臺北高等行政法院判決

107年4月19日辯論終結

原告

王盛發

訴訟代理人

李鳴翱 律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）

訴訟代理人

賴怡廷

參加人

黃逢春

訴訟代理人

陳志峯 律師

　洪崇遠　律師

上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國105年2月22日台內訴字第1050009071號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以105年度訴字第456號裁定移送至臺灣桃園地方法院後，最高行政法院以106年度裁字第1471號裁定將本院前開裁定廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠本件坐落桃園市大溪區介壽段69地號之土地（以下稱為系爭土地），為被告公告第2批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地，於民國102年6月27日開標，由訴外人賴君以新臺幣6,666萬8,800元得標，原告與參加人於決標後10日內（102年7月2日、3日）先後向被告主張占有事實申請優先購買。案經被告審認2人均為優先購買權人，乃依103年12月31日修正前地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（以下簡稱為標售辦法）第11條規定通知原告及參加人之代理人於10日內先行協議購買權利範圍並將協議結果送被告，惟原告與參加人屆期未達成協議，被告再依上開辦法第11條函請改制前桃園縣大溪地政事務所（以下簡稱為大溪地政事務所）現場勘測原告與參加人占用範圍，惟因颱風過境無法測量，且原告於102年8月16日以參加人為被告，向臺灣桃園地方法院提起確認優先購買權不存在之訴，勘測作業遂暫緩。

㈡嗣經臺灣桃園地方法院以102年度重訴字第344號民事判決駁回原告之訴，臺灣高等法院復以103年度重上字第602號民事判決駁回上訴，並於104年8月5日判決確定，被告乃依現行標售辦法第13條規定，再次發函通知原告及參加人於10日內先行協議購買權利範圍並將協議結果送被告。原告與參加人屆期未能達成協議，被告遂通知大溪地政事務所於104年9月18日辦理現場建物占用範圍勘測，惟原告於勘測前以104年9月10日陳述書主張其占有除所居住門牌為桃園市○○區○○○街000號之房屋即坐落於系爭土地外，於系爭土地上另有設施圍牆、車庫、鋪設水泥以及種植苦茶樹、香蕉、火龍果、柳丁、花卉、蔬菜等各項農作物，然因被告認原告未於主張優先購買權期間內就上開增加部分提起優先購買，亦無檢附相關資料證明其占有期間等情，被告乃未予採認，並通知原告於文到7日內逕向臺灣桃園地方法院提起確認之訴以維權益，並再度暫緩現場勘測作業。

㈢原告未於期限內提出確認訴訟，被告乃依標售辦法第13條第1項第2款通知大溪地政事務所於104年11月5日辦理現場建物占用勘測，該所並於104年11月16日檢送系爭土地現況測量成果圖。案經被告審查確認原告及參加人優先購買權範圍，以104年11月24日府地籍字第1040303517號函（以下稱為系爭函文）通知2人優先購買權利範圍及應繳價款。嗣經原告及參加人分別於104年12月2日、104年12月16日繳清應繳價金，被告再依標售辦法第17條第1項規定，發給104年12月16日府地籍字第1040330705號代為標售地籍清理土地產權移轉證明書（以下稱為104年12月16日產權移轉證明書）予2人收執，並以104年12月22日府地籍字第1040330705號函通知2人依據標售辦法第16條辦理點交。原告不服系爭函文及104年12月16日產權移轉證明書（以下併稱為原處分），經訴願不受理後向本院提起行政訴訟。

㈣本院原以優先購買權之爭議應由普通法院之民事庭審判而裁定移送臺灣桃園地方法院（以下稱為原裁定），嗣經最高行政法院認被告就優先購買權之範圍認定及核發產權移轉證明書均屬行政處分，將原裁定廢棄並發回本院更為審理。

