臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第1248號｜法律人

臺北高等行政法院判決 106年度訴字第1248號107年4月19日辯論終結原告　慶宜工業有限公司代　表　人　王金海（董事）訴訟代理人　吳宜星　律師被告　行政院環境保護署代　表　人　李應元（署長）訴訟代理人　陳修君　律師許正雄許定華上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院中華民國106 年7月28日院臺訴字第1060182433號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定及原處分關於罰鍰新臺幣10,706,881元均撤銷。訴訟費用由被告負擔。事實及理由一、事實概要：原告係從事五金零件電鍍業，被告以其所屬環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大隊）於民國104年10月23日會同臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）、內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊（下稱保七總隊第三大隊）第二中隊及彰化縣政府環境保護局（下稱彰化縣環保局）執行檢警環聯合查緝員林大排上游電鍍業巡查作業時，查獲原告電鍍製程產生之廢水，疑似排放至田中央排水二分線渠道，經在原告營業處所上游30公尺及放流口下游5公尺渠道處，分別採樣檢測結果，酸鹼值（pH值）為1.9、鎳濃度為366毫克/公升、總鉻濃度為1.65毫克/公升，均超過放流水標準。旋中區督察大隊於104年10月28日再前往督察時，查獲原告為利繞流偷排廢水，於製程區電鍍鍍槽下方用以收集製程廢水之渠道內，以活動式抽水幫浦套接塑膠軟管，將製程原廢水以上開設備抽排至廠區之逕流廢水（雨水）排水溝渠，再沿該排水溝渠導入田中央排水二分線，最終排入員林大排，該違法排放方式經投以色料確認無誤。復於104年11月4日前往督察確認，原告廠區廢水處理單元之中間水池進水口連接1條不明管線，該不明管線沿上連接至2樓地下水蓄水塔，且該不明管線於連接中間水池旁設有一手動開關閥控制進流水，當開起時即會有大量地下水導入中間水池，可能為稀釋廢水行為，該水管設施與水污染防治許可文件不符，且原告前處理程序脫脂製程產生偏鹼性廢水，於廠內由地下管線流至消防水槽。又原告繞流排放製程廢水之行為，致實際廢水經合法放流口排放水量減少，其明知廢水水量失真，仍依較實際為少之水量申報，為明知而申報不實，經被告函請原告提出陳述意見書。原告據於104年12月15 日、105年7月26日及105年8月29日具文陳述意見，並於105年8月15日至中區督察大隊補充陳述意見後，被告以原告仍無法提出相關事證反駁其上開違規事實，乃以原告將電鍍製程產生之廢水，匯流至電鍍鍍槽下方之廢水收集渠道內，一部分導入廢水處理設施之收集槽內，一部分則不定時利用可移動式抽水幫浦連接塑膠軟管方式，繞流排放至廠區側方雨水排水溝渠，再沿該溝渠匯流入田中央排水二分線，最終流入員林大排承受水體，且依據現場查核情形及原告申報等相關資料，顯示原告自101年10月29日至104年2月5日確有違反行政法上義務所得之利益。另104年10月23日在該排放口下游5公尺採取放流水送驗，檢測結果酸鹼值（pH值）為1.9、有害健康物質鎳濃度為366毫克/公升，均未符合放流水標準，違反104年2月4日修正後水污染防治法第7條第1項及第18條之1規定，乃從一重依第46條之1及104年10月19日修正發布之違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定，計算罰鍰為新臺幣（下同）6,594,000元，經依行政罰法第26條第3項規定扣抵原告已向國庫支付之30萬元，並依行政罰法第18條規定審酌其101年10月29日至104年2月5日期間所得利益4,412,881元（包括繞流廢水量之處理費用及所生孳息），以105年12月28日環署督字第1050107437號函附同號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰10,706,881元，並處環境講習4小時整。