臺北高等行政法院判決

106年8月9日辯論終結

原告

鑫加賀電子遊戲場業有限公司

代表人

黃薏芹（董事）

訴訟代理人

陳孟秀 律師

被告

新北市政府經濟發展局

代表人

施威全 （局長）

訴訟代理人

黃建勳

　方賢凱

上列當事人間電子遊戲場業管理條例事件，原告不服新北市政府中華民國105年11月21日新北府訴決字第1051740069號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於民國103年5月12日向被告申請電子遊戲場業之限制級營業級別證登記（營業場所地址為新北市○○區○○路0段00巷00號6樓），經被告審查後，先後以104年2月13日新北經商字第1040247792號函及104年12月2日新北經商字第1042140258號函（下稱第1、2次前處分）否准原告之申請，原告不服，分別提起訴願後，經新北市政府先後以104年6月25日新北府訴決字第1040544971號及105年3月28日新北府訴決字第1050026778號訴願決定（下稱第1、2次前訴願決定）撤銷上開2前處分，由被告另為適法之處分。嗣經被告重新審查，以105年5月27日新北經商字第1050550433號函（下稱105年5月27日函）請原告檢附營業場所距離幼兒園、國民中小學、高中、職校200公尺以上之證明文件，原告於105年6月21日補正證明資料，經被告審查後，認原告未能提供符合兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少法）施行細則第12條規定之證明文件，不符兒少法第47條規定，爰以105年8月2日新北經商字第1051438374號函（下稱原處分）否准原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：（一）原告於103年5月12日向被告申請電子遊戲場業之限制級營業級別證登記，符合申請當時設置電子遊戲場之法規相關要件，即電子遊戲場管理條例第8條及第9條之規範；詎被告違法作成2前處分駁回原告系爭申請，經訴願機關以前訴願決定將前處分撤銷，責由被告另為適法之處分，被告應使原告之權益回復至申請時之狀態，以保護原告原有法律地位及對舊法規之信賴利益。原告於申請當時具備既存法規範所要求之所有要件，並無司法院釋字第525號解釋及最高行政法院93年度判字第1677號判決所揭信賴不值得保護之情形，故原告之信賴利益自有保護之必要。是以，原處分以104年2月4日始增列之兒少法第47條第3項及其施行細則第12條第2、3項駁回原告之申請，違反實體從舊原則及行政程序法第8條之信賴保護原則。再者，上開104年2月4日增訂之兒少法及其施行細則等對於電子遊戲業營業許可所為距離限制之規定，侵害原告之職業選擇自由，又對所欲達到目的之貢獻微乎其微而不具緊密之關聯性，亦非可達到目的之眾多手段中對人民侵害最小者，參照司法院釋字第738號解釋葉百修及羅昌發大法官之部分不同意見書見解，原處分據以駁回本件申請案，違反憲法第15條、第23條及行政程序第7條之比例原則，故請求法院依司法院釋字第371號解釋、司法院大法官審理案件法第5條第2項規定意旨，裁定停止本件訴訟，聲請司法院大法官會議解釋。（二）按中央法規標準法第18條係採從新從優原則，而該條但書所稱之「禁止事項」，係指在新法規增訂後該事項已被完全禁止，如果新法規與舊法規相比較後，新法規僅係較為限縮，該申請事項並無遭禁止，則行政機關即應適用較有利之舊法規，審查人民提出之申請案。被告雖稱兒少法第47條之增訂並非對既有之限制範圍予以擴大，而屬新訂之禁止規定云云。惟細究該增訂之內容及立法技術，係增加既有申請事項之條件，使電子遊戲場業之限制及營業級別證之申請更加嚴格，並非禁止之，故兒少法第47條之增訂並非中央法規標準法第18條但書所稱之禁止事項，本件應適用較有利於原告之舊法即電子遊戲場業管理條例之規定，原處分否准原告之申請，顯有適用法規之違誤而應予撤銷等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對於原告103年5月12日之申請，應作成准予核發電子遊戲場業之限制級營業級別證及其登記之行政處分。

