臺北高等行政法院判決

106年5月24日辯論終結

原告

新北市政府

代表人

朱立倫

訴訟代理人

李承志 律師

訴訟代理人

黃文承 律師

被告

天屋建設股份有限公司

代表人

荊皋

被告

藍仰民

被告

侯定奎

上3人共同訴訟代理人

鄭涵雲 律師

上3人共同訴訟代理人

高晟剛 律師

被告

林芳男即林芳男建築師事務所

訴訟代理人

廖修三 律師

訴訟代理人

黃俊瑋 律師

訴訟代理人

黃承風 律師

被告

德寶營造股份有限公司

代表人

賴悅顏

訴訟代理人

王元甫 律師

被告

高泰山

上列當事人間山坡地保育利用條例事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告高泰山經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：原告以其因坐落新北市汐止區汐止段街后小段810 、810-2 、820 及822 地號土地（下合稱系爭山坡地，提及各筆土地時僅簡稱其地號）上之擋土牆損壞致土石崩落，其所屬工務局（下稱工務局）前曾以民國99年2 月25日北工建字第0990157213號函（下稱工務局99年2 月25日函）通知被告處理，惟被告均不予處置，導致土石崩塌範圍擴大，工務局為避免災害持續擴大，致生公共危險，依山坡地保育利用條例第15條規定緊急處理，於100 年5 月5 日完工，支出總工程費用新臺幣（下同）42,801,290元，該項費用應由被告共同償還為由，先於105 年4 月29日以新北府農山字第1050756557號函（下稱105 年4 月29日函），通知被告應於函到30日內共同償還上開工程費用，嗣依行政訴訟法第8 條規定，提起本件訴訟。

三、原告主張：被告天屋建設股份有限公司（下稱天屋公司）為伊前就系爭山坡地所核發84汐建字第053 號建造執照（下稱上開建照）之起造人，且伊在99年2 月22日會勘時，該名被告乃系爭山坡地中之820 、822 號土地之所有人，故為山坡地保育條例第15條所定所有人，依法負有維持水土保持狀態之義務。又被告天屋公司之董事即被告藍仰民，監察人即被告侯定奎，均為被告天屋公司之代表人，參與上開建照之工程進行，屬820 、822 號土地之實際使用人；被告林芳男即林芳男建築師事務所（下稱被告林芳男）為上開建照之監造人，依建築師法第18條規定，得決定820 、822 號土地之規劃及使用，並參與上開建照工程之設計；被告德寶營造股份有限公司（下稱被告德寶公司）為上開建照之承造人，於820 、822 號土地實際施工，故被告林芳男及德寶公司，均為山坡地保育條例第15條所定使用人。被告高泰山於伊99年2月22日派員會勘時，為系爭山坡地中之820 、822 號土地抵押權人，乃與被告天屋公司合建上開建照工程之共同經營人，為山坡地保育條例第15條所定經營人，且其依民法第872條規定，得請求抵押人回復抵押物之原狀，故對系爭山坡地有監督管理權限，亦屬同條所稱使用人。是被告依法均負有維持水土保持狀態之義務，卻放任系爭土地閒置未為維護，致生落石坍方之情形，並有緊急處理之必要，伊因而支出緊急處理費42,801,290元。是伊係為避免山坡地管理不當致發生災害，為免危害公共設施及維護附近居民之生命身體安全，依法以公權力介入，而為緊急處理，則伊依山坡地保育條例第15條規定，請求被告負擔因而所生費用，自屬公法上爭議，行政法院具有審判權。又伊就系爭山坡地所為緊急處理工程，於100 年5 月5 日完工，自斯時始可確認被告需負擔之費用數額，而得對被告請求上開緊急處理費用，故伊此項公法上請求權之消滅時效，應自100 年5 月5 日始得起算，伊於105 年5 月2 日起訴，尚未罹於時效。另伊前雖曾以105 年4 月29日函，請求被告共同償還上開緊急處理費用，惟該函是否屬行政執行法第11條第1 項所稱本於法令之行政處分而得移送強制執行，尚有疑義，為免請求權罹於時效，致日後求償無門，故提起一般給付之訴，應有權利保護之必要性；且被告共同違反山坡地保育之公法上義務，致伊受有支付緊急搶修42,801,290元費用之損害，乃共同不法侵害伊之權利，爰類推適用民法第185 條第1 項規定，請求被告連帶賠償。並聲明：被告應連帶給付原告42,801,290元。

