臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第95號

• 裁判案由: 都市更新
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 09 月 01 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第95號105年8月18日辯論終結原 告　合宏建設股份有限公司
代　表　人　顏文澤（董事長）
訴訟代理人　洪士傑　律師
被 告　臺北市政府都市發展局
代　表　人　林洲民（局長）
訴訟代理人　張雨新　律師
上列當事人間都市更新事件，原告不服臺北市政府中華民國104
年11月26日府訴二字第10409161000號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠緣原告代理實施擬具之「擬訂臺北市大安區仁愛段五小段107 地號等9 筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更案）係位於臺北市政府民國（下同）97年9 月30日府都規字第09705499400 號函文公告實施之「變更臺北市市民大道（新生北路至基隆路段）兩側第三種住宅區及道路用地為第三之一種住宅區（特）、公園用地、第四種住宅區為第四之一住宅區（特）、停車場用地為公園用地細部計畫暨劃定都市更新地區計畫案」（下稱系爭劃定都市更新地區計畫案）範圍內，原告因系爭都更案申請更新時程獎勵及就相關法規適用疑義等，先於104 年3 月19日以104 年度宏市字第104031901 號函請臺北市都市更新處釋示，經臺北市政府都市發展局以104 年4 月15日北市都新字第10430649100 號函復略以：「說明：……查貴公司所陳更新案係位於本府97年9 月30日公告實施『變更臺北市市民大道（新生北路至基隆路段）兩側第三種住宅區及道路用地為第三之一種住宅區（特）、公園用地、第四種住宅區為第四之一住宅區（特）、停車場用地為公園用地細部計畫暨劃定都市更新地區計畫案』範圍內；次查本案實施者於103 年9 月18日辦理旨揭更新案自辦公聽會，於103 年9 月24日檢具都市更新事業計畫向本府申請報核，刻正審查中，尚未辦理公開展覽，先予敘明。貴公司來函表示都市更新時程獎勵乙節，經查上開變更都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案，法令依據未載明係依都市更新條例第6 條或第7 條劃定；依內政部103 年4 月25日內授營更字第1030804289號函文說明二（略以）：『……都市更新事業計畫範圍倘非屬依本條例第6 條及第7 條規定優先或迅行劃定之更新地區，自無前開容積獎勵規定之適用。』，爰依前開內政部函釋並無都市更新條例時程獎勵之適用……。」
㈡原告依都市更新建築容積獎勵辦法及臺北市都市更新自治條例等相關規定，於104 年8月6日以104年度宏市字第104080601號函（下稱原告104 年8月6日函）向被告申請更新時程獎勵，經被告以104 年8月18日北市都新字第10437100900號函復略以：「說明：……都市更新時程獎勵部分，仍應回歸都市更新條例及都市更新建築容積獎勵辦法規定，依內政部103年4月25日內授營更字第1030804289號函說明二（略以）：『……都市更新事業計畫範圍倘非屬依本條例第6條及第7條規定優先或迅行劃定之更新地區，自無前開容積獎勵規定之適用』。經查上開變更都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案，法令依據未載明係依都市更新條例第6條或第7條劃定，依內政部函釋並無都市更新條例時程獎勵之適用……。」（下稱系爭函文）。原告不服，提起訴願，經訴願不受理駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：
㈠系爭函文業已明確表示系爭都更案無時程獎勵之適用，足以讓原告認定就「申請時程獎勵」乙事，已無後續處理，性質上應屬行政處分無誤。
⒈按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，由此可知，行政處分之概念特徵之一，乃直接對外發生法律上效果，此並為行政處分與觀念通知主要區分標準。
⒉次按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」，亦經司法院大法官會議釋字第423 號解釋闡明在案。故行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，如不因該項敘述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願；惟若行政機關所為直接對外發生法律效果之法律行為，縱未為具體之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有對人民權利與（或）義務發生、變更、消滅或確認之行為之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分。
