臺北高等行政法院判決

上訴人

交通部公路總局新竹區監理所

代表人

林翠蓉（所長）

被上訴人

展望通運股份有限公司

代表人

鄭玉炲（董事長)

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106 年6 月12日臺灣新竹地方法院106 年度交字第16號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、事實概要：被上訴人展望通運股份有限公司所有之牌照號碼為000-00號之營業貨運曳引車，領有「砂石專用車（港）」，並附掛牌照號碼00-00 號營業半拖車（下稱系爭車輛），由訴外人陳○○駕駛於民國105 年8 月13日15時許，行經新竹縣竹北市環北路與博愛街口時，為新竹縣政府警察局（下稱舉發機關）交通隊警員攔查，認系爭車輛有「載運土方使用港區專用車輛未檢附港區磅單於港區外行駛不符規定」之違規行為，遂當場舉發並填製第E61234190 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），記載應到案日期為105 年9 月27日前，並移送上訴人處理。嗣被上訴人於105 年8 月29日到案陳述不服舉發，上訴人認被上訴人有「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛」之違規行為，即於106年1月04日，按道路交通管理處罰條例第29條之1第1項及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第41條、第43條、第44條及第67條等規定，以竹監裁字第50-E61234190號裁決書（下稱原處分）裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）6萬元。被上訴人不服原處分，提起行政訴訟，經臺灣新竹地方法院以106年度交字第16號行政訴訟判決撤銷原處分（下稱原判決），上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人在原審起訴主張：

㈠上訴人依解釋性行政規則認被上訴人違法，已違反法律保留原則：

⒈原處分處罰之依據係一行政規則，蓋交通部95年11月24日交路字第0950059883函釋僅為上級機關依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作所為之抽象性解釋，是其性質應屬解釋性行政規則。

⒉原處分依行政規則為處罰依據，違反法律保留原則，按登記為砂石專用車(港)之車輛，係以港區作業為登檢砂石專用車之傾卸框式半拖車，故車輛僅能自非港區處所載運砂石行使於道路至集散地，而不能自非港區之處所載運砂石行駛於道路。若使用砂石專用車（港）之車輛自非港區之處所載運砂石於道路，即屬違反道路交通管理處罰條例第29條之1 規定第1 項裝載砂石未依規定使用專用車輛之規定，乃交通部96年11月7 日交路字第0960010483號意旨。其內容在解釋何種車輛得或不得行駛於道路，實已涉及限制人民權利事項。倘行政機關就該內容要加以規範，應以法律定之或以法律授權主管機關發布命令為補充規定。且一旦違規上開函釋，即有遭處罰鍰之效果，亦係對人民財產權之限制，徵諸相關法律及司法院解釋，何種車輛得或不得行駛於道路攸關人民權利或義務之事項，本應以法律或法律授權命令定之，不得以僅具有內部效力之行政函釋為之，始謂符合法律保留原則。上訴人卻逕以解釋性行政規則，徒增加母法所未規定之事實，驟認被上訴人違法，已違法律保留原則。

⒊又道路交通管理處罰條例第29條之1 所稱之「未依規定使用專用車輛」之「規定」何在？。查除道路交通安全規則第39條、第39條之1 重複「以問答問」，規定「裝載砂石、土方之傾卸式大貨車及傾卸框式半拖車」的容積應「合於規定」，確未見規定何在外，同規則第42條亦僅就「字體及標示方向」規定由交通部另定之。殊不論以法規命令性質之交通安全規則，可否再為授權的有無違反「禁止複委任」原則問題，交通部依據道路交通管理處罰條例第29條之1 及道路交通安全規則第39條、第39條之1 、第42條等規定，所制定「裝載砂石土方車輛使用專用車輛及專用車廂規定」，規定第1點雖規定「並為建立砂石用車制度及加強管理砂石車輛訂立之」，實看不出授權依據何在，更遑論授權目的、內容及範圍均不明確，足見職權命令性質，行政機關自不得以該規定為裁罰依據。

