臺北高等行政法院判決

106年6月7日辯論終結

原告

吳明石即

原告

美石企業商行

訴訟代理人

黃慧萍 律師

複代理人

楚曉雯 律師

被告

交通部公路總局

代表人

陳彥伯（局長）

訴訟代理人

歐月裡

　黃美靜

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國105年10月14日交訴字第1051300615號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告所屬高雄市區監理所監警聯合稽查小組，於民國105年5月5日上午10時30分許，在高雄市九如一路426號前，稽查發現訴外人吳佳典駕駛登記原告所有之○○-○○號自用小客貨車（下稱系爭車輛），利用臺灣宇博數位服務股份有限公司提供之APP網路平台（下稱Uber APP），在高雄市正修科技大學（下稱正修科大）搭載乘客，並收取費用新臺幣（下同）84元，認原告有未經核准擅自將車輛交予駕駛人吳佳典經營汽車運輸業之情事，遂以105年5月5日高市監運字第301040716號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以105年5月25日第80-301040716號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告吊扣牌照2個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：按公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸業者」，始足當之。查原告於原處分作成前，已向被告提出吳佳典出具之聲明書，證明原告將車輛提供予吳佳典，僅係供其履行原告推廣業務所需交通往返使用之工具，原告對於吳佳典使用系爭車輛期間所涉系爭違規行為並不知情。又查被告所提出監警聯合稽查小組分別對乘客、吳佳典之談話紀錄，僅足說明吳佳典使用系爭車輛搭載之事實，然被告單憑原告為系爭車輛所有人之事實，即率爾認定原告提供系爭車輛予吳佳典係供其從事搭載乘客營業之用，而為經營客、貨運輸而受報酬之經營業者，錯誤適用公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之規定，違法課予原告法律所未定之行政義務，以原處分令原告對吳佳典個人行為負行政責任，顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法，且未斟酌有利於原告之證據，違反處罰法定主義、處罰明確性原則、自己行為責任原則。又查，原處分書並未具體載明裁罰原告之事證及法令依據，亦有違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款明確性原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：按公路法第2條第14款所稱「經營」係以從事運輸（客、貨運）行為及受領報酬為認定，故以自小客車加入Uber APP，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入Uber APP之司機，即係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯係反覆性及繼續性之營業行為。次按公路法第77條第2項關於非法營業車輛，得吊扣2個月至6個月，或吊銷之規定，並未以吊扣或吊銷之車輛牌照乃行為人所有者為限，亦即不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照，乃得以落實汽車所有人登記制度之行政管理責任，維護交通管理秩序，督促車輛所有人善盡監督義務，遏止車輛供非法營業行為之工具。查訴外人吳佳典透過UberAPP媒合，以系爭車輛搭載乘客，乘客並以信用卡方式支付車資，與汽車運輸業經營載客運輸而受報酬之型態相符，顯有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規營業行為，業經被告另以罰鍰裁罰吳佳典在案。而原告雖非本件違章之行為人，然其對於系爭車輛負有監督義務，依行政罰法第7條第1項規定，尚不得以不知情、無故意或過失等語推諉責任。又原處分係以表格式逐一詳實記載處分內容，意旨清楚並無缺漏，符合明確性原則，亦符合自用車違規營業處罰基準表之規定等語。並聲明：駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

（一）按公路法第2條第14款：「本法用詞，定義如下：……十

四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……。」行為時第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480號解釋理由書闡述甚明；交通部並依上揭公路法第79條授權訂定汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。再按交通部105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表（下稱處罰基準表）：「……

三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月。……」上揭處罰基準表，乃被告基於主管機關之地位，對大量而易於發生之違章行為，訂頒一致性之行政規則供下級機關辦理違反公路法案件參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，乃執行法律之細節性、技術性次要事項，依各該具體違章案件情節輕重，科以法定額度內不同之罰鍰，符合比例原則，為管制違反公路法行為所必要，被告及下級機關以具體事證根據該裁罰基準裁處罰鍰，即合於依法行政原則，應予尊重。

（二）經查，被告所屬高雄市區監理所監警聯合稽查小組，於105年5月5日上午10時30分許，在高雄市九如一路426號前，稽查發現訴外人吳佳典駕駛登記原告所有系爭車輛，利用Uber App在正修科大搭載乘客，並收取費用84元，，遂以舉發通知單舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138 條規定等情，為證人吳佳典到庭證述明確（見本院卷第132至136頁），且有汽車車籍查詢資料、舉發通知單、高雄市監警聯合稽查小組談話紀錄、照片等件附卷可稽（見原處分卷第50至52頁、訴願卷第64頁、本院卷第86頁），堪認訴外人吳佳典駕駛原告所有系爭車輛，搭載利用Uber App叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用之情。被告嗣以吳佳典未經申請經營汽車運輸違規載客，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，以105年5月25日第80-301040715號處分書對訴外人吳佳典處罰5萬元（下稱吳佳典處分書）；另原告為系爭車輛車主，有未經核准擅自將車輛交予駕駛人吳佳典經營汽車運輸規載客之情事，亦違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，被告斟酌原告為系爭車輛所有人，就其第1次被查獲之違犯行為，以原處分裁處原告吊扣牌照2個月，並於105年5月30日送達原告，亦有吳佳典處分書、原處分、送達證書附卷足憑（見本院卷第87、180頁、訴願卷第52至53頁），該處分自有所據，於法核無不合。