⒊再按「…第以被告100年7月1日函既係針對原告100 年6月10日函、100年6月14日函為答覆（此觀該函說明欄一、所載即明），而原告100年6月10日函係請求「貴府（即北市府）依臺北市輻射污染建築物事件善後處理自治條例第五條專案核准本更新會，得依原建蔽率重建，並得於原規定容積率或總樓地板面積百分之三十比率內，適度放寬其限制，．．．」（見該函主旨欄），原告100年6月14日函係請求「貴局（即被告）民國100 年5 月31日北市都建字第10063633600 號函，是否為行政處分，請予確認、說明，……」（見該函主旨欄），均係據以申請案件，被告即應依法就其申請是否合法及有無據以申請之事由予以准駁，所為本件處理即被告100 年7 月1 日函，依前揭說明，系爭函文中既已明揭「……系爭2 筆土地更新單元輻射污染建築物更新之基準容積，應以使用執照核准之總樓地板面積或第三種住宅區法定容積率計算，……」字樣，業已達明確表示系爭更新案容積率之計算標準及相關法規、會議紀錄、內政部函釋等資料之法律效果；且自此函文之用語，足以讓受文者即原告（副本收受者為被告所屬都市規劃科、臺北市都市更新處、李議員彥秀）認該函所載系爭更新案容積率認定之內容為真正，已無後續處置，揆諸上開條文規定及司法院大法官會議解釋暨說明，應認系爭函依其敘述之主旨，已足認其有就容積率限制之範疇（即是否適度放寬限制）或系爭更新案容積率之計算標準等項為表示，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自難謂非屬行政處分，原告對之不服，自得提起行政爭訟及行政訴訟。」本院100 年度訴字第2047號判決，可茲參照。本院102 年度訴字第1489號判決，最高行政法院103 年度判字第572 號判決，亦同此旨。
⒋再按「都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務，故縱使基於事實上需要及引入民間活力之政策考量，而以法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定。依本條例之規定，都市更新事業除由主管機關自行實施或委託都市更新事業機構、同意其他機關（構）實施外，亦得由土地及合法建築物所有權人在一定條件下經由法定程序向直轄市、縣（市）主管機關申請核准，自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施（本條例第9
條、第10條、第11條規定參照）。而於土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施之情形，主管機關對私人所擬具之都市更新事業概要（含劃定更新單元，以下同）所為之核准（本條例第10條第1
項規定參照），以及對都市更新事業計畫所為之核定（本條例第19條第1 項規定參照），乃主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質均屬就具體事件對特定人所為之行政處分（行政程序法第92條第1 項規定參照）。其中經由核准都市更新事業概要之行政處分，在更新地區內劃定可單獨實施都市更新事業之更新單元範圍，影響更新單元內所有居民之法律權益，居民如有不願被劃入更新單元內者，得依法定救濟途徑謀求救濟。而主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施。且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所（本條例第21條、第26條第1 項、第31條第1 項、第36條第1 項等規定參照）。故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。」司法院大法官會議釋字第709 號解釋內文參照；末按「…都更程序除具有屬都市計畫一環，性質上為行政法學上之行政計畫之行為形式。同時基於所規範者為具複雜利益關係因此採取類似所謂階段化行政程序（或稱多階段行政程序）之方式。此與傳統之多階段行政處分為多機關所為單一行政處分者不同。而相對地，於都更之實施，透過至少3 至4 個階段之行政行為，且各個階段可能具外部效力，當事人常可對其決定加以救濟，例如都市更新地區單元劃定階段、都市更新事業概要核准階段、都市更新事業核定、與權利變換等階段。如此之分階段，對於複雜之行政決定有其正面功能與效益。但此一程序之落實前提為每一階段皆能明確與可掌握，否則當事人權利反受侵害。」司法院大法官會議釋字第709 號解釋陳春生大法官協同意見書亦可參照。