㈡縱認交通部得未經法律授權自行以函釋限制人民權利或義務事項，依據司法院釋字第137號、第216號解釋意旨，法依法獨立審判，不應受前該函釋拘束：

⒈交通部96年11月7 日函釋意旨，為登記為砂石專用車（港）之車輛，係以港區作業為登檢砂石用之傾卸式半拖車，故車輛僅能自港區處所載運砂石行駛於道路至集散地，自不能自非港區之處所載運砂石行駛於道路。若使用砂石專用車（港）之車輛自非港區之處載運砂石於道路，即屬違反道路交通管理處罰條例第29條之1 規定。從而，前開函釋重點在解釋所謂裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛或其專用車廂未合於規定或變更車廂者之「未依規定」所指為何？

⒉且法條使用之法律概念，有多重解釋可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能範圍。有司法院釋字第586號解釋意旨可參。交通部如何能從「未依規定」此推導出「登記為砂石專用車（港）之車輛，係以港區作業登檢砂石車之傾卸框式半拖車，故車輛僅能自港區之處所載運砂石行駛於道路至集散地，而不能自非港區之處所載運砂石行駛於道路。若使用砂石用車（港）之車輛自非港區之處所載運砂石於道路，即屬違反道路交通管理處罰條例第29條之1 規定」之解釋，實已超脫母法文義解釋可能範圍，不應認其合法。

㈢另縱認交通部得未經法律授權自行以函釋限制人民權利或義務事項，前開二函釋亦未逸脫母法之文義可能解釋範圍，但仍違反比例原則：

⒈依上開二函釋意旨，乃指自港區駛出傾卸式大貨車及傾卸框式半拖車，因易與一般傾卸框式車輛混淆，衍生管理問題，應依規定申請變更登記為砂石專用車，而申請變更為港區砂石專用車後，則不應自非港區之處所載運砂石行駛於道路，應可足認其目的在管制載運砂石進出港區之卸框式大貨車及傾卸式框式半拖車，避免造成管理上困擾。手段即為「要求有進出港區需求之業者應申請變更為港區之砂石用車」，且變更完成後即不得自非港區之處所載運砂石行駛於道路，此手段應有助於目的之達成。

⒉但要管制載運砂石進出港區之卸框式大貨車及傾卸框式半拖車有多種可能之管制手段，除可以公告方式明定可通行時間外，尚可規範得行使何道路，足證上開函釋所示之手段並非最小侵害手段。行政機關不論車體大小、不問行駛狀況，一律限制不得行駛於道路上，難認合法。

⒊況前開函釋意旨操作，將產生自港區載運砂石後，經由道路行駛至集散地後，須更換一般車輛運輸，除對人民財產權造成無謂限制外，徒增營運成本，蓋一台車輛即可完成運送，卻須於半路尋找集散地，邏輯上難謂合理。且合理之規範應為申請變更為港區之砂石專用車，方可進入港區載運土石，而非申請變更為港區之砂石專用車僅得自港區運載至集散地，是以該二函釋內容，自不足採。

⒋且前開管制方式，固有助於行政機關行政效率，並節省勞費，如只要在道路上記為砂石專用車（港）之車輛基本上可認定有違規之事實，不用再為實質認定，但此管制方式卻嚴重違反明確性原則，除易造成不論此港區之砂石專用車之目的地為何，皆遭開罰結果外，尚可能導致難以確認集散地究位於何處，致管制目的落空之可能，蓋前開函釋仍允許變更為港區砂石車得藉由道路行駛至集散地，則現場執行公權力之員警如何判斷行駛於道路之港區砂石專用車究係前往集散地、抑或僅是行駛於道上？前該函釋內容徒增執法困難，毫無可採等語，並請求撤銷原處分及訴願決定。