三、被告則以：（一）按申請辦理電子遊戲場營業級別證登記，依新北市電子遊戲場業設置辦法第7條第1項規定，需提出營業級別證申請書，又依照同法第8條第2項規定，於實質審查時，需依照各目的事業主管機關相關法規辦理，則本件依兒少法第47條規定，原告需距離幼兒園200公尺以上，始符合電子遊戲場業管理條例第11條第3項所稱辦理登記之規定。查原告於105年6月22日所提補正資料，經新北市政府社會局查明未符合兒少法施行細則第12規定證明文件，且經新北市政府教育局函復以系爭營業場所附近設有新北市私立科見板橋幼兒園、新北市福音幼兒園，且未達200公尺，未符合兒少法第47條第4項之規定，被告以原處分駁回本件申請，應無違誤。原告雖援引司法院釋字第738號解釋部分不同意見，主張兒少法第47條第4項之距離限制違反憲法第23條、行政程序法第7條比例原則及第8條信賴保護原則云云；惟依該號解釋主文意旨，依法律及自治條例規定，電子遊戲場業設置距離限制，並未違反憲法、法律保留原則與比例原則。而本件否准係因兒少法第47條之增訂，故亦不存在信賴保護基礎；且法規變更時，其信賴保護是否應給予保障，信賴利益為重要之判斷基準，依司法院釋字第605號解釋意旨，人民依舊法規預期可以取得之利益並非一律可以主張信賴保護，仍須視該預期可以取得之利益，依舊法規所必須具備之重要要件是否已經具備，尚未具備之要件是否客觀上可以合理期待其實現，或經過當事人繼續施以主觀之努力，該要件有實現之可能等因素決定之。原告僅稱合於法規範之營業地點、設備機具之購置等，已經具備既存法規範要求之所有要件云云，此是否符合司法院釋字第605號解釋所指已經構成信賴利益，仍有所疑義。（三）按中央標準法規第18條揭示之從新從優原則，係於新法未禁止當事人所聲請之事項為前提，倘屬新法所禁止，即無從新從優原則之適用。查電子遊戲場業管理條例第9條規定於89年2月3日公布施行，本案103年5月12日申請當時，雖無距離幼兒園、國民中小學、高中、職校200公尺之禁止規定，惟於審理期間，新法即兒少法第47條第4項則於104年2月4日修正公布施行，而查該項乃明文禁止於距離幼兒園、國民中小學、高中、職校200公尺之範圍內經營電子遊戲場業，並非對於電子遊戲場業管理條例第9條既有之限制範圍予以擴大，而屬新訂之禁止規定，即無中央法規標準法第18條從新從優原則之適用，故本案之申請，當以新訂之兒少法第47條審查等語。並聲明：駁回原告之訴。

四、前開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有申請書（見訴願卷第35、36頁）、第1、2次前處分（見前訴願卷1第28頁、前訴願卷2第9頁）、第1、2次前訴願決定（見前訴願卷1第48頁、前訴願卷2第80頁）、被告105年5月27日函（見本院卷第40頁）、原告提出補正之郭鴻烈建築師事務所105年6月21日函（見本院卷第41至43頁）、原處分（見本院卷第52、53頁）、訴願決定等資料在卷可稽（見本院卷第20至25頁），為可確認之事實。本件爭點在於：被告以原告經營電子遊戲場業未距幼兒園及國民小學200公尺以上，不符新修正兒少法第47條規定，否准原告商業變更登記申請，有無違誤？

五、本院之判斷：

（一）按電子遊戲場業管理條例第2條規定：「本條例所稱主管機關︰在中央為經濟部；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」另依新北市政府104年7月15日新北府經秘字第1041271121號公告，關於商業登記法、電子遊戲場業管理條例所定主管機關權限，劃分予被告執行，並自104年7月14日生效。是被告自104年7月14日起，即受新北市政府委任，執行前述商業登記法、電子遊戲場業管理條例所定主管機關權限，合先敘明。