⒌查，原告先於104年3月19日以104年度宏市字第104031901號函請臺北市都市更新處釋示，經被告104年4月15日以北市都新字第10430649100 號函回覆：…系爭都更案，事業計畫範圍倘非屬依本條例第6 條及第7 條規定優先或迅行劃定之更新地區，自無前開容積獎勵規定之適用；原告再以104 年8 月6 日函，向被告「申請」更新時程獎勵，經其以104 年8 月18日函函復內容略謂：, ……上開變更都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案，法令依據未載明係依都市更新條例第6 條或第7 條劃定，依內政部函釋並無都市更新條例時程獎勵之適用。由上開函文，勘認被告已明確表示「時程獎勵」之適用標準及內政部函釋等資料之法律效果，且自上開函文用語，亦足讓原告認定該函所載就申請「時程獎勵」之情事，屬真正無誤，且已無後續處置，應屬對於人民權利義務發生、變更、消滅或確認之行為之表示而對人民發生法律上之效果者，依據上開法律規定及實務見解，被告上開函文難謂非為行政處分。
⒍雖被告主張系爭處分函文乃針對原告「陳情」函文之回復；然查，原告104 年8 月6 日函，向被告所發函文內容，係明確就系爭都更案向主管機關提出更新時程獎勵之「申請」，顯然與行政程序法第168 條：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」所規定之陳情意義不符；再者，被告104 年8 月18日函之函復內容，亦明確表示系爭都更案不得申請更新時程獎勵等情，綜此以觀，原告前開申請內容涉及明確具體之權利，被告所回覆之內容，亦涉及明確具體之權利（亦即都更時程獎勵），與所謂陳情意義，顯有不同，故被告所主張之陳情云云，恐有誤解。⒎雖被告又謂原告104 年8月6日函就本案案涉之更新時程獎勵所為之「申請」，業曾於103年9月原告送交台北市政府核定之本案案涉都更事業計畫案中提出，而前開事業計畫尚未核定，因此被告104年8月18日函，依據行政程序法第174 條：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」之規定，係屬行政程序中所為之「程序」決定或處置，原告應於實體決定時一併聲明不服；惟查，都市更新程序本具有階段化行政程序性質，每一程序內所決定之事項，均為下個階段行政程序之內容或前提，若無法具體明確，當事人反後其害，以本案案涉之都更時程獎勵之申請為例，如果無法先行確認，則當事者無法審視本案案涉之都更案能核准之容積數量，若無法確定可核准之容積數量，則無法確定本案可行之建築規劃，無法確定本案可行之建築規劃，則無法計算本案所需之具體成本(包含建築成本，融資成本及銷售成本)，影響所及，可能使整起都市更新案歸於失敗，導致先前投入之心血付之一炬，當事者損失慘重，綜上所述，被告所回覆之系爭處分函文係屬實體決定（即不得申請都更時程容積獎勵），非本案案涉之都更事業計畫案審查程序中之程序決定或處置，自無庸與事業計畫核定一併聲明不服。
⒏雖被告又謂本案案涉之時程獎勵問題，未經「台北市都市更新及爭議處理審議會審查」云云；然查，台北市都市更新及爭議處理審議會第184 次會議，主持人邊泰明主任委員（時任台北市政府都發局長，同時為審議委員會委員兼主持人），已明確表示「…本案鄰地陳情人表示希望納入本更新單元範圍內，依現行相關法令，其都市更新時程獎勵業已失效，是否仍願意納入本更新單元範圍內併同更新，請實施者向鄰地陳情人妥予說明」，此有當次會議紀錄乙份可憑，亦即本案有關「依據都市更新條例申請時程獎勵」乙事，業經「台北市都市更新及爭議處理審議會」討論審議，是被告主張本案未經審議會審查云云，似與事實不符，特予敘明。
㈡本都更案所依據之都市計畫書，乃被告於97年3 月30日自行公告，內容明確記載計畫範圍內之更新地區得依都市更新條例及其相關規定辦理，被告自不得再舉內政部103 年4 月25日函釋為不同解釋：
⒈依據系爭計畫案─捌、都市更新，內容記載：「為配合整體發展政策及加速推動本計畫區推動都市更新，改善當地環境品質，計畫範圍全區畫定為都市更新地區範圍，並得依都市更新條例及其相關規定辦理…。」系爭計畫案─柒、開發獎勵策略，內容記載：「為加速本計畫區土地及建築物之開發，並有效提供公共開放空間，計畫區內建築基地得依下述規定申請建築容積獎勵。㈠為加速本計畫區之整體開發進度，配合本計畫案公告實施後2 年內開發者，給予10% 基準容積獎勵。㈡開發時程之認定，以申請台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議送件時間為準，以「都市更新條例」規定辦理開發之建築基地，開發時程之認定，以申請實施更新時間為準，獲准獎勵之基地應於都市設計審議核備後18個月達開工標準，否則本時程獎勵予以取消……㈣適用本項獎勵者，不得同時適用都市更新時程獎勵。」等語；由此可知，系爭計畫案於公告當時，業已明確規定，系爭計畫案計畫範圍全區均為都市更新地區範圍，並得依都市更新條例及其相關規定辦理，但為加速計畫區內之開發，特別規定於系爭計畫案公告2
年內開發者，給予優於都市更新條例時程獎勵之10% 基準容積獎勵（台北市都市更新自治條例第19條參照），但若未於系爭計畫案公告2 年內開發者，則回歸都市更新條例及其相關規定辦理，而得申請「都市更新時程獎勵」，至為彰明。
⒉詎料，被告無視上開計畫案乃其自行公告之事實，且對於上開計畫案所載內容未加詳究，於原告依據系爭計畫案所公告內容申請「時程獎勵」時，以曲解「內政部103年4月25日內授營更字第1030804289號函」文義之方式（請詳後述），明確拒絕原告依法所為之申請，自有違法不當之情況。
㈢台北市政府曲解「內政部103年4月25日內授營更字第1030804289號函」之文義，有誤用函令解釋之嫌：