三、上訴人則以：

㈠按道路交通管理處罰條例第29條之1第1項規定：「裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛或其專用車廂未合於規定或變更車廂者，處汽車所有人4萬元以上8萬元以下罰鍰，並當場禁止通行。」；又裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，應依本規定使用專用車輛或專用車廂，違者依道路交通管理處罰條例第29條之1規定處罰；裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，公路監理機關經檢驗查核其已依相關規定裝設裝置及標示者，即登檢為砂石專用車；登檢為「砂石專用車」之車輛，公路監理機關即在公路監理電腦中註記為砂石專用車，依道路交通管理處罰條例第29條之1及道路交通安全規則第39條、第39條之1及第42條等規定所授權頒訂「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」甚明。其裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，貨廂外框顏色依據道路交通安全規則第42條第1項第15款辦理，貨廂正後方依據道路交通安全規則第42條第1項第3款規定以『黑色』字體加漆號牌二點五倍之車輛牌照號碼，亦為「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」第2條、第3條第6款、第8款所明定。至道路交通安全規則第42條第1項第3款、第15款則分別規定：「大貨車、小貨車及曳引車應於兩邊車門或顯著位置標示牌照號碼及總重量或總聯結重量。全拖車及拖架車身兩側顯明位置應標示總重量；半拖車車身兩側顯明位置應標示總聯結重量。大貨車、小貨車及拖車應於後方標示牌照號碼，其字體尺度、字樣及標示方式由交通部另定之」、「裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及半拖車，貨廂外框顏色應使用台灣區塗料油漆工業同業公會塗料色卡編號一之十九號『黃顏色』。其他傾卸框式大貨車及半拖車之貨廂外框顏色，不得使用該顏色」。用以裝載砂石、土方之車輛，除需具備相關裝置與標示外，尚需經向監理機關申請登檢為「砂石專用車」，方得作為裝載砂石、土方之使用。其登檢為「砂石專用車」之車輛，除公路監理機關在公路監理電腦中註記為砂石專用車外，其行車執照及拖車使用證應加註貨廂內框長、寬、高及「砂石專用車」字樣，另原砂石標示車、港區車輛及八公噸以下車輛，於「砂石專用車」，字樣後另行標示（標）、（港）、（混）以資識別。以港區作業為由登檢為砂石專用車之傾卸框式大貨車及傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，於登檢時，應併同出具相關貨運公會或港區主管單位出具之證明(如工作證、通行證等)於「裝載砂石、土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」第6及第7亦有明文。

㈡本案經舉發機關105年12月15日竹縣警交字第1053017558號函復表示經查系爭車輛於105年8月13日15時許，於新竹縣竹北市環北路與博愛路口，因載運土方行駛道路後未依規定使用專用車廂，經遭所屬交通隊員警舉發違規，依交通部95年11月24日交路字第0950059883號函所示意旨，系爭車輛不得自非港區之處所載運砂石、土方行駛於道路。本案並經詢問製單員警表示，當日於該處巡邏取締違規，發現陳○○駕駛系爭車輛載運車廂不合規定，故當場製單舉發違規，因製單員警誤植不合規定，請上訴人更正依同條款「裝載土方未依規定使用專用車車輛」。

㈢另相關實務見解如臺灣新北地方法院103 交字第129 號判決認依交通部95年11月24日交路字第0950059883號函所示「砂石專用車（港）」與「砂石專用車」之登檢領牌所規定要件既不相同，其「砂石專用車（港）」自屬登檢為港區內或連結港區短暫道路載運砂石之車輛，而非一般砂石專用車，若欲於港區及連結港區短暫道路外載運砂石土方，仍需依規定申請變更登記為「砂石專用車」。另臺灣雲林地方法院101交字第21號交通裁決判決及其他法院行政訴訟庭判決亦採相同見解。原處分自無違誤。被上訴人之訴為無理由等語，並求為駁回被上訴人在原審之訴。

四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：

㈠按「立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定原則，以制定法律之方式規定之。法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，其授權始為明確，方符刑罰明確性原則（本院釋字第522號解釋參照）。其由授權之母法整體觀察，已足使人民預見行為有受處罰之可能，即與得預見行為可罰之意旨無違，不以確信其行為之可罰為必要」（司法院釋字第680 號解釋意旨參照），該解釋意旨雖係針對授權命令作為刑罰法規補充所為之解釋，就行政罰言，行政罰法第1 條規定「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」係採行處罰法定主義，與刑罰之罪刑法定主義相當，有明確授權之法規命令，在法律所定效果下，補充規定特定罰責之構成要件，雖不違反處罰法定主義（參見吳庚，行政法之理論與實用《增訂第12版第465 頁至第466 頁》），故就本件涉及人民財產權之行政罰，司法院第680 號解釋之見解，亦有適用。