二、本件原告主張：

㈠系爭函文之性質係主管機關審認優先購買權人對代為標售土地於一定面積比例範圍內，得行使優先購買權，該認定直接影響行政法（本件為地籍清理條例）上法律效果，則主管機關就該公法上具體之主張優先購買權利範圍事件所為之認定權利範圍之決定，為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬行政處分；又主管機關上開於優先購買權人繳清價款而發給之產權移轉證明書，以公權力證明其得持以向登記機關申請權利移轉登記，該發給產權移轉證明書之單方行政行為，亦屬行政處分。

㈡被告命大溪地政事務所於104年11月5日現場參加人與原告指界勘測成果圖，即應以此圖為準定占有面積，價金定2人共計者為分母，各人占有者為分子，作為所有權範圍，如有異議，即應依土地法第59條第2項向普通法院起訴確認判決定之。被告既不以實測成果圖為準，又自行臆測解釋當事人真意單方決定2人權利範圍，繳清價款，發給權利移轉證書命1月內應向地政事務所登記，均屬違法。

㈢又原告於102年7月2日所提行使優先承買權聲請書即載明原告土地使用及占有狀況，除建物外尚有部分供種植花卉或農用，然被告並未測量土地現況，原告嗣於104年9月10日所提陳述書進一步就其所種植植物為何，補充說明除所居住門牌為桃園市○○區○○○街000號之房屋即座落於該筆土地上之外，更於該筆土地上施設圍牆、車庫、鋪設水泥以及種植苦茶樹、香蕉、火種果、柳丁、花卉、蔬菜等各項農作物，被告據此認定被告擴張其原有主張範圍，顯無理由。且原告於104年11月11日得知土地現況測量成果圖已繪製完成，即於11月13日提出陳述意見書表示意見，主張對該筆土地上建物及農作物「具有事實上管領力，其占有時間超過50年」、「桃園縣政府地方稅務局大溪分局98年5月12日府地籍字第1040216864號函亦明確指出此介壽段69地號土地面積8496平方公尺，使用人為王盛發」，附件函文亦說明該地原課徵田賦，其中僅276.1平方公尺做為建築使用，並均由原告繳交整筆8496平方公尺面積之田賦以及建物之地價稅等情，然被告未予回應，亦未說明不予採信其內容之原因，逕於民事請求確認占有面積訴訟未確定前之104年12月16日作成產權移轉證明書、繳清得標價款通知函文，並拖延至同年月28日才由原告自行領取，其對當事人有利部分置之不論，均已違反地籍清理條例第12條第1項第4款及行政程序法第9條規定，原處分應予撤銷。

㈣末依被告104年11月24日府地籍字第1040303517號函及附件，該附件為被告委託大溪地政事務所測量之成果圖，非原告或參加人所委測，其成果具公信力。被告自應依該成果圖為原告占地1733㎡（計算式：141㎡+144㎡+214㎡+35㎡+1199㎡=1733㎡）、以3375㎡為分母（計算式：1733㎡+1642㎡=3375㎡）原告及參加人所占面積為分子決定購買範圍及繳款結果，本應為應分土地範圍：原告1733/3375=51.35%；參加人1642/3375=48.65%。應繳購買價金為：原告66,668,800x51.35%=34,234,400元；參加人66,668,800x48.65%=32,434,371元，是系爭函文核定之優先購買權範圍及應繳款項係屬錯誤核定等語。並聲明求為判決：①訴願決定、原處分不利原告部分均撤銷。②上開撤銷部分，被告應就原告102年7月4日申請優先購買介壽段69地號事件，依104年11月5日104溪測委字地7500號測量成果圖就不足之權利範圍，作成准予原告優先承買之處分。③第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。