⒈按內政部103年4月25日內授營更字第1030804289號函記載：「主旨：關於都市更新條例第44條第1項第3款及都市更新建築容積獎勵辦法第9條第1項規定執行疑義乙案。說明：按「主管機關依第六條或第七條規定優先或迅行劃定之更新地區，在一定時程內申請實施更新者，給予適度之容積獎勵。」「主管機關依本條例第六條或第七條規定優先或迅行劃定之更新地區，自公告日起六年內，實施者申請實施都市更新事業者，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之十為上限。」分係都市更新條例（下稱本條例）第44條第1項第3款及都市更新建築容積獎勵辦法第9
條第1 項所明定，都市更新事業計畫範圍倘非屬依本條例第6 條及第7 條規定優先或迅行劃定之更新地區，自無前開容積獎勵規定之適用。」細譯上開函文內容，係說明都市更新地區若非屬都更條例第6 條或第7 條規定優先或迅行劃定之更新地區，即無「時程獎勵」之適用；換言之，都市更新地區若有都更條例第6 條、第7 條規定之情況而為劃定，自有「時程獎勵」之適用，此不啻為文義解釋之當然。
⒉詎料，被告竟將上開函文文義，曲解成「需於都市更新地區計畫案之法令依據載明，係依都市更新條例第6條或第7條劃定，方有『時程獎勵』之適用」，此觀原告104年8月18日北市都新字第10437100900 號函復內容：「說明三、…經查上開變更都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案，法令依據未載明係依都市更新條例第6 條或第七條劃定，依內政部函釋並無都市更新條例時程獎勵之適用，請諒察。」即明；然，由上述可知，內政部函釋之文義並無載明，都市更新地區計劃案之法令依據，需以都市更新條例第6
條及第7 條為依據，方有「時程獎勵」之適用，准此被告上開函文，顯然曲解上開內政部函釋之文義，增加上開內政部函釋所無之內容，實有誤用依據之嫌。
㈣依據系爭計畫案之公告及審議內容，被告應依據「台北市都市更新自治條例第19條第1、2項」及「都市更新建築容積獎勵辦法第9 條」規定，核准原告就系爭都更案有關時程獎勵之申請：
⒈參照系爭計畫案，有關原都市計劃概況第㈤發展課題，記載：⒈鐵路地下化後，長期背對鐵路之沿線建築物多老舊窳陋，影響市容景觀，⒉部分街廓及巷道狹小，不符整體開發效益及防救災需求…。（詳系爭計畫案第14頁）；同計劃案，有關計畫目標第2 點（詳系爭計畫案第15頁），記載「加速推動窳陋建物都市更新，改善當地環境品質，並滿足防救災需求。」等語，足見系爭計畫案劃定之都市更新地區，有建物窳陋及防救災之需求，應符合都市更新條例第6 條第1 項第1 款之情況，主管機關得優先劃定為更新地區。
⒉次參照，系爭計畫案有關柒、開發獎勵策略，一、配合開發時程獎勵第㈣點記載：「適用本項獎勵者，不得同時適用都市更新時程獎勵。」等語，並未完全排除實施者有適用都市更新時程獎勵之可能，蓋依上開文義，僅能解釋成若有本項獎勵者，則不適用都市更新時程獎勵；再參照，系爭計畫案有關捌、都市更新，記載：「為配合整體發展政策及加速推動本計畫區推動都市更新，改善當地環境品質，計畫範圍全區劃定為都市更新地區範圍，並得依都市更新條例及其相關規定辦理；再參照，系爭計畫案附件二，有關台北市都市計畫委員會公民或團體所提意見綜理表編號8 ，委員會針對該陳情案之決議，記載：「開發時程獎勵標準修正為第1 期於配合本計畫案公告實施後2 年內開發者，給予10% 基準容積獎勵，第2 、3 期獎勵標準予以取消，回歸「台北市都市更新自治條例」時程獎勵規定。」，亦即台北市都市計畫委員會明確表示超過2 年開發者，回歸「台北市都市更新自治條例」時程獎勵規定。
⒊准此，系爭都更案之都更地區符合都更條例第6 條規定之情況，亦業由主管機關劃定為都市更新地區範圍，得依都市更新條例及其相關規定辦理，業如上述；查，系爭計畫案係於97年9 月30日公告，原告係於103 年9 月24日申請事業計畫及權利變換計畫報核，依據都市更新建築容積獎勵辦法第9 條：「主管機關依本條例第六條或第七條規定優先或迅行劃定之更新地區，自公告日起六年內，實施者申請實施都市更新事業者，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之十為上限。」，台北市都市更新自治條例第19條第2 項第㈢款1.經主管機關劃定應實施更新之地區（單元），於公告後一年內申請實施更新者，給予法定容積百分之十之獎勵容積；公告後2 年內申請實施更新者，給予法定容積百分之八之獎勵容積；其餘依據都市更新條例等相關規定，在都市更新建築容積獎勵辦法所定時程內申請實施更新者，給予法定容積百分之六之獎勵容積。」規定，系爭都更案屬自公告日起六年內，申請實施都市更新事業者，自得申請百分之六之獎勵容積。
㈤本案所涉之都市更新，有法定迅行或優先劃定更新地區之情況，應有都市更新條例時程獎勵之適用，方符平等原則：