㈡道路交通管理處罰條例第29條之1 規定：「……未依規定使用專用車輛……」所稱「規定」之意義：依上訴人答辯說明，其係主張交通部依本條及道路交通安全規則第39條、第39條之1 、第42條之規定所訂定之「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」就砂石專用車相關事項有詳細規定，並明定其行車執照應加註「砂石專用車」，依上訴人該主張應係認道路交通安全規則及「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」即屬道路交通管理處罰條例第29條之1 所稱之「規定」，惟查：

⒈道路交通安全規則第1 條規定「本規則依道路交通管理處罰條例第92條第1 項規定訂定之。」是以道路交通安全規則係主管機關依道路交通管理處罰條例第92條第1 項授權所制訂之授權命令，而道路交通管理處罰條例第92條第1 項則規定: 「車輛分類、汽車牌照申領、異動、管理規定、汽車載重噸位、座位立位之核定、汽車檢驗項目、基準、檢驗週期規定、汽車駕駛人執照考驗、換發、證照效期與登記規定、車輛裝載、行駛規定、汽車設備變更規定、動力機械之範圍、駕駛資格與行駛規定、車輛行駛車道之劃分、行人通行、道路障礙及其他有關道路交通安全等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」該規定中並無載運砂石、土方車輛之規格、顏色，故道路交通管理處罰條例第29條之1 第1 項係以「裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛或其專用車廂未合於規定或變更車廂者」為要件，但該項規定中就「規定」內容，雖可授權主管機關制訂，但依前開司法院釋字680 解釋之意旨，立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，其授權之目的、內容及範圍應具體明確。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。道路交通管理處罰條例第29條之1第1 項所稱「規定」，在該條例中並無載明就「規定」授權之目的、內容及範圍，是以上訴人所主張以道路交通安全規則前開規定為道路交通管理處罰條例第29條之1 第1 項所稱「規定」，顯不符前開釋字第680 號解釋意旨所稱明確授權之要件，實難以道路交通安全規則之前述關於砂石車檢定規定為道路交通管理處罰條例第29條之1 第1 項所稱「規定」。

⒉至上訴人另主張交通部依前開道路交通管理處罰條例及道路交通安全規則復訂之前開「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」係規範裝載砂石車之規定，然「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」第1 條規定「依據道路交通管理處罰條例第29條之1 及道路交通安全規則第39條、第39條之1 及第42條等之規定，並為建立砂石專用車制度及加強管理砂石車輛訂定之。」惟如前開說明，道路交通管理處罰條例第29條之1 第1 項就該項之「規定」，在該條例中並無明確就該規定授權之目的、內容及範圍詳為規定，至道路交通安全規則係授權命令，在法律無明文授權規範內容時，自無再授權制訂授權命令之依據，綜合前開說明，前開「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」，並無法律明確授權，是否可認係屬道路交通管理處罰條例第29條之1 第1 項所稱之「規定」，實有疑義。

㈢另縱認前開「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」符合道路交通管理處罰條例第29條之1第1項所稱「規定」之要件，原處分認經登檢合格「砂石專用車（港）」未以港區處所為出發地或目的地載運砂石，符合道路交通管理處罰條例第29條之1 第1 項「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛（未依規定使用專用車輛）」規定要件，惟查：

⒈前開「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」第6 條規定「以港區作業為由登檢為砂石專用車之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，於登檢時，應併同出具相關貨運公會或港區主管單位出具之證明（如工作證、通行證等），俾供公路監理機關查核。」第7條規定「登檢為「砂石專用車」之車輛，除公路監理機關在公路監理電腦中註記為砂石專用車外，其行車執照及拖車使用證應加註貨廂內框長、寬、高（貨廂容積不受第三點限制之車輛除外）及「砂石專用車」字樣，另原砂石標示車、港區車輛及八公噸以下車輛，於「砂石專用車」，樣後另行標示（標）、（港）、（混）以資識別。」

⒉本件被上訴人所有系爭車輛係屬前開規定第6 條之「以港區作業為由登檢為砂石專用車之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車」，屬以港區作業為由登檢之砂石車，仍係屬可載運砂石土方之砂石車，在「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」中，就港區作業為由登檢之砂石車，如違反港區作業目的，非以港區為目的地或出發地載運砂石土方，應如何處理，並無任何規範。