四、被告均聲明：駁回原告之訴，並分別提出如下之抗辯：

㈠被告天屋公司部分：系爭山坡地上之擋土牆非其施作及所有，且造成擋土牆崩塌之上邊坡及截水溝，亦非位於伊所有土地內，被告施作之緊急處理工程，範圍復未涵蓋伊所有土地，伊自不應負擔修復費用。又原告於99年2 月22日即清楚知悉損害發生及範圍，同年月25日即確定知悉以何人為請求對象，嗣更以99年4 月30日北工施字第0990353907號函，對緊急搶修工程完成預算估價，是其至遲於99年4 月30日，即得請求伊償還緊急處理費用，該項請求權至104 年4 月30日即屆滿5 年時效期間，原告遲至105 年5 月2 日始提起本件訴訟，其請求權顯罹於時效而消滅。

㈡被告藍仰民、侯定奎部分：其2 人雖曾為被告天屋公司之董監事，惟被告天屋公司已依法解散，並於101 年1 月間進行清算，經臺灣臺北地方法院指派清算人荊皋，況其等與被告天屋公司之人格各自獨立，與該公司之人格各自獨立，原告對其等求償，於法無據。

㈢被告林芳男部分：原告依山坡地保育利用條例第15條第1 項而為本件請求，係屬民事爭議，應提起民事訴訟。又原告於105 年4 月29日，即已作成行政處分，命伊與其他被告共同償還緊急處理費用，嗣再提起本件訴訟，自非合法。況伊非該條項所稱經營人、使用人或所有人，原告請求伊連帶給付上述緊急搶修費用，顯無理由。

㈣被告德寶公司部分：原告依山坡地保育利用條例第15條規定而為請求，性質上類似民法第182 條以下之緊急無因管理，由主管機關先代替應負責任之人墊付處理費用，並非政府課徵罰金、罰鍰等公法上請求權，應屬民事法院管轄。又原告早於99年2 月間即發文要求系爭山坡地所有權人進行擋土牆損害範圍修繕，避免土石崩塌範圍擴大，且於99年4 月間發文表示將依山坡地保育利用條例第15條規定緊急處理，費用由所有權人負擔。故原告請求伊給付緊急處理費用之權利，自發包修繕時即可行使，與何時完工無涉。原告遲至該緊急處理工程完工後5 年方提起訴訟，其請求權已罹於消滅時效。況伊於86年2 月10日與被告天屋公司簽訂承攬契約後，於98年12月9 日，即因被告天屋公司無法支付工程款而終止契約，未曾再度進場施工，且原告主張有擋土牆崩塌之基地，非伊承攬工程之範園，故伊並非山坡地保育利用條例第15條所稱經營人、使用人或所有人，原告向伊請求，顯無理由。

㈤被告高泰山未於言詞辯論期日到庭，惟於準備期日到庭及具狀抗辯略以：伊於100 年8 月間始購買820 、822 號土地，未與被告天屋公司合建上開建照工程，故非上述2 筆土地之經營人，被告以其上之擋土牆先前發生崩塌為由，請求伊負擔緊急處理費用，於法無據。

五、本院之判斷：

㈠首按行政訴訟法第2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」所謂公法上之爭議，係指有關行政法規之適用，所引起之爭訟。次按山坡地保育利用條例第15條第1 項規定：「山坡地之開發、利用，致有發生災害或危害公共設施之虞者，主管機關應予限制，並得緊急處理；所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」係基於避免災害擴大或防止損害發生之公共利益考量，賦與該條例主管機關於山坡地因被開發、利用，致生災害或可能危及公共設施時，得以公權力介入，進行緊急處理之權限，具有公法性質；則主管機關於緊急處理完畢後，依該項後段規定，請求山坡地之經營人、使用人或所有人負擔因而所生費用，應屬公法上爭議，行政法院具有審判權。原告提起本件訴訟，係以被告分別為系爭山坡地之經營人、使用人或所有人，惟怠於為水土保護與維持，致其為避免系爭山坡地上擋土牆之土石崩塌釀災，進行緊急處理，依山坡地保育利用條例第15條第1 項規定，請求被告負擔因而所生費用，揆諸前揭說明，本院自有受理權限，被告林芳男及德寶公司抗辯本件應屬民事私權爭議，本院無審判權云云，尚非可採。