三、被告則以：

㈠按地籍清理條例第12條、103年12月31日修正前標售辦法第9條及第10條、內政部100年11月9日台內地字第1000207767號令，本件申請地籍清理代為標售土地之優先購買權資格，須經被告審查合格，始得承買，先予陳明。次按現行標售辦法第13條規定，原告及參加人2人於優先購買權期間內依地籍清理條例第12條第1項第4款規定，以占有提出優先購買申請，被告即依上開標售辦法第13條規定請其於文到10日內先行協議購買權利範圍，惟雙方未能達成協議，被告始依上開規定按各申請人提供得證明其於本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續占有事實之證明文件，以占有土地面積與全體申請人占有土地總面精之比例計算權利範圍。是以，雖大溪地政事務所依雙方指界勘測結果參加人現居住房屋面積為1,617平方公尺，原告使用面積為1,733平方公尺，惟2人所提出於本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續占有事實之證明文件僅參加人檢附之房屋稅籍證明（1,112.1平方公尺）及原告檢附之改制前桃園縣政府地方稅務局大溪分局98年5月12日稅溪土字第09800016063號函（276.1平方公尺），被告爰依2人符合規定之占有面積比例計算優先購買權之權利範圍。

㈡原告既於104年12月2日繳清價金，並於104年12月28日向被告辦理領取產權移轉證明書，並持該產權移轉證明書向大溪地政事務所辦理系爭土地之移轉登記完畢，原告應認被告以現行標售辦法第13條規定審認之所有權持分範圍，取得所有權登記，惟再主張不服被告系爭函文及104年12月16日產權移轉證明書，顯原告事後反悔之舉。

㈢末查原告主張系爭土地上種植植物範圍有優先購買權，然原告於法定行使優先購買權時間內（102年6月28日起至102年7月7日止）並未就該範圍檢附相關證明文件，而事後要求併同計算其取得之所有權持分範圍，與法不合，況種植植物是否符合地籍清理條例第12條第1項第4款之規定仍有待釐清。縱原告就嗣後增加主張占有之範圍確有優先購買權，該優先購權亦已逾優先購買權主張之期間，視為放棄其優先購買權等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。

四、本件原告與參加人均主張因占有而得優先購買土地，經雙方協議無著，被告乃審查確認原告與參加人優先購買權範圍後，以系爭函文通知原告與參加人，再於該2人繳清價金後核發104年12月16日產權移轉證明書，原告則於訴願爭執原處分未獲有利決定後提起本件行政訴訟等情，乃為兩造與參加人所不爭執，並有前揭系爭函文、產權移轉證明書、訴願決定書等卷內可稽（前審被告答辯狀所附卷證，第1頁、第4頁、第6頁至第10頁），自可採為裁判基礎。原告主張伊對系爭土地之占有部分，應包括建物基地及用以種植農作物之部分，即附圖（104年11月5日土地測量成果圖）第2頁所示註記為69⑸、69⑹部分，被告應以此認定伊之優先購買權範圍，被告則以前詞抗辯對原告與參加人之優先購買權範圍審認無誤，故本件爭點，自為被告對原告與參加人優先購買權範圍之認定於法有無違誤。