⒊以港區作業為由登檢之砂石車，既經載運砂石土方登檢合格，自屬載運砂石土方之專用車輛及專用車廂，否則將產生港區作業砂石車載運砂石，由港區出發，係屬載運砂石專用車輛及用車廂，但非由港區出發，且非以港區為目的地，縱使行駛係相同路線，仍不屬載運砂石專用車輛及車廂之矛盾現象。

⒋本件被上訴人所有系爭車輛既係以港區作業為由登檢之砂石專用車，遭舉發時雖非港區作業，但既屬載運砂石用車及專用車廂，即不符道路交通管理處罰條例第29條之1 規定「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛（未依規定使用專用車輛） 」之要件。

㈣上訴人另持交通部95年11月24日交路字第0950059883號函釋及其他地方法院判決見解主張被上訴人系爭車輛之行為，符合道路交通管理處罰條例第29條之1 規定要件等語，惟查交通部前開函釋意旨為「本案經公路總局彙綜合監理機關意見，一致認為『裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定』第5 點明定，自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式平拖車，其貨廂容積及貨廂外觀得不受限制，如准於港區外載運砂石土方，易與一般傾卸框式車輛(非砂石專用車) 混淆，衍生管理問題，業者如是項需求，應依規定申請變更登記為砂石專用車，以維護營運制度及落實砂石用車之管理，故現行規定仍宜維持。」該函釋僅係明白確認以港區作業為由登檢砂石專用車與砂石專用車不同，並無明白表明，該港區砂石專用車，如非以港區作業為目的，即違反道路交通管理處罰條例第29條之1 規定，上訴人此部分之主張，自無可採。

㈤交通部96年11月7日交路字第1960010483號函釋意旨認為登記為砂石專用車（港）之車輛，係以港區作業為登檢砂石用之傾卸式半拖車，故僅能自港區處所載運砂石行駛於道路至集散地，自不能自非港區之處所載運砂石行駛於道路。若使用砂石專用車（港）之車輛自非港區之處載運砂石於道路，屬違反道路交通管理處罰條例第29條之1 規定。惟此函釋既考量砂石專用車（港）係經登檢合格之砂石專用車，且未考量前開「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」並無法律明確授權，就此函釋，法院自得不適用，因認原處分違法而予撤銷。

五、上訴意旨略以：

㈠按立法者為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之目的，制定道路交通管理處罰條例，又立法者依其政策形成之裁量，授予行政機關以公權力對於人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰事由必然與公共事務有關，因處罰事由之公共事務性，使行政罰目的不僅限於報應或矯正違規行為人之行為，而同時兼具維護法秩序及促進公益之功能。道路交通管理處罰條例就道路交通相關人車事物，定有各項應行遵守之管理規定，據此建構行政法上義務，並對於違反者，施以罰鍰、沒入或其他種類之行政制裁，究其目的乃出於維持交通安全及交通秩序。因法律規定之內容不能鉅細靡遺，自不能期待法律應就所有事項於立法時皆有詳細規定之。有關道路交通管理之技術性及細節性事項，尚非不得以行政命令為必要之釋示，故交通部本於法定職權就相關規定為闡釋，如其解釋符合道路交通管理處罰條例之立法目的。而「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」係交通部本於法定職權就技術性及細節性事項訂定之，即與法律保留原則尚無牴觸，方可認道路交通管理處罰條例第29條之1 第1 項所稱「規定」即為「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」。