（二）次按電子遊戲場業管理條例第8條規定：「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定︰一、營業場所位於實施都巿計畫地區者，應符合都巿計畫法及都巿土地使用分區管制之規定；於非都巿計畫地區者，應符合區域計畫法及非都巿土地使用管制之規定。二、營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。三、營業場所之消防安全設備，應符合消防法令之規定。」第9條規定：「（第1項）電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。（第2項）前項距離以二建築基地境界線最近二點作直線測量。」第11條第1項及第3項規定：「（第1項）電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證及辦理下列事項之登記，始得營業：……。（第3項）第1項各款登記事項如有變更時，應於事前辦理變更登記。」第15條規定：「未依本條例規定領有電子遊戲場業營業級別證者，不得經營電子遊戲場業。」又中央主管機關經濟部為執行申請核發電子遊戲場業營業級別證之業務，依前述電子遊戲場業管理條例第11條第1項規定，訂定電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點（下稱申請作業要點），其第2點規定：「申請作業程序：電子遊戲場業依公司法或商業登記法登記後，申請電子遊戲場業營業級別證或變更登記，應符合下列規定：㈠營業場所：⒈符合電子遊戲場業管理條例第8條、第9條、第11條第2項、自治條例及其他有關規定。……」再按104年2月4日修正公布之兒少法第47條第1項、第4項規定：「（第1項）兒童及少年不得出入酒家、特種咖啡茶室、成人用品零售店、限制級電子遊戲場及其他涉及賭博、色情、暴力等經主管機關認定足以危害其身心健康之場所…。（第4項）第1項之場所應距離幼兒園、國民中小學、高中、職校200公尺以上，並檢附證明文件，經商業登記主管機關登記後，始得營業。」同法施行細則第12條第2項、第3項：「（第2項）經營本法第47條第1項之場所於營業前，應檢附營業場所距離幼兒園、國民中小學、高中、職校200公尺以上之證明文件，向營業場所所在地直轄市、縣（市）商業主管機關辦理登記。（第3項）本法第47條第4項所稱之證明文件，指申請營業地點方圓200公尺內於最近3個月內，經測量技師、建築師、其他具測量或相關專業技師簽證之基地（地籍圖）周圍現況實測圖。200公尺之起算點，以2建築物基地境界線最近2點作直線測量。」另按新北市政府於101年12月25訂定新北市電子遊戲場業設置辦法，作為審核作業程序依據，該辦法第7條第1項規定：「電子遊戲場業申請設立或變更登記，應檢附文件如下：一、電子遊戲場業營業級別證申請書。負責人與營業管理人非同一人者，並應檢附營業場所管理人身分證明文件。二、經查驗核可電子遊戲機主機板查驗申請表。三、電子遊戲機名稱、相片、設置數量、操作過程說明書、製造廠名稱、設置平面圖及經濟部評鑑通過之文件。」第8條規定：「電子遊戲場業申請設立、變更或復業登記、遷址，其審查程序如下：一、書面程序審查：依公司法、商業登記法、商業登記法施行細則、商業登記申請辦法、商業名稱及所營業務預查審核準則及商業登記規費收費準則等相關規定辦理。二、書面實質審查：依電子遊戲場業管理條例、電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點、各目的事業主管機關相關法規及本辦法規定審查。但營業場所或申請人有欠稅或欠繳罰鍰者，不予審查。……」

