使用之範圍，認定按千分之六課地價稅，另三分之二被告業已認定為無償供公眾通行之道路，免徵地價稅，業據被告陳明在卷。是原告所稱系爭土地大部分面積係供作道路通行使用部分，被告業已認定免徵地價稅。本件爭議範圍僅該三分之一機車停車使用之土地，先予敘明。

⑵系爭土地使用分區雖記載為「人行步道」，惟使用分區如何記載，與實際使用情形是否相符，乃屬二事。被告認定不予免徵地價稅之土地面積，其實際使用情形係供機車停車使用，已如前述，而都市計畫人行步道用地，係規劃供行人徒步使用之道路用地，除另有規定外，不得行駛汽車，人行步道亦不得作為停車空間使用。(內政部90年2月6日台90內營字第9082373號函參照)。系爭土地客觀上既係供機車停車使用，即非「人行步道」之範圍，縱係周邊居民自發性之停車，亦與前揭供公眾「通行使用」要件不符，自無全部面積按土地稅減免規則第9條免徵地價稅之適用。則被告以原處分1通知原告所有系爭土地非供公眾「通行使用」部分面積自105年起按公共設施保留地稅率千分之6課徵地價稅，自屬有據。

4.原告另稱：系爭173-19地號土地自103年6月起已屬新北市政府所有，自應免徵地價稅云云。惟查：系爭土地為多人所共有，原告及新北市政府均為共有人之一，其中新北市政府持分為863/10,800，原告持分為11365/136,800，有土地登記簿謄本可稽。被告就原告所有之持分面積，依其實際使用情形課徵地價稅，自無不合，此與新北市政府所有之部分要無關聯。

㈢綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項，第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