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂就罰鍰部分提起本件行政訴訟。二、原告主張略以：（一）原處分認定原告電鍍廠有自101年10 月29日至104年2月5日繞流排放之行為罰鍰6,594,000元是否有理由？⑴查原告係位於「田中央排水分線」旁，附近電鍍業者非僅有原告一家公司，如以原告公司營業處所「上游30公尺」及排放口「下游5公尺」渠道處採集之水體，不一定單純是原告一家公司排放之廢水，也有可能有參雜其他家公司排放之廢水，依此採集廢水檢測結果，實無法作為認定原告排放廢水未符合放流水標準之依據。原告主要電鍍使用之重金屬為鎳及鉻，一般而言，鍍鎳溶液的ph值的變化範圍應控制在3.8～5.5為宜。以原告之鍍鎳流程，由於全程使用之藥劑PH值都必須維持在4以上，因而鎳系及酸鹼系廢水混合的原廢水的PH值，不論是經過處理或未經處理即由馬達繞流排出，廢水的PH值都不可能會低於4，否則即無產製符合客戶要求之品質之鍍鎳產品，故如單純僅有原告單一排放廢水，實不可能產生PH值為1.9之廢水。⑵又原處分一再指稱其檢測原告排放廢水含有有害健康物質鎳濃度約為366毫克/公升等語，惟依被告於104年10月28日10時9分採集檢測原告鉻系調勻池之鎳濃度為12.4毫克/公升；104年10月28日10時16分採集檢測酸鹼系調勻池之鎳濃度為19.7毫克/公升；104年11月4日15時22分採集檢測鉻系調勻池之鎳濃度為5.12毫克/公升；但同日15時26分採集檢測酸鹼系調勻池之鎳濃度卻飆高到942毫克/公升，核與之前採樣檢測之數值差距甚大。以原告自104年11月4日起即已全面停工，自無可能再產生任何電鍍廢水，何以停工後之廢水檢測，鎳濃度反而高於正常工作之時？原告一再提出被告機關檢測之鎳濃度數值異常，請求再次複檢，然而被告卻置之不理。為因應刑事偵查案件之進行，原告未取得檢察官同意，均是保持104年11月4日停工時之原有樣貌，而未敢變動，原告不得已自力救濟，於104 年11月19日另委請廣大地環境科技股份有限公司依被告公布之採樣檢測規定，檢測廢水池內酸鹼值濃度，經檢測結果，酸鹼系調勻池之鎳濃度僅有17.8毫克/公升，核與104年10月28日10時16分採樣檢測之數值即19.7毫克/公升較為相近，顯見被告之檢測數據非屬正確。被告徒以無公務機關在場，且有事先準備而否認原告之檢測結果，訴願機關並採之否准原告之請求，實難令原告信服。⑶又訴願決定引用被告之說明，略以：「又訴願人質疑廢水重金屬鎳濃度經檢測為942 毫克/公升部分，以訴願人工廠內設有酸鹼系調勻池及鉻系調勻池，分屬不同槽體，該測得鎳濃度經檢測為942毫克/公升之廢水屬鉻系調勻池槽體，與訴願人所訴經側得數值較低之廢水係屬酸鹼系調勻池槽體，其重金屬濃度自然相對較低」。依訴願決定之意，係指鉻系調勻池槽體之鎳濃度為942 毫克/公升，然而依原處分及被告命原告提出陳述意見書之函文記載，甚至於被告委託環境檢測機構樣品檢測報告以觀，被告係於104年11月4日15：26於酸鹼性調勻池檢測鎳濃度為942mg/L，核與被告及訴願決定上開記載內容不符。究竟鎳濃度為942mg/L是於酸鹼性調勻池檢測出或鉻系調勻池槽體檢測出的？此攸關被告認定原告加重裁罰點數及處理費用之計算依據，自應由被告負舉證說明之責。是以，被告之檢測數據既有錯誤之虞，且被告以原告營業處所「上游30公尺」及排放口「下游5公尺」渠道處採集之水體認定為原告違法排放，並以為裁罰及加重之依據，顯有未盡調查證據之能事。（二）原處分認定原告電鍍廠有自101年10月29日至104年2月5日繞流排放之不法利得4,412,881元是否有理由？⑴ 原告於本件被查獲前，從未遭彰化縣環保局或被告稽查有任何違反環保法規之行為，而原處分所指查明原告有違反行政法上義務之行為之期間乃係指「104年8月至10月」。