（三）經查，原告於103年5月12日向被告申請電子遊戲場業之限制級營業級別證登記，經被告審查後，認與新北市電子遊戲場業設置辦法第6條規定須距離學校990公尺規定不符，以第1次前處分駁回申請；經第1次訴願決定以上開辦法有無逾越法律規範之範圍容有疑義為由，將原處分撤銷由原處分機關另為適法之處分。經被告重新審核後，仍認原告依規定檢附營業場所距離幼兒園200公尺以上及距離住宅區50公尺以上、國民中小學、高中、職校、醫院900公尺以上之證明文件，不符電子遊戲場業管理條例第11條、新北市電子遊戲場業設置辦法第6條、申請作業要點第2點及兒少法第47條等規定，以第2次前處分否准申請；仍經訴願機關以上開辦法有無逾越法律規範範圍容有疑義，另被告作成處分前未通知原告補行提出兒少法第47條第4項有關距離200公尺以上之證明文件，決定將原處分撤銷由原處分機關另為適法之處分。經被告重新審查，以105年5月27日函請原告檢附營業場所距離幼兒園、國民中小學、高中、職校200公尺以上之證明文件，原告於105年6月22日補具郭鴻烈建築師事務所105年6月21日函等資料後，經被告審查後，認原告未能提供符合兒少法施行細則第12條規定之證明文件，不符兒少法第47條規定，爰以原處分否准原告之申請，並經訴願決定駁回等情，有申請書、第1、2次前處分、第1、2次前訴願決定、被告105年5月27日函、原告提出補正之郭鴻烈建築師事務所105年6月21日函、原處分、訴願決定等資料在卷可稽。由以上原告申請歷程，可知原告於103年5月21日申請時，電子遊戲場業管理條例第9條規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。」另新北市電子遊戲場業設置辦法第6條第1項規定：「電子遊戲場業之營業場所應距離住宅區50公尺以上，並應距離國民中、小學、高中、職校、醫院990公尺以上。」而兒少法於原告申請後之104年2月4日修正公布第47條，規定：「電子遊戲場業之營業場所應距離幼兒園、國民中小學、高中、職校200公尺以上。」因此，本件原告申請辦理電子遊戲場營業級別證登記之過程中，涉及法律規範之變更，依中央法規標準法第18條但書規定，應適用有利於申請人之舊法即電子遊戲場業管理條例之規定；或因新法已廢止或禁止所聲請之事項，而適用兒少法第47條第4項有關禁止於距離幼兒園、國民中小學、高中、職校200公尺範圍內經營電子遊戲場業之規定，為本件審究之重點。