⒈按「臺北市（以下簡稱本市）為辦理都市更新，以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。有關都市更新，除都市更新條例及其授權訂定之法規另有規定外，適用本自治條例之規定。」臺北市都市更新自治條例第1 條定有明文；次按，「有下列各款情形之一時，直轄市、縣（市）主管機關應視實際情況，迅行劃定更新地區，並視實際需要訂定或變更都市更新計畫︰一、因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。二、為避免重大災害之發生。三、為配合中央或地方之重大建設。前項更新地區之劃定或都市更新計畫之擬定、變更，上級主管機關得指定該管直轄市、縣（市）主管機關限期為之，必要時並得逕為辦理。」「有下列各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區︰一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。三、建築物未符合都市應有之機能。四、建築物未能與重大建設配合。五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護。六、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。」都市更新條例第八條、第七條定有明文；再按「主管機關依本條例第六條或第七條規定優先或迅行劃定之更新地區，自公告日起六年內，實施者申請實施都市更新事業者，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之十為上限。」都市更新建築容積獎勵辦法第19條參照；末按「…1.經主管機關劃定應實施更新之地區（單元），於公告後一年內申請實施更新者，給予法定容積百分之十之獎勵容積；公告後2 年內申請實施更新者，給予法定容積百分之八之獎勵容積；其餘依據都市更新條例等相關規定，在都市更新建築容積獎勵辦法所定時程內申請實施更新者，給予法定容積百分之六之獎勵容積。」台北市都市更新自治條例第19條第2 項第㈢款，定有明文。
⒉比對自86年起至103 年止，臺北市政府以都市計畫方式公告更新地區者，共計37案，其中以都市計畫法為法令依據者共有5 案，例如：101 年南港鐵路地下化沿線土地更新案，100 年內湖工業區土地更新案，97年南港經貿園區更新案等，觀其計畫內容，均為配合政府之重大建設，且較一般都市更新案面積更大之情況；經查，本案系爭計畫之擬訂導因於縱貫鐵路台北車站至松山車站段地下化的完成，地面上亦已施築平面及高架道路（即市民大道），由於原鐵路兩側限制該地區發展之客觀環境改變，加上沿線多起重大計畫業陸續辦理完成，對於現況以住宅使用為主之新生北路至基隆路段，因時空改變，已不符實際發展需求，基於市民大道為橫貫本市東西向之重要景觀軸線，經檢討仍有必要調整沿線之土地使用組別，為提高沿線土地利用效益、加速推動窳陋建築物都市更新，增進其使用機能，並形塑優良景觀及人行空間，方辦理系爭都市計畫變更案，而本案系爭計畫亦屬以都市計畫為法令依據，公告更新地區其中五件之一，計畫目的係配合鐵路地下化後之重大建設，而進行大範圍更新地區之劃定。
⒊準此，依據系爭計畫案之開發目的，除有加速推動窳陋建築物改建，建築物未能配合都市機能等優先劃定之更新事由外（都市更新條例第7 條第1 款、第3 款參照），更有為配合地方政府重大建設之迅行劃定事由（都市更新條例第8 條第1 項第3 款），參以其他非由政府劃定都市更新範圍之都市更新地區（通常需更新之程度較低），僅需以都市更新條例第7 條、第8 條為法令依據，而於6 年內申請實施都市更新事業者，均有百分之六之基準容積獎勵，何況本案係位於由政府劃定之都市更新地區（通常需更新之程度較高），依舉輕明重之法理，更有優先及迅行劃定事由之本案更新案，竟無法適用上開時程獎勵，似有違行政程序法第6 條之平等原則等情。並聲明求為判決：⑴系爭公函（即原告所指之原處分）及訴願決定均撤銷。⑵被告就原告依台北市都市更新自治條例第19條第1 、2 項及都市更新建築容積獎勵辦法第9 條規定申請時程獎勵案，應作成准許申請法定容積百分之六之獎勵容積之處分。
三、被告答辯略以：
㈠系爭函文並非行政處分，原告對之行政爭訟於法不合：
⒈行政法院（改制前）51年判字第106 號判例：「本件被告官署之通知，係基於原告所陳法令上之疑義，表示其自己之見解以為解釋，顯不發生具體的法律上之效果，不能謂其為行政處分。縱如原告主張，製冰廠產品不合標準，同業競爭之結果，足使原告蒙受損失，亦係將來可能有損害之發生，非原告之權利或利益已受損害之情形，原告自不得預行請求救濟。依首開說明，其提起訴願，即非合法。」
⒉鈞院100年訴字第915號判決：「人民所為之申請或陳情，若核其性質非屬人民依法有權請求行政機關作為之依法申請案件，而係行政程序法第168 條所規定之人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向行政機關陳情之範疇者，應屬陳情性質，僅發生促請主管機關發動職權裁量是否為特定行為之效力，主管機關並無依人民陳情之內容為准駁或作為之法定義務，其對陳情所為之答覆或不依陳情內容作為，自未對人民之權利義務取得、變更或喪失直接發生法律效果，非屬行政處分或怠於為行政處分，人民自不得對其答覆或不依陳情內容作為提起訴願及課予義務訴訟。」。