是以，認定原告是否因本件違規情節獲有不法利得等情，應僅得以原告「104年8月至10月」之違規情狀予以斟酌。換言之，縱使原告確實因104年8月至10月違反水污染防治法第7條第1項規定之行為獲有不法利益，應僅得以原告因「104年8月至10月」有因未合法處理廢水而可能減少之支出，作為原告受有不法利益之計算基礎，否則即與司法院釋字第423號解釋意旨有違，其所推估之不法利得金額自難憑採。然被告卻以恣意擴張其可得裁處之範圍，並回溯自101年10月29日起計算行政裁罰及不法利得，明顯於法無據，並構成違法裁量。被告自應就原告有自101年10月29日起至104年2月5日止持續違規排放不符合放流水標準之廢（污）水於地面水體之處罰要件事實，負客觀舉證責任。僅以被告事後於104年10月28日、同年11月4日檢測稽查資料，即推論自101年10月29日起至104年2月5日9止，原告有持續違規排放不符合放流水標準之廢（污）水於地面水體之違章行為，自有不法。⑵被告計算不法利得所採用之單價遠高於原告處理廢水之實際費用單價，顯有不合理高估情形：被告於計算原告之不法利得時，並未依其所制頒之「違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點」所附「水污染防治設施功能足夠切結書」，要求原告提供相關廢水處理費用以供做為計算原告不法利得之金額，反而逕以彰濱工業區電鍍專區處理廢水之費用為計算基準，則其計算基礎欠缺客觀、合理，已有違誤。又被告係比照彰濱工業區處理廢水價格以計算原告不法利得金額，然彰濱工業區污水處理廠屬營運事業單位，其收費並非只有成本考量，尚有營利性質，但受裁處之原告，就廢水處理則單純僅有成本考量，並無計算任何營利利潤。再者大型工業區污水處理廠為考量其未來可容納性，均會加大規模，並由這些實際處理廠商分擔，故其收費單價一定比受裁處者自身廢水處理單價高出數倍不止，且大型工業區污水處理廠所有種類的污染成本均須考量，因而造成其處理單價較一般事業單位廢水處理單價高出數倍不止，並拉高其操作成本，自不得以彰濱工業區之處理廢水價格以為計算原告受有不法利益之基準，對原告而言實有偏高而不公平。又原告每年會申報處理廢水之資料以供主管機關查核，主管機關從未以原告處理廢水未符合法令規定而要求原告增加處理廢水之金額或方式，可見原告原處理廢水之方式及金額係屬合法。故如要計算原告之不法利得，原告認為應以原告申報之廢水處理費率為計算基準，方符合「違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點」之規定。退步言之，倘認為被告以彰濱工業區電鍍廢水處理專區每噸廢水處理費用計算原告之不法利得，並無違法不當之處。則因原告繞流排放之廢水僅有鎳系廢水，而無鉻系廢水，故於計算不法利得時，廢水處理單價應扣除鉻系廢水之處理費率，方符實際。另原告於刑事偵查中雖坦承有以小馬達抽取未經妥善處理之廢水非法排放，但非每日每時均有非法排放廢水。因此原告所違法排放之廢水應是要扣除合法申報之廢水數量後，才是違法繞流排放之廢水數量。然被告僅扣除生活必須用水及RO水水量，其餘用水量全計入不法利得範圍內，其裁罰數額即屬錯誤。至於原告一開始提出陳述意見書時，對用水量及每噸廢水處理費都有爭執，但陳述意見送出後，行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊曾找原告協商，討論後，為爭取最有利的裁罰金額，原告始不得已就用水量及每噸處理費表示不爭執，但事實上，就每噸處理費，被告是以彰濱工業區的最高規格計算，但在實際操作上，每家公司之狀況不同，實不可能以同樣標準處理廢水等語。並聲明求為判決訴願決定、原處分關於罰鍰10,706,881元均撤銷。三、被告則以：（一）關於違反行政法上義務行為期間之認定，依被告前於104年8月24日及10月10日在原告營業處所下游渠道進行底泥重金屬濃度調查及檢測結果，重金屬鎳及鉻濃度最高分別達到26,700mg/kg及29,500mg/kg，參臺灣高等法院臺中分院105年度上訴字第1056號判決意旨，原告營業處所下游渠道底泥重金屬鎳及鉻濃度遠較該判決違犯事實高出數十倍，顯見原告偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為。