㈡查砂石專用車輛規定第5 點前段規定: 「總重量8 公噸以下且裝載砂石、土方未超載，或自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，其貨廂容積及貨廂外框顏色，得不受同規定第3 點第5 款、第6 款之限制」、第7 點規定：「登檢為『砂石專用車』之車輛，除公路監理機關在公路監理電腦中註記為砂石專用車外，其行車執照及拖車使用證應加註貨廂內框長、寬、高（貨廂容積不受第三點限制之車輛除外）及『砂石專用車』字樣，另原砂石標示車、港區車輛及8 公噸以下車輛，於『砂石專用車』，樣後另行標示（標）、（港）、（混）以資識別」。其理由在於8公噸以下小車多非專以載運砂石之用，而係多用途車輛，只要不超載，則無限制其不得載運砂石土方之理由；而自港區駛出之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，亦多係綜合用途，如能出具港區過磅單，證明載重合乎規定而無超載，則亦可免去多次過磅之勞煩。將港區使用的砂石專用車放寬限制只要是8 公噸以下的車輛，在港區行駛，可以不受專用車規定的限制。一方面限制車輛噸數，一方面限制在港區行駛，以便與在道路行駛的砂石專用車區別。而為了方便港區砂石專用車短暫行駛道路，復允許載運砂石的車輛在駛出港區，且取得未超載磅單時，可以行駛於道路，惟此並非開放讓港區行駛的砂石車輛行駛於道路上，而是鑑於港區行駛對於道路交通安全不至於有重大危害，為了方便港區行駛的車輛所為之通融規定。自不能因此推論，所有掛有砂石專用車（港）、（混）車牌的車輛只要不超載即可行駛於道路上，否則所有載運砂石的車輛只要提出該項未超載之主張，即可不受處罰，將使砂石車專用制度無法運作，此不僅危及法律的適用，也使得貨運業者、建材業者共同建立的砂石車專用制度因為少數不願配合的砂石車，而必須忍受載運砂石的車輛逐輛被稽查的不利益，造成行政機關以及民間業者龐大的成本支出，顯非立法本旨。

㈢此所以交通部95年11月24日交路字第0950059883號函釋載明：「……『裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定』第5 點明定，自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，其貨廂容積及貨廂外框顏色得不受限制，如准於港區外載運砂石土方，易與一般傾卸框式車輛（非砂石專用車）混淆，衍生管理問題，業者如有是項需求應依規定申請變更登記為砂石專用車，以維護營運制度與落實砂石專用車之管理，故現行規定仍宜維持。」因而認為應先變更登記為砂石專用車後，始得於港區外載運砂石土方。準此「砂石專用車（港）」與「砂石專用車」之登檢領牌所規定要件既不相同，揆諸前揭規定及說明，「砂石專用車（港）」自屬登檢為港區內或連結港區短暫道路載運砂石之車輛，而非一般砂石專用車，若欲於港區及連結港區短暫道路以外道路載運砂石土方，仍須依系爭規定申請變更登記為「砂石專用車」甚明。從而，系爭車輛雖登檢為「砂石專用車（港）」，仍與一般砂石專用車登檢之檢驗查核規範有異，尚不得在未自港區駛出並出具港區過磅單下，即裝載砂石土方運送。

㈣故港區砂石專用車因登檢領牌所規定要件與一般砂石車有所不同，其允許載運砂石的車輛在駛出港區，且取得未超載磅單時可行駛於道路上，是鑑於港區行駛對於道路交通安全不至於有重大危害，為了方便港區行駛的車輛所為之通融規定。並非開放砂石專用車（港）、（混）車牌的車輛只要不超載即可行駛於道路上，有關於違反港區作業目的地或出發地載運砂石土方，應如何處理，雖未於「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂」中明定，然依第一段所述理由可知，港區作業用之砂石專用車可短暫行駛於道路，乃通融之規定，如未限制其港區作業用砂石車應以港區作業為目的，將致使砂石車專用制度無法運作，使得貨運業者、建材業者共同建立的砂石車專用制度因為少數不願配合的砂石車，而必須忍受載運砂石的車輛逐輛被稽查的不利益，造成行政機關以及民間業者龐大的成本支出，顯非立法本旨，其限制雖未於法明定，但交通部於95年11月24日交路字第0950059883號函釋，係本於法定職權就相關規定為闡釋，解釋符合道路交通管理處罰條例之立法目的。而對違反之業者處以道路交通管理處罰條例第29條之1 第1 項「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛」並非無據等語，求為廢棄原判決，並駁回被上訴人之訴。

六、本院查：

㈠按「對於人民違反行政法上義務之裁罰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨，本院釋字第394 號、第402 號、第619 號解釋足資參照。行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。」（大法官釋字第638 號解釋理由書參照）準此，行政法上義務，其構成要件之內容，除義務主體之外，其行為（作為或不作為）、結果等要件，均應以法律或法規命令為據，惟法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始符合授權明確性之要求。