⒊原告謂其104 年8 月6 日函為「申請」更新時程獎勵云云。惟，系爭更新時程獎勵，原告已於103 年9 月24日於送件版都市更新事業計畫中向臺北市政府提出申請：
⑴本條例第21條規定: 「都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項：一、計畫地區範圍。二、實施者。三、現況分析。四、計畫目標。五、細部計畫及其圖說。六、處理方式及其區段劃分。七、區內公共設施興修或改善計畫，含配置之設計圖說。八、整建或維護區段內建築物改建、修建、維護或充實設備之標準及設計圖說。九、重建區段之土地使用計畫，含建築物配置及設計圖說。十、都市設計或景觀計畫。十一、實施方式及有關費用分擔。十二、拆遷安置計畫。十三、財務計畫。十四、實施進度。十五、效益評估。十六、申請獎勵項目及額度。十七、相關單位配合辦理事項。十八、其他應加表明之事項。
⑵依原告送件版都市更新事業計畫第10-1頁左下角，載明: 本事業計畫為符合辦理都市更新事業之需要，擬依據都市更新條例第44條、都市更新建築容積獎勵辦法、臺北市都市更新自治條例第19條及臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準等相關規定，申請容積獎勵。在該頁右邊已載明三、申請容積獎勵項目及額度，其中㈡都市更新容積獎勵概算說明即包括系爭更新時程獎勵部分。
⑶原告104年8月6日號函說明一載明:『……本公司代理實施「擬訂臺北市大安區仁愛段五小段107地號等9筆土地都市更新事業計畫案」……，並於103年9月24日申請事業計畫審查，合先敘明。』，故原告上開號函並非一申請行為，該函附件一也僅是將原告送件版都市更新事業計畫書第10-1~10-3 頁內容加以剪貼而成，即原告既是在報核都市更新事業計畫時已提出更新時程獎勵申請，自不可能在都市更新事業計畫之外，重複向主管機關或被告提出申請之理。
⒋合上所陳：
⑴本條例第2條規定:「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第44條第1 項第3 款規定: 「都市更新事業計畫範圍內之建築基地，得視都市更新事業需要，依下列原則給予適度之建築容積獎勵：三、主管機關依第六條或第七條規定優先或迅行劃定之更新地區，在一定時程內申請實施更新者，給予適度之容積獎勵。」。
⑵原告103年9月24日送件版都市更新事業計畫書已提出△F3更新時程獎勵之申請，不可能在接近一年後(104 年8月6 日) 又重複申請；且原告103 年9 月24日更新時程獎勵之申請是否有理由及其核准額度如何，尚待審議會委員綜合討論及審查後( 此參原告送件版都市更新事業計畫第10-3頁右下角㈣⒉載明「實際容積獎勵額度以臺北市都市更新審議委員會審議通過為準。」，尤可明瞭) 由臺北市政府為最後准駁決定，原告卻提出本件行政爭訟，自不合法。
⑶爰臺北市政府訴願決定援以行政程序法第174 條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」予以不受理決定，並無不符。
㈡縱本案無上開程序問題，原告主張本件更新案得有都市更新時程獎勵，也與本條例第44條第1項第3款、都市更新建築容積獎勵辦法第9 條及內政部函釋不符，亦應駁回：
⒈本條例第44條第1項第3 款規定:「都市更新事業計畫範圍內之建築基地，得視都市更新事業需要，依下列原則給予適度之建築容積獎勵：三、主管機關依第六條或第七條規定優先或迅行劃定之更新地區，在一定時程內申請實施更新者，給予適度之容積獎勵。」；都市更新建築容積獎勵辦法第9 條第1項規定:「主管機關依本條例第六條或第七條規定優先或迅行劃定之更新地區，自公告日起六年內，實施者申請實施都市更新事業者，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之十為上限。」
⒉本細部計畫案之法令依據為都市計畫法第27條第1項第3款之規定，並無列出本條例第6條或第7條之劃定更新地區之規定，原告以本細部計畫案之第參章、計畫目標及第捌章、都市更新章等文字敘述，即謂本更新地區之劃定與都市計畫法第66條及本條例第6 條相符，並得據以享有都更時程獎勵，並無所據。
⒊又，原告以本細部計畫案有關配合時程開發獎勵乙章及附件二臺北市都市計畫委員會公民或團體回應綜理表中編號8 之回應紀錄上載有得適用都市更新時程獎勵，云云。然，上開章節及回應綜理表之說明僅是敘明本細部計畫之開發時程獎勵與都市更新時程獎勵不得重複申請而已，並非確立其更新案必有都市更新時程獎勵適用，原告就此主張，也無理由。
㈢末須言者，本件更新案是地主自行實施更新，並委由原告代理實施（此見原告起訴狀壹、事實一，第一行）及報核都更事業計畫，其代理實施之旨有載明在都更事業計畫。原告既是代理實施此更新案，是否因系爭函之說明而有權利受損，已非無疑；再進言之，本案未來將由地主組織更新團體後，原告（實施者）退場，更無權利受損可言，所訴更應駁回等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：原告104 年8 月6 日函依臺北市都市更新自治條例第19條第1 、2 項及都市更新建築容積獎勵辦法第9 條規定，請求被告作成准許申請法定容積百分之6