（三）次按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」「所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」分別有最高行政法院96年度判字第594號、100年度判字第427號判決可資參照。查原處分以表格列載：「車號：○○-○○」、「車種：自用小客貨」、「違規事實：將車輛交予駕駛人吳佳典其以AAP（註：應為APP之誤載）網路平台經營汽車運輸違規載客，由正修科大至高雄市九如一路426號，車資費用84元」、「違反時間：105年5月5日10時30分00秒」、「違反地點/攔查地點：高雄市九如一路426號前」、「違反通知單字號：301040716」、「處罰主文：吊扣牌照2個月」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經高雄市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」（見訴願卷第52頁、本院卷第87頁）；已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。而被告所屬高雄市區監理所舉發通知單（高市監運字第301040716號）予原告時，亦敘明：「違規時間：105年5月5日10時30分」、「違規地點：高雄市九如一路426號前」、「違規事實：將車輛交予駕駛人吳佳典，其以APP網路平台經營汽車運輸違規載客，由正修科大至高雄市九如一路426號，車資費用84元」等語（見訴願卷第56頁），認定上開違規行為係以系爭車輛為之，得供原告具體認知原處分之內容，故其主張：原處分欠缺事實及理由之記載情事，不符行政程序法第5條及第96條規定之明確性原則云云，要非可取。

（四）原告雖主張其接獲高雄市區監理所函文檢送違規資料，始知系爭車輛遭訴外人吳佳典擅自挪作他用，原告已提出吳佳典所出具聲明書，足以證明原告對於吳佳典所涉系爭違規行為並不知情，原處分未詳查事實及證據，令原告對吳佳典個人行為負行政責任，違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例云云。惟按，未依公路法申請核准，而經營汽車運輸業者，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之，公路法第77條第2項定有明文。可見吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。考其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛，具有支配管領之權限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方式自負有監督義務，是以公路法第77條第2項除就未經申請核准經營汽車運輸業者處以罰鍰外，併明定就供非法營業之車輛牌照得併為吊扣處分，以督促車輛所有人善盡監督義務，遏止違規行為（未經申請核准即經營汽車運輸業）之發生。經查，原告出具吳佳典聲明書雖記載：「……美石企業商行係提供上開車輛供本人及該行所屬員工業務上拜訪客戶等業務所需之交通往來使用，對於本人於105年5月5日當天如何使用上開車輛之行為，並不知情，乃本人個人行為，確與美石企業商行無涉。」等語（見本院卷第85頁），然該聲明書係原告單方面提供之書面資料，聲明人吳佳典係原告之子，且內容簡短粗略，其真實性顯有疑義，尚難遽信。而經本院傳訊證人吳佳典到庭結證稱：伊任職於美石企業商行，該商行屬於安麗公司的直銷商，為伊父親所經營，員工均為家人，包括伊太太、妹妹、妹婿；伊為業務，大部分時間外出接觸客戶，工作內容包括推銷商品、介紹使用方式、售後服務等；平常外出跑業務，有時自己去，有時跟家人一起去，視業務性質而定；外出時開車或騎機車，車子是登記為商行所有，但實際上都是伊在開，因為商行是家裡經營的，用車很自由，不用事先登記，使用後不用交還公司，也沒有規定只能用於公事；伊有加入UBER APP平台，參加前須提供駕照、行照、良民證及保險資料，直接用手機拍照上傳到平台後即可，參加時有跟太太說，其他人是等伊被查獲後才知道；伊對於處分書上所記載的事實、時間、地點均無意見，伊是利用業務空檔時間去載客，商行知道伊因載客遭到裁罰後，沒有對伊作處罰或增加用車的限制等語（見本院卷第132至136頁）。衡諸原告美石企業商行即吳明石為獨資，負責人即駕駛人吳佳典之父，員工均為其家人，關係密切，對於吳佳典使用登記為商行所有之系爭車輛並無任何拘束，吳佳典因此利用上班空檔時間從事載客運輸行為，原告對於吳佳典前揭違反行政法義務行為，難謂已盡監督義務。此外，復有汽車車籍查詢資料、舉發通知單、高雄市監警聯合稽查小組談話紀錄、照片等件附卷可稽，已如前述。原告主張其已提出吳佳典簽立之聲明書等，被告未詳查事實及證據，即為反於事實之認定云云，尚難採認。

（五）原告雖又主張其僅係系爭車輛之所有人，既非實際從事被告所認經營載客收費之行為人，亦非利用自用小客車經營運輸之「經營業者」，顯然並未該當於公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業經營行為之構成要件，被告對車輛所有人之原告為裁罰，顯於法無據云云。惟承前所述，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之；參諸同法第34條第1 項第4 款規定，對於汽車運輸業其中之「計程車客運業」，指明係「在核定區域內，以小客車出租載客為營業者」，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制；否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全之立法意旨（公路法第1條規定參照）。是公路法第2條第14款規定「本法用詞定義如左：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」所謂「事業」，顯未排除自然人。又所謂「營業」，本質上具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，不問其被查獲之次數，均不影響其為營業行為之認定。原告將系爭車輛交予訴外人吳佳典，吳佳典加入Uber APP平台後，駕駛系爭車輛於上開時地搭載乘客並收取費用，業該當公路法第77條第2項規定之未經申請核准，而經營汽車運輸業者之違章，已可認定。又按公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分，係73年1月23日修正增訂，其修正理由略以：「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行。」（立法院公報第72卷第105期院會紀錄參看）。且觀其法條文義：「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，就實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用（最高行政法院105年度判字第619號判決參照）。原告此部分主張，亦無可採。

（六）綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。被告以原處分裁處原告吊扣牌照2個月，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，原告聲請調查證據部分，亦無必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