五、本院得心證之理由：

㈠按「第十七條至第二十六條、第三十二條至第三十三條規定之土地（即日據時期會社或組合名義登記之土地，神明會土地，土地總登記時或金門、馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，及非以自然人、法人或依法登記之募建寺廟名義登記之土地），有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申報登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。」、「依前條規定代為標售之土地，其優先購買權人及優先順序如下：一、地上權人、典權人、永佃權人。二、基地或耕地承租人。三、共有土地之他共有人。四、本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。」地籍清理條例第11條第1項、第12條第1項分別定有明文。又按「主張優先購買標售土地者，應以同一條件為之，並於決標後十日內，預繳相當於保證金之價款，檢附下列文件，以書面向直轄市或縣（市）主管機關為承買之意思表示，逾期視為放棄優先購買權：一、身分證明文件。二、符合本條例第十二條第一項得主張優先購買權之證明文件。三、申請人為土地占有人者，另檢附第十條規定之證明文件。四、其他經中央地政機關規定之證明文件。」、「本條例第十二條第四款所定優先購買權人，應提出占有土地四鄰之證明或其他足資證明於本條例施行前已占有達十年以上，至標售時仍繼續占有事實之文件。占有期間以現占有人之占有期間計；其為繼承或繼受占有者，占有之期間得合併計算。」97年02月15日訂定發布之地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第9條、第10條第1項亦分別規定清楚；另「本條例第十二條第一項各款所定同一順序優先購買權人有二人以上申請優先購買時，由直轄市或縣（市）主管機關通知申請人先行協議，並於接到通知之日起十日內提出全體申請人購買權利範圍協議書；無法達成協議者，由直轄市或縣（市）主管機關依下列原則計算其優先購買權利範圍及應繳價款：一、本條例第十二條第一項第一款至第三款規定優先購買權人，按各申請人土地權利面積與全體申請人土地權利總面積之比例計算。二、本條例第十二條第一項第四款規定優先購買權人，按各申請人占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例計算。（第1項）依前項第一款及第二款計算之優先購買權利範圍及應繳價款，部分優先購買權人拒絕接受者，其優先購買權利範圍由直轄市或縣（市）主管機關按其餘優先購買權人之土地權利面積比例併入計算。（第2項）」現行地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第13條（即103年12月31日修正前標售辦法第11條）復明白規定。

㈡查本件原告於102年7月2日向被告主張行使優先購買權時，陳稱其住家即門牌號碼前桃園縣○○鎮○○○街000號建物占有系爭土地，其先祖曾積極參與該土地登記所有權人「福德祠」之事務，，故「以住家之部分，先行主張優先承買」、「申請人占有本案標售之土地，面積僅有數十坪不及於全部，但申請人願承買全部之土地」等語，且提出原桃園縣政府地方稅務局大溪分局98年5月12日桃稅溪土字第09800016063號函、101年地價稅繳款書、102年房屋稅繳款書等（本院105年度訴字第456號案被告答辯書附件專卷，第27頁至第32頁、第52頁至第54頁）以資佐證，對照前開被告地方稅務局大溪分局函文中所述「旨揭土地面積8496平方公尺，原課徵田賦，經查其中276.1平方公尺自86年7月起作為建築使用（門牌號碼：○○鎮○○里○○○街000號）…」，上述地價稅繳款書亦載明前開房屋之基地面積為276.10平方公尺，而276.1平方公尺折算約為83.5坪（276.1平方公尺×0.3025﹦83.5坪），與原告申請書所稱之占有「數十坪」復可相合，則原告提出本件系爭土地之優先購買權申請時，所主張之占有面積為276.10平方公尺，亦確實占有該面積，當可認定。

㈢另一方面，參加人於102年7月3日向被告主張行使優先購買權時，則提出申請書陳稱其建物即門牌號碼原桃園縣○○鎮○○里○○街00號房屋占有系爭土地，及原被告地方稅務局房屋稅籍證明書（本件被告答辯書附件專卷，證物7）作為憑藉。而依據前開稅籍證明書，○○街00號房屋證明占有面積為1121.1平方公尺，比對附圖即桃園市大溪地政事務所於104年11月5日之土地測量成果圖，復可認參加人現居住房屋範圍即圖示69⑷部分均座落於系爭土地之上，則參加人申請優先購買時所主張之占有面積即1121.1平方公尺，亦屬可採。

㈣被告於原告、參加人均申請優先購買後，依據當時有效施行之（修正前）標售辦法第11條規定，通知原告與參加人先行協議，因該2人無法達成協議，原告乃對參加人提起民事訴訟請求確認（參加人）優先購買權不存在（臺灣桃園地方法院102年度重訴字第344號、臺灣高等法院103年度重上字第602號），惟均經駁回而於104年8月5日確定，此有該判決書、臺灣高等法院確定證明104年8月14日院欽民浩103重上602字第1040016614號函附於被告於前審答辯書附件專卷可考（第113頁至第129頁），原告與參加人既無從經由協議或法院裁判確定雙方優先購買權利範圍，被告依據（103年12月31日修正後）標售辦法第13條（即修正前第11條）規定，以原告及參加人均屬地籍清理條例第12條第1項第4款土地占有人，而按「各申請人占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例」計算認定並作成原處分，於法即難認有何違誤。