另佐以被告104年9月16日至10月10日間，於原告營業處所下游渠道裝設遠端水質監控設備之監測結果，原告下游渠道氫離子濃度指數每日均有異常情事發生（放流水標準氫離子濃度指數為6至9），再以被告104年7月23日、7月27日、8月3日、8月20日、8月31日、10月7日、10月15日、10月16日及10月23日於該公司下游渠道採樣檢測結果，其重金屬鎳及鉻均未符合放流水標準。又原告水污染防治許可文件，其廢水處理設施可處理重金屬鎳及鉻之濃度範圍分別為6 至30mg/L及2至10mg/L，但被告104年10月28日及11月4日於酸鹼調勻槽採樣檢測結果，其重金屬鎳及鉻平均濃度分別為224.8mg/L及345.3mg/L，已超出原告廢水處理設施所能負荷之處理能量最多30餘倍；且觀諸其水污染防治許可資料及定檢申報資料，原告許可資料每噸廢水應產出3.05公斤污泥（含水率70%），惟計算該公司101年7月～104年6月定檢申報資料每噸廢水之污泥產生量「僅」為0.45公斤～0.76公斤（含水率70%）。綜上所述，原告偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為，因原告截至104年10月28日仍有繞流排放廢水之事實，故本案所得利益計算期間，係依開立違反水污染防治法限期改善或補正通知書（限該公司於是日前完成改善）之日起為停止日；而起算日之計算，僅依102 年5月31日修正發布水污染防治措施及檢測申報管理辦法第 16條應保存3年單據之規定，由停止日104年10月28日往前計算3年，即101年10月29日，則被告僅採計3年之計算期間，已屬對原告有利之方式。（二）原告營業處所係位於「田中央排水二分線」之水路上游，該水路起點位於原告營業處所上游50公尺處，其主要水源為原告營業處所上游30公尺處水井所注入之地下水，該水路起點至原告營業處所間並無其他事業，亦無原告所述其他公司廢水或其他電鍍事業廢水排入。另於原告至被告於「下游5公尺」採樣處亦無其他事業廢水排入。另被告於104年10月23日會同彰化地檢署指揮保七總隊第三大隊第二中隊，分別於原告渠道上下游處進行勘驗及採樣檢測。其中上游確認無其他事業廢水排入，下游廢水採集處於原告廠區下游，亦無其他廢水排入。檢測結果上游氫離子濃度指數pH值7.1、重金屬鎳未檢出、鉻0.139mg/L（均符合放流水標準），而下游氫離子濃度指數pH值1.9、重金屬鎳366mg/L、鉻1.65mg/L，確認高濃度重金屬係由原告排放無誤。又被告於104年9月16日至10月10日在原告下游安裝之自動水質監控設備，其氫離子濃度指數數值監控結果，原告偷排之廢水經過上游地下水稀釋後其氫離子濃度指數pH值幾乎都低於4甚至低於3以下。再者被告於104年10月28日及11月4日在原告的酸鹼調勻池採樣檢測結果，其pH值分別為2.47及2.6，顯見原告所稱「鎳系及酸鹼系廢水混合的原廢水的pH值，不論是經過處理或未經處理即由馬達繞流排出，廢水的pH值都不可能會低於4」之說法，均為不實。（三）被告前於104年10月28日會同彰化地檢署指揮保七總隊第三大隊第二中隊，彰化縣環保局等單位至原告執行重大廢水污染案件聯合查緝行動，並會同原告於10時9分及10時16分，分別於鉻系調勻池及酸鹼系調勻池進行採樣檢測；另被告再於104年11月4日前往原告進行查核，並會同原告分別於15時22分及15時36分於鉻系調勻池及酸鹼系調勻池進行採樣檢測。上述採樣過程全程會同原告負責人王金海，並由其確認無誤。再者，原告於被告會同彰化地檢署在104年10月28日進行聯合查核後，仍於104年10月29日至11月3日從事電鍍生產之行為，該行為亦於原告陳述意見書坦承不諱，是故被告於11月4日所採集之廢水係該公司10月29日至11月3日從事生產行為所產生之廢水，與原告所言11月4日起即全面停工，自無可能再產生任何電鍍廢水，何以停工後之廢水檢測，鎳濃度反而高於正常工作之時云云無涉。