（四）按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎；行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨（司法院釋字第525號解釋理由意旨參照）。準此，有關人民聲請許可案件，在處理程序終結前，發生法令變更的情形下，有關選擇準據法之問題，中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」可知原則上應適用新法，但若舊法較有利於當事人，且新法規並未廢止或禁止所聲請之事項時，應以舊法為適用，即採取所謂「從新從優」原則。至於例外適用舊法則須符合以下要件：⒈適用舊法有利於當事人；⒉新法規並未廢止或禁止所聲請之事項要件。至於所稱「新法規廢除或禁止所聲請之事項」是指當事人申請案所涉及之事項已被完全廢除或禁止，亦即不再允許，例如當事人提出某申請事項開採許可，若於申請中法令修改，新法完全禁止該事項，此時即屬「新法規廢除或禁止所聲請之事項」。若新法只是將該申請事件之要件或資格加以修正，則非屬之，若不如此解釋而從寬認定廢止或禁止之涵意，則只要新法提高申請門檻或資格，或限縮申請之範圍，即認所申請之事項已遭廢除或禁止，則幾乎所有法令之修正，即使舊法有利於被告，亦無法適用舊法，對於人民權益自有重大影響，有違前揭法治國所應遵循之原則。本件原告申請電子遊戲場業營業級別證事件，有關營業距離限制之規範，電子遊戲場業管理條例第9條規定「應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上」，104年2月4日修正公布之兒少法第47條第4項則規定「應距離幼兒園、國民中小學、高中、職校200公尺以上」，已如前述。兩相比較，電子遊戲場業管理條例第9條規定對於申請人較為有利。原告於103年5月12日申請時，兒少法第47條及該法施行細則第12條均尚未修正施行，本應適用電子遊戲場業管理條例第9條規定，惟因被告前處分1、2之作成，遭前訴願決定1、2撤銷發回被告重新審查，致於申請期間發生法規變更，而新法規對於申請人較為不利，就原告權益難謂無影響。被告雖主張兒少法第47條第4項明文禁止於距離幼兒園、國民中小學、高中、職校200公尺之範圍內經營電子遊戲場業，並非對於既有之限制範圍予以擴大，而屬新訂之「禁止」規定，故被告於處理原告申請案之期間內，自應依兒少法第47條第4項之規定辦理云云。惟查，電子遊戲場業之經營，對社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康足以產生不利之影響，立法者乃制定電子遊戲場業管理條例以為管理之依據（電子遊戲場業管理條例第1條參照）。該條例第9條第1項規定，電子遊戲場業營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上，為達成上開立法目的之一種手段（司法院釋字第738號解釋理由書參照）。而兒少法第47條於104年2月4日修正公布，其立法理由在於：「一、我國現行法規對學校周遭營業場所之限制，散見在各法規及地方政府自治條例，雖針對電子遊戲場、資訊休閒場館、視聽歌唱場所、特種咖啡茶室業等，均有須距校園一定距離之規定，惟缺乏一整體規範，恐有掛一漏萬之虞，對兒少保護顯有不足。二、爰參酌各法規及地方政府自治條例之規定，於本條新增第4項，針對第1項兒少不得出入之場所，規定應距離幼兒園、國民中小學、高中、職校2百公尺以上，並檢附證明文件，經商業登記主管機關登記後，始得營業。」可知學校周遭對於營業場所之限制，有關限制級電子遊戲場部分，電子遊戲場業管理條例第9條原已規定；而兒少法為保護兒童及少年權益，於該法第47條第4項對於學校周遭營業場所之限制亦加以規定，兩者規範之法源及立法目的雖有不同，然就電子遊戲場對於學校距離之限制乙事同為規範，形成法規競合現象。從而，電子遊戲場對於學校距離限制之規範，並非電子遊戲場業管理條例全然無規定，兒少法第47條嗣再就此禁止事項新增規定，揆諸前開說明，自不該當中央法規標準法第18條所稱「新法規廢除或禁止所聲請之事項者」之規定。因此，本件原告申請電子遊戲場業之限制級營業級別證登記，被告在處理程序終結前，發生法令變更之情形下，依中央法規標準法第18條規定，應適用有利於申請人之舊法即電子遊戲場業管理條例之規定。被告審認原告所提證明文件，未確實標註營業地點方圖200公尺內起算點，以2建築物基地境界線最近2點作直線測量，及未確實標註幼兒園、國民中小學、高中、職校確實位置，故不符合兒少法施行細則第12條規定之證明文件，不符兒少法第47條規定，爰以原處分否准原告申請，自嫌速斷，容有違誤。

（五）綜上所述，被告作成原處分既有上述違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告請求撤銷，為有理由，應予准許。另原告訴之聲明第2項請求判決被告應作成准予核發電子遊戲場業之限制級營業級別證及其登記之行政處分部分，因被告受理電子遊戲場業申請案件審核程序分為書面程序審查、書面實質審查及現場會勘3大階段（新北市電子遊戲場業設置辦法第8條參照），而被告就原告申請事件，於進行書面審查階段，審認原告營業處所距離學校未符合規定，即先後以前處分1、2及原處分駁回原告之申請，尚未審查其他部分是否符合電子遊戲場業管理條例、新北市電子遊戲場業設置辦法等相關規定之要件，本件事證即未臻明確，原告此部分請求難謂已達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告就原告申請事項，應依本院之法律見解作成決定，至原告逾此範圍之請求，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