㈤至於被告對原告與參加人各自占有土地面積之認定，主要係依據原告與參加人申請優先購買時，所提出之前揭稅籍資料，此觀諸系爭函文說明二㈠甚明，並與本院上述㈡、㈢之認定可以相合。原告雖於104年9月10日以陳述書主張其占有部分除建物外，尚包括圍牆、車庫、鋪設水泥以及各項農作物之土地，即104年11月5日土地測量成果圖所示如附圖第3頁69⑺、69⑻、69⑼、69⑽與第2頁所示69⑸，合計占有面積為1733平方公尺（計算式為：﹙依上開標示順序﹚141平方公尺＋144平方公尺＋214平方公尺＋35平方公尺＋1199平方公尺）部分，對照原告於102年7月2日所提出之申請書，亦確實提及「申請人住家所占有使用介壽段第69地號之部分設有圍牆，於建物旁置有花圃種有花卉與植物，其他部分搭有車棚、鋪設水泥等設施…」等情（原審被告答辯書附件專卷，第28頁），然審諸原告所提出改制前被告地方稅務局大溪分局98年5月12日函係以「福德祠使用人王盛發」為受文者，說明中則稱「旨揭土地面積8496平方公尺，原課徵田賦…」（參見上開卷第52頁），而參加人所提出之同分局102年7月24日函則稱「依本分局電腦資料記載，旨揭土地自92年期起課稅面積2249.32平方公尺由黃耀慶均代繳地價稅、課稅面積1312.21平方公尺由謝增泉君代繳、課稅面積2673.69平方公尺由尤文達君代繳」，所附104年地價稅繳款書之義務人則為「福德祠」、使用人「黃耀慶」（參見上開卷第91頁、第92頁），則同一稅務機關就系爭土地之面積說明，前後已有8496平方公尺與6235.22平方公尺（2249.32+1312.21+2673.69﹦6235.22）之歧異；又原告所提出之101年地價稅繳款書與參加人所提出之104年地價稅繳款書，納稅義務人分別記載為「福德祠使用人：王盛發」、「義務人：福德祠，使用人：黃耀慶」，足見該登記為「福德祠」所有之系爭土地，其土地之實際使用與占有情形複雜，似難僅以原告片面說詞認定伊與參加人各自房屋占用部分以外之土地，即如附圖第2頁69⑸所示部分均為原告所占有。被告既無其他事證可資判斷原告與參加人除申請優先購買時所主張確實占有部分外，其餘土地之實際占有情形，則渠依據原告、參加人所占有之276.1平方公尺、1112.1平方公尺土地面積，計算全體申請人占有土地總面積為1388.2平方公尺，再據此計算原告之優先購買權範圍係2761/13882，參加人則為11121/13882，復可支持。原告上開應以104年11月5日測量成果圖所示附圖第1頁所示69⑵、69⑷以外部分為伊優先購買權利範圍之主張，乃無可採。

六、綜上所述，本件申請優先購買系爭土地既有原告與參加人，彼此間且無法經由協議程序或法院裁判確定各自占有系爭土地之權利範圍，則被告依據該2人申請優先購買系爭土地時所提出之占有情形證明文件，認定該二人各自實際占有之土地面積後，再依據渠等各自占有面積與占有土地總面積之比例計算優先購買權利範圍，核與地籍清理條例及依其授權而訂定之標售辦法規定相符，原告猶執前詞，主張被告之計算認定錯誤請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，與判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