㈡次按行政執行法第2 條規定：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」第11條第1 項規定：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」同法施行細則第2 條規定：「本法第2 條所稱公法上金錢給付義務如下：一、稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。二、罰鍰及怠金。三、代履行費用。四、其他公法上應給付金錢之義務。」故行政機關以行政處分命義務人為金錢給付，因係課予人民義務，必須「本於法令」，始得為之。觀諸山坡地保育利用條例第15條第1 項，僅稱緊急處理所需費用，應由山坡地之經營人、使用人或所有人負擔，並未規定該條例主管機關得以處分命山坡地之經營人、使用人或所有人給付緊急處理所需費用，故該條文僅在宣示主管機關進行緊急處理之費用，應由同項所定義務人負擔之意旨，並非賦予主管機關得以行政處分，命義務人給付緊急處理費用之法律基礎，從而，原告於提起本件訴訟前，以105 年4 月29日函，通知被告應共同償還其為就系爭山坡地進行緊急處理所支出工程費用42,801,290元，對被告不生命為給付上開緊急處理費用之法律效果，並非行政處分，原告提起本件給付訴訟，以取得執行名義，自無不合。被告林芳男另抗辯：原告既作成105 年4 月29日函，即業以行政處分命伊與其他被告共同償還緊急處理費用，嗣後再提起本件訴訟，並非合法云云，亦難採取。

㈢如事實概要欄所載之事實，有工務局99年2 月25日函及原告105 年4 月29日函，附本院卷第49、23、24頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。經核本件爭點為：原告以其因系爭山坡地上之擋土牆損壞致土石崩落，其為避免發生災害或危害公共設施，進行緊急處理，依山坡地保育條例第15條第1 項規定，請求被告連帶負擔緊急處理費用42,801,290元，有無理由？而原告主張被告對其負有給付上開緊急處理費用之義務，無非以：原告前就系爭山坡地上之建築工程，核發之上開建照，業已逾期失效，惟於建照有效期限內施作之擋土牆，經工務局於99年2 月22日會勘結果，發現業已損壞，且土石崩落；被告天屋公司、林芳男、德寶公司分別為上開建照之起造人、監造人及承造人，為系爭山坡地之經營人與使用人，被告天屋公司於100 年8 月5 日前，亦為系爭山坡地中之820 、822 號土地所有人；被告藍仰民、侯定奎為被告天屋公司解散前之董監事，為系爭山坡地之使用人；被告高泰山曾為系爭山坡地中，820 、822 號土地之抵押權人，與被告天屋公司同為該2 筆山坡地之經營人，其後復於100年8 月5 日取得上述2 山坡地之所有權，成為系爭山坡地之所有人。惟其等經工務局以99年2 月25日函通知處理上開擋土牆崩塌情形，均未置理，始由工務局進行緊急搶修工程，因而支出費用42,801,290元等情，為其論據。惟被告均否認原告對其等有該項緊急處理費用之給付請求權，則依行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條：「當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任。」之規定，應由原告就其曾為系爭山坡地進行緊急處理而支出上述緊急處理費用，及被告為其所指山坡地保育利用條例第15條第1 項所定應共同負擔緊急費用之義務人等利己事實，負舉證責任。經查：