㈡查上訴人之主張，無非係以「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」（下稱砂石車輛專用規定）、交通部交通部95年11月24日交路字第0950059883號函釋（下稱95年函釋）及96年11月7 日交路字第1960010483號函釋（下稱96年函示）係該當於原處分裁罰所依據之道路交通管理處罰條例第29-1條「裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛」中之「規定」云云，核其上訴意旨，係指摘原判決應適用本規定而未適用，有判決違背法令之情形，惟查：

⒈砂石車輛專用規定第1 點規定: 「依據道路交通管理處罰條例第29-1條及道路交通安全規則第39條、第39-1及第42條等之規定，並為建立砂石專用車制度及加強管理砂石車輛訂定之。」明示此規定之授權依據，然就道路交通管理處罰條例第29-1條之文義觀察，並未有如道路交通管理處罰條例第4條3 項、第7 條2 項、第21條第2 項、第33條第6 項等規定所示: 「…由交通部定之」之明文。換言之，就「授權條款本身」（即法律中授權由機關就特定事項得以命令規範之依據），其文字內容自應明確揭示其為授權命令之授權依據，即以上述「由…定之」之形式加以規範，人民方得有由授權條款而近一步探求授權命令之可能，此為審查授權命令是否合乎授權明確性之前提要件，故如欠缺「授權條款」，實無從審查授權之目的、內容及範圍是否明確，縱使於行政法上義務就授權明確性採取較寬鬆之審查基準，仍難謂符合授權明確性。

⒉另就道路交通安全規則第39條、第39-1條及第42條等規定觀察，其內容係關於「汽車申請牌照檢驗之項目及基準」、「汽車定期檢驗」及「車輛車身顏色及加漆標誌」之規定，並無就運載砂石專用車輛得行使或不得行使特定路段為規範，，且道路交通安全本身即為授權命令，在法律並無授權規範內容時，自不得本於授權命令再為授權之命令。否則無異於由行政機關於自行訂定之授權命令中，另行授權自己或其下級機關制定行政命令，藉此取得授權依據，而規避法律保留之要求。是以，砂石車輛專用規定於法律無明確依據時，以授權道路交通安全規則第39條、第39-1條及第42條等規定作為授權依據，有違再授權禁止原則。

㈢再者，由砂石車輛專用規定中有關港區砂石專用車之規定，其中第5 點: 「總重量八公噸以下且裝載砂石、土方未超載，或自港區駛出且出具港區過磅單之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，其貨廂容積及貨廂外框顏色，得不受第三點第五款、第六款規定之限制；另其於九十一年六月一日起定期檢驗屆期前，視同為砂石專用車得裝載砂石、土方。」僅係規定砂石專用車（港）且出具過磅單者，得不受同規定第3點第5 款及第6 款有關容積及貨箱外框顏色之限制，換言之，如為砂石專用車（港）而未檢附過磅單時，仍應符合容積及貨框顏色之規定，然此點規定仍未課與砂石專用車（港）不得行駛於一般道路之行政法上義務，是以，縱上訴人認「砂石車輛專用規定」即為道路交通管理處罰條例第29-1條中所指涉之規定，然此規定中並無砂石專用車（港）不得行駛於一般道路之明文，上訴人據此裁罰被上訴人，顯屬無據。

㈣實則，上訴人認定砂石專用車（港）不得行駛於一般道路之依據，乃係依據交通部系爭95年函釋及96年函釋之內容，然此二函釋，核其性質僅為解釋性行政規則，而行政規則及職權命令因無法律授權，不得作為限制人民之自由權利之依據，此為法治國家依法行政之基本要求（大法官釋字第514 號解釋參照）。準此，上訴人如以解釋性行政規則作為裁罰被上訴人之依據，即有違依法行政，顯非適法。

㈤又上訴人認「砂石車輛專用規定」係交通部本於法定職權就技術性及細節性事項訂定云云，然由本規定之內容以觀，其明確規範砂石專用車應裝載之各項安全設施，例如載重計、轉彎及倒車警報裝置、防止捲入裝置及行車紀錄器等等，違者即不得登檢為砂石專用車，實已涉人民財產權及一般行為自由之限制，而難謂對人民之基本權利影響輕微，故此規定應非就執行法律所為之細節性、技術性次要事項之規範，揆諸前揭說明，仍應有授權依據，方屬適法。

七、綜上所述，原判決核無違誤，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237 條之9 第2 項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。

九、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第255條第1項、第237條之7、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