之獎勵容積之處分，是否適法？
五、本院判斷如下：
㈠按都市更新條例第2 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第19條第1 項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。」第2 項規定：「擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。」第21條規定：「都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項：……申請獎勵項目及額度……。」第44條第1項第3 款規定:「都市更新事業計畫範圍內之建築基地，得視都市更新事業需要，依下列原則給予適度之建築容積獎勵：……主管機關依第6 條或第7 條規定優先或迅行劃定之更新地區，在一定時程內申請實施更新者，給予適度之容積獎勵。」次按「都市更新事業建築容積獎勵項目及評定基準，依下列規定辦理：一、建築容積獎勵額度依下列公式核計：……△Ｆ3 ：都市更新條例第44條第1 項第3 款及都市更新建築容積獎勵辦法第9 條規定之獎勵容積。」臺北市都市更新自治條例第19條第1 款定有明文。又按「主管機關依本條例第6 條或第7 條規定優先或迅行劃定之更新地區，自公告日起6 年內，實施者申請實施都市更新事業者，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之十為上限。」都市更新建築容積獎勵辦法第9 條第1 項亦定有明文。
㈡本件緣原告代理實施擬具之系爭都更案係位於臺北市政府97年9月30日府都規字第09705499400號函文公告實施之系爭劃定都市更新地區計畫案範圍內，原告因系爭都更案申請更新時程獎勵及就相關法規適用疑義等，先於104 年3 月19日以104年度宏市字第104031901號函請臺北市都市更新處釋示，經臺北市政府都市發展局以104年4月15日北市都新字第10430649100 號函復略以：「說明：……查貴公司所陳更新案係位於本府97年9 月30日公告實施『變更臺北市市民大道（新生北路至基隆路段）兩側第三種住宅區及道路用地為第三之一種住宅區（特）、公園用地、第四種住宅區為第四之一住宅區（特）、停車場用地為公園用地細部計畫暨劃定都市更新地區計畫案』範圍內；次查本案實施者於103 年9 月18日辦理旨揭更新案自辦公聽會，於103 年9 月24日檢具都市更新事業計畫向本府申請報核，刻正審查中，尚未辦理公開展覽，先予敘明。貴公司來函表示都市更新時程獎勵乙節，經查上開變更都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案，法令依據未載明係依都市更新條例第6 條或第7 條劃定；依內政部103 年4 月25日內授營更字第1030804289號函文說明二（略以）：『……都市更新事業計畫範圍倘非屬依本條例第6
條及第7 條規定優先或迅行劃定之更新地區，自無前開容積獎勵規定之適用。』，爰依前開內政部函釋並無都市更新條例時程獎勵之適用……。」原告依都市更新建築容積獎勵辦法及臺北市都市更新自治條例等相關規定，以104 年8 月6
日函向被告申請更新時程獎勵，經被告104 年8 月18日函復略以：「說明：……都市更新時程獎勵部分，仍應回歸都市更新條例及都市更新建築容積獎勵辦法規定，依內政部103 年4 月25日內授營更字第1030804289號函說明二（略以）：『……都市更新事業計畫範圍倘非屬依本條例第6 條及第7 條規定優先或迅行劃定之更新地區，自無前開容積獎勵規定之適用』。經查上開變更都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案，法令依據未載明係依都市更新條例第6 條或第7 條劃定，依內政部函釋並無都市更新條例時程獎勵之適用……。」（下稱系爭函文）。原告不服，提起訴願，經訴願不受理駁回，遂提起本件行政訴訟之事實，有系爭劃定都市更新地區計畫案、原告103 年9 月24日都市更新事業計畫書（即送件版）、原告104 年8 月6 日函、系爭函文等各附被告行政訴訟法答辯狀被證第6-42頁、第44頁、第58-59 頁、第104
-105頁足稽。兩造主要爭點為：原告104 年8 月6 日函依臺北市都市更新自治條例第19條第1 、2 項及都市更新建築容積獎勵辦法第9 條規定，請求被告作成准許申請法定容積百分之6 之獎勵容積之處分，是否適法？以下分述之。
㈢查原告103年9月24日都市更新事業計畫書（即送件版），第I 頁「申請理由及依據」，其中「依據」部分，載明「本案依據都市更新條例第10條、第19條規定申請辦理都市更新事業及第22條……」，表明係依據都市更新條例第10條、第19條規定辦理；又其在該都市更新事業計畫書第10-1頁「申請容積獎勵項目及額度」項次下「㈡都市更新容積獎勵概算說明……△F3（更新時程獎勵）：」載明：「……故本計畫都市更新單元依據都市更新建築容積獎勵辦法第9 條及臺北市都市更新自治條例第19條之規定，申請法定容積獎勵6%之獎勵容積，合計獎勵面積如下：法定容積×6%＝2,538.00㎡