⒈原告於起訴時提出之工務局99年2 月25日函，係該局對被告天屋公司、林芳男、德寶公司、高泰山、訴外人即被告德寶公司負責人賴悅顏等人，檢送上開建照基地即系爭山坡地範圍內之擋土牆崩塌現勘紀錄（會勘日期為99年2 月22日），並說明依會勘紀錄所載，崩塌區域有零星落石，並有進一步崩塌之可能，請身為上開建照起造人、承造人、監造人之前述受文者儘速處理，避免災害擴大（參見本院卷第29、30頁）；原告另對被告等人寄發之99年4 月14日北府工施字第0990332106號函（下稱原告99年4 月14日函），則係說明工務局前已以99年2 月25日函，請上開建照之起、監、承造人儘速就系爭山坡地範圍內擋土牆崩塌一事進行後續處置，惟其等迄今尚未妥善處理，仍請被告等人於文到24小時內立即委請專業技師進行安全評估，並依據評估結果進行後續補強作為，以維護邊坡社區安全，倘未依前開期限進行妥善處置，原告將依行政執行法第27條規定先行進場進行初步邊坡穩定作業，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔（參見本院卷第27、28頁）。以上2 函文內容，均無一語提及原告已就位於系爭山坡地上之擋土牆崩塌情形，實際從事任何緊急處理行為，並因而支出費用。又工務局99年4 月30日北工施字第0990353907號函，係該局將其為避免系爭山坡地上之擋土牆土石持續崩塌，致生公共危險，請工程顧問公司針對邊坡坍塌緊急搶修工程完成預算估價之預算書，檢送被告天屋公司、藍仰民、侯定奎等人（參見本院卷第25、26頁），自無法證明原告業因進行緊急處理而有費用支出，且該函說明三所載估價金額為19,830,751元，與原告訴請被告連帶負擔之緊急處理費用高達42,801,290元，非但不相符合，且有極大差距。至原告105 年4 月29日函，記載系爭山坡地範圍內擋土牆，因上開建照之起造人、承造人、監造人及土地所有權人等未善盡維護管理之責，經通知仍未處置，導致土石崩塌範圍擴大，工務局為避免災害持續擴大致生公共危險，業已進行緊急搶修工程，並於100 年5 月5 日完工，請被告等人於文到30日內，共同償還該項費用42,801,290元等語（參見本院卷第23、24頁），亦僅係原告片面之主張，並無任何有關其已從事該函所述緊急搶修工程並因而支付費用之證據，可為佐證。本院業於105 年9 月13日及106 年1 月10日準備期日，請原告就其支出緊急處理費用42,801,290元一事提出證據（參見本院卷第208 、242 頁之準備程序筆錄），惟原告迄至本件訴訟言詞辯論終結時止，並未舉出任何證據以實其說，衡諸原告為行政機關，如確曾為緊急搶修系爭山坡地上之擋土牆而發包工程及支出費用，當有與承攬人簽訂之契約、工程驗收資料及付費之單據留存，舉證上並無任何困難，然原告竟未能提示任一相關證據，則其主張曾支出42,801,290元緊急處理費用，自難信為真實，其請求被告應連帶負擔該項費用，顯屬無據。

⒉次按山坡地保育利用條例第15條第1 項，賦與主管機關緊急處理之權限，並責由經營人、使用人或所有人負擔因而所生費用，旨在避免山坡地因開發、利用不當，致生災害或對公共設施造成危害；準此，應依該項規定負擔緊急處理費用之人，係山坡地因開發、利用致生災害或對公共設施造成危害時，依據同條例第9 條第5 款：「在山坡地為下列經營或使用，其土地之經營人、使用人或所有人，於其經營或使用範圍內，應實施水土保持之處理與維護︰……五、建築用地之開發。……」及第12條：「（第1 項）山坡地之經營人、使用人或所有人應依主管機關規定之水土保持技術規範及期限，實施水土保持之處理與維護。（第2 項）前項實施水土保持之處理與維護，其期限最長不得超過3 年；已完成水土保持處理後，應經常加以維護，保持良好之效果，如有損壞，應即搶修或重建。（第3 項）主管機關對前2 項水土保持之處理與維護，應隨時稽查。」等規定，對山坡地應實施水土保持之處理與維護，卻怠於盡此責任之經營人、使用人或所有人。經查：

⑴被告天屋公司對其為系爭山坡地上擋土牆崩塌時之820 、822 號土地所有人，及該擋土牆有部分位於820 號土地上等情，固不否認，惟抗辯：上開擋土牆並非由伊施作，且該擋土牆之上邊坡及截水溝，乃造成擋土牆崩塌之原因，但該上邊坡及截水溝並非位於820 號土地上等語，並提出與所述相符、記載：「本案係位於汐止馥記山莊最上方之上邊坡原有坡面之自由框架護坡背土掏空及上方截水溝崩塌致雨水逕流無法阻攔誘導，造成豪雨期形成水路洗掘掏空之災變」等語之上開建照工程99年4 月10日陳宗禮防災委員至現場會勘紀錄，及擋土牆照片為證（參見本院卷第180 、181 頁）。原告既未提出證據，證明其所稱為系爭山坡地上之擋土牆崩塌，所進行緊急處理工程，係位於820 、822 號土地，及該崩塌之擋土牆係由被告天屋公司施作，單以該擋土牆有部分坐落於被告天屋公司原本領有建照之系爭山坡地內，與該被告於擋土牆崩塌時，為系爭山坡地中之820 、822 號土地所有人，即遽認被告天屋公司應為該擋土牆崩塌致生災害或對公共設施之危害，依山坡地保育利用條例第15條第1 項規定，負擔緊急處理費用，難謂有據。至被告藍仰民、侯定奎於被告天屋公司在101 年1 月2 日解散前，曾任該公司之董事及監察人，固為其2 人所不爭執，惟其2 人與被告天屋公司為不同之權利義務主體，原告僅因其2 人曾經擔任被告天屋公司之董監事，即臆測其2人曾經參與上開建照所示建築工程進行，進而認其2人為系爭山坡地中，820、822號土地之實際使用人，故為山坡地保育利用條例第15條第1項所定使用人，對其負有給付緊急處理費用之責，殊無可採。