×6.00% ＝152.28㎡（46.06 坪）。」足知，原告本件都市
更新事業計畫之「更新時程獎勵」部分，業已於103 年9 月24日都市更新事業計畫書送件時，依臺北市都市更新自治條例第19條第1 款及都市更新建築容積獎勵辦第9 條第1 項規定，及都市更新條例第21條第16款規定一併提出申請「△F3更新時程獎勵」案，並經受理在案甚明。
㈣次查，原告104 年8月6日函說明欄位，載明：「本公司代理本公司代理實施『擬訂臺北市大安區仁愛段五小段107 地號等9 筆土地都市更新事業計畫案』……，並於103年9月24日申請事業計畫審查，合先敘明。』……」（見被告行政訴訟答辯狀被證第58頁，即被證7 ）足見原告為本件訴之聲明第2 項「被告應就原告104 年8 月6 日申請時程容積獎勵案，作成准許法定容積6%獎勵容積之處分」時，即已知悉其「於103 年9 月24日申請事業計畫審查時，」已在該申請都市更新事業計畫書審查時，一併申請時程容積獎勵之事實，洵堪認定。故而解釋上，原告104 年8 月6 日函主旨欄位雖記載「申請更新時程獎勵」之文字，因其之前103 年9 月24日業已一併申請時程容積獎勵案，而於該最先申請案未撤回或作成准否處分前，該申請案既仍受理繫屬中，自不得重複申請；何況原告亦承認前後兩件申請內容為同一（見本院105
年7 月12日準備程序筆錄，即本院卷第279-280 頁），因之原告104 年8 月6 日申請函，應視之僅係促請被告儘快進行其103 年9 月24日都市更新事業計畫書之法定審查程序而已，難認係合法之另案申請案時程容積獎勵案。原告主張系爭函文明確表示系爭都更案無時程獎勵案之適用，因而本件自應為申請案等語，忽略系爭都更案有無時程獎勵案之適用，應以其103 年9 月24日一併申請時程容積獎勵案，有無撤回或作成准否處分為據，且該一併申請時程容積獎勵案目前仍受理繫屬之情形，並無原告所稱「系爭都更案無時程獎勵案之適用」之事實，其上開所稱要無足採。
㈤再者，原告103年9月24日一併申請之更新時程獎勵案是否有理由？其核准額度多寡？仍有待臺北市政府都市更新待審議會委員綜合討論及審查後始得知，最後再交由臺北市政府為准駁之決定。原告103 年9 月24日都市更新事業計畫書（即送件版）第10-3頁，㈣「都市更新容積獎勵上限檢討」項次下⒉，載明「實際容積獎勵額度以臺北市都市更新審議委員會審議通過為準。」即表明斯旨，更見原告亦知悉其已經於103 年9 月24日提出系爭都更案無時程獎勵案之申請，益見其104 年8 月6 日申請函為重複申請，難認係合法之另案申請案時程容積獎勵案。
㈥末按，「提起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果者而言，且以該項處分損害其本人之權利或利益者，始得對之提起訴願。若恐將來有損害之發生，而預行請求行政救濟，則非法之所許。本件被告官署之通知，係基於原告所陳法令上之疑義，表示其自己之見解以為解釋，顯不發生具體的法律上之效果，不能謂其為行政處分。縱如原告主張，製冰廠產品不合標準，同業競爭之結果，足使原告蒙受損失，亦係將來可能有損害之發生，非原告之權利或利益已受損害之情形，原告自不得預行請求救濟。依首開說明，其提起訴願，即非合法。」（最高行政法院51年判字第106 號著有判例可資參照）。基此，若恐將來有損害之發生，而預行請求行政救濟，除法有明定外，則非法之所許。本件被告官署之通知，係基於原告所陳法令上之疑義，表示其自己之見解以為解釋，顯不發生具體法律上之效果，不能謂其為行政處分。原告104 年8 月6 日申請函，應視之僅係促請被告儘快進行其103 年9 月24日都市更新事業計畫書之法定審查程序而已，難認係合法之另案申請案時程容積獎勵案，有如上述。系爭函文雖就原告104 年8 月6 日函為答覆，充其量應屬陳情性質，僅發生促請主管機關發動職權裁量是否為特定行為之效力，主管機關並無依人民陳情之內容為准駁或作為之法定義務，其對陳情所為之答覆或不依陳情內容作為，並未對人民之權利義務取得、變更或喪失直接發生法律效果，非屬行政處分或怠於為行政處分，人民自不得對其答覆或不依陳情內容作為提起訴願及課予義務訴訟。
六、從而，系爭函文並非行政處分，訴願決定依行政程序法第174 條規定予以不受理決定，理由雖有不同，結論尚無不合，仍應予以維持。原告主張系爭函文為行政處分，暨請求命被告依台北市都市更新自治條例第19條第1 、2 項及都市更新建築容積獎勵辦法第9 條規定申請時程獎勵案，作成准許申請法定容積百分之六之獎勵容積之處分，均並無理由，本件本應以裁定駁回之，既經以言詞辯論審理，爰以判決為之，在此敘明。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　9　　 月　　1　　 日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　陳金圍
法 官　洪遠亮
法 官　陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　 年　　9　　 月　　1　　 日書記官 林俞文