⑵次按「建築師受委託辦理建築物監造時，應遵守左列各款之規定：一、監督營造業依照前條設計之圖說施工。二、遵守建築法令所規定監造人應辦事項。三、查核建築材料之規格及品質。四、其他約定之監造事項。」「建築師……受委託監造者，應負監督該工程施工之責任，……。」建築師法第18、19條定有明文。是以，監造人係受起造人委託，監督建築工程之施工，並查核建材之規格、品質，並不負責建築工程之施作，亦非施工中及完工後建築之所有人，對於建築工地更不具有處分權，原告徒憑被告林芳男為上開建照之監造人，即指稱其為系爭山坡地之使用人，對系爭山坡地具有處分權，應負擔其為系爭山坡地上擋土牆崩塌進行緊急處理而支出之費用，自屬無憑。

⑶再者，被告德寶公司雖曾於86年2 月10日與被告天屋公司簽訂「汐止天屋集合住宅工程」承攬合約，由被告德寶公司承作上開建照所示建築工程之興建工作，惟被告德寶公司嗣因被告天屋公司違約，業於87年12月9 日以存證信函對被告天屋公司為終止合約之意思表示，雙方其後經長期協調，於90年1 月18日以46,180,000元達成和解，並訂定「汐止天屋集合住宅工程」結案協議書，被告德寶公司復因被告天屋公司未依該結案協議書履行，向臺灣臺北地方法院訴請被告天屋公司給付上述和解金額，經該法院89年度重訴字第2245號民事判決被告德寶公司勝訴等情，有上開民事判決附本院卷第132 至135 頁可稽。故被告德寶公司於原告所屬工務局於99年2 月22日會勘，得知系爭山坡地上之擋土牆發生崩塌情形（參見工務局99年2 月25日函，附本院卷第29頁），至原告自稱其為該擋土牆崩塌進行之緊急搶修工程，於100 年5 月5 日完工時（參見原告105 年4 月29日函，附本院卷第23、24頁），並無在系爭山坡地上開發建築之情，原告僅因該被告曾於86、87年間，與被告天屋公司就上開建照所示建築工程訂定承攬契約，即謂被告德寶公司應就其所稱於99、100年間進行緊急處理工程所支出費用，以系爭山坡地之使用人身分，負清償責任，要無足取。

⑷再查，被告高泰山係在100 年8 月5 日，始經登記為系爭山坡地中之820 、822 號土地所有人，有土地所有權狀附本院卷第84至86頁可稽，故其於原告在99年2 月22日發現系爭山坡地上之擋土牆崩塌，至原告所稱於100 年5 月5 日完成緊急處理工程之期間，並非系爭山坡地之所有人。又被告天屋公司前曾於96年3 月2 日，將820 、822 號土地，以被告高泰山為權利人，設定最高限額抵押權，固有土地建物查詢資料附本院卷第256 、257 頁足憑；惟按抵押權係債權人對於債務人或第三人不移轉占有而供其債權擔保之不動產，得就該不動產賣得價金優先受償之權；抵押權人之權利，係於債權已屆清償期，而未受清償者，得聲請法院，拍賣抵押物，就其賣得價金而受清償（民法第860 、873 條等規定參照），並非占有使用抵押物，故被告高泰山不因曾為上述2 筆土地之抵押權人，即於100 年8 月5 日登記為所有權人前，得以占有使用該2 筆土地，從而自非山坡地保育利用條例第15條第1 項所稱之土地使用人。至原告復指稱：被告高泰山與被告天屋公司同為上開2 筆土地之經營人一節，乃以被告天屋公司曾將上開2 筆土地為被告高泰山設定抵押權，為唯一論據，上開主張既經被告高泰山否認，原告復未提出其他證據以實其說，自難採信。是原告主張被告高泰山應對其所稱為系爭山坡地緊急處理而支出之上開費用，負清償責任，委難採憑。

六、綜上所述，原告主張其因系爭山坡地上之擋土牆發生土石崩塌，而進行緊急搶救工程，依據山坡地保育利用條例第15條第1 項規定，訴請被告連帶給付因而所生費用42,801,290元，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述；又原告對已死亡之時運正、柯明欽、盧泳其等3 人起訴部分，本院另以裁定駁回，均附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