原告於104年11月19 日另委請廣大地環境科技股份有限公司檢測調勻池之鎳濃度僅有17.8毫克/公升，惟原告自行委託檢測機構採樣檢驗，被告並無在場，所得數據難謂具代表性，亦難與被告在無預警狀況下並會同原告進行採樣檢驗結果相提並論。（四）被告裁處原告之罰鍰，主依據104年10月23日查獲之違章事實，初步計算之罰鍰金額為659萬4,000元，並原告尚符合稽查配合度良好及該情節屬3次內首次查核違規等情節，爰依裁罰準則「貳、加重或減輕點數事項」規定，納入裁處之考量，予以減輕30%。又被告並非如原告所述單純以104年11月4 日15時26分於酸鹼系調勻池之重金屬鎳檢測濃度942毫克/公升作為處理費用之計算依據。另參酌前述臺灣高等法院臺中分院105年度上訴字第1056號刑事判決所引國立中興大學環境工程學系盧至人教授於他案具結證稱，及被告於104年9月16日至同年10月10日在原告營業處所下游渠道裝設遠端水質監控設備監測結果，氫離子濃度指數每日均異常，且於104 年7月23日起在原告營業下游渠道採樣檢測結果，重金屬鎳及鉻之濃度數值，均不符合放流水標準，足證原告有長期違規排放廢水情事。又原告長期繞流排放未處理廢水之行為，有違反行政法上義務所得之利益，被告僅追繳原告應支出而未支出或減少支出之消極利益，並未包含積極利益及資本投資支出成本、一次性支出成本與人事費等消極利益，已屬對原告所涉之所得利益從寬認定。原告明知偷排行為已造成水質水量均已失真，且再以不實之廢水量進行申報，被告無法以原告不實申報之廢水量為基礎，計算其廢水處理費用。況被告於104年11月4日在其廢水處理單元之中間水池連接一地下水管線，當其開啟時即有大量地下水會進入中間水池，最後再經由放流口排出，該機制除可「稀釋廢水濃度」外，亦可「增加放流水錶讀值」，造成該事業有處理廢水之假象。是以，被告以原告廠區104年10月29日至104年11月4日實際用水量及產品量之比值計算得出產品廢水量，再依其會計帳務之產品量資料換算總廢水量，作為應處理而未處理之成本計算基礎，核算其實際操作成本，自屬有據。又依被告多次於原告廢水排放之承受水體採取底泥樣品檢測結果，含有害健康重金屬鎳、鉻、銅之濃度，皆遠超過「底泥品質指標」上限值，最高達600餘倍，原告稱其廢水處理成本僅30.14～36.85元/噸，明顯可佐證其長期未妥善處理廢水，恣意排放未經妥善處理之高濃度電鍍廢水，故其所稱之處理成本，不足採信。況被告分別依廢水進入彰濱工業區金屬表面處理專區處理之方式及依原告許可文件內容方式試算結果，依前者之計算方式，得出原告廢水處理成本分別為536萬餘元及568萬餘元，故採前者方式計算原告所涉不法所得，亦屬採對原告有利之方式。而上述計算方式，原告亦已於105年8月29日再次補充陳述意見，表示對於被告以彰濱工業區金屬表面處理專區之廢水處理收費計價方式每公噸111.86元，做為計算不法利得之計算基準，表示不再爭執。（五）彰濱工業區係政府鑒於彰化地區農地遭受重金屬污染情形嚴重，由經濟部設置之廢水處理專業單位，其具處理重金屬之專業能力及廢水處理技術，非一般事業單位可比擬，況且彰濱工業區污水處理費費率計算表（彰濱工業區金屬表面處理專區）之費率計算，以事業廢水進入污水處理廠處理之水質分級計算計價，若廠商廢水均符合該專區所訂下水水質標準，則僅需給付基本費乘以水量之費用，當污染物種類不符下水水質標準時，方需額外給付該污染物種類費用。又大型工業區污水處理廠具專業性及經濟規模，共同處理成本會降低，被告依原告之水質水量，並以進入彰濱工業區金屬表面處理專區之計價方式，計算原告不法利得，實屬合理。（六）被告於106年7月19日行政院訴願會會議為言詞辯論時所播放縮時攝影機，攝錄原告於104年10月12日排放未經處理鉻系原廢水影片所示，原告製程污水排出渠道之水流顏色屬黃色系，為未經還原之含六價鉻廢水所屬之色系，該重金屬物質相較經還原後之三價鉻，更具強烈毒性，屬列管之第二類毒性化學物質，有致腫瘤、生育能力受損、畸胎、遺傳因子突變或其他慢性疾病等特性，一般電鍍業者至少會使用還原劑將其還原為深綠色之三價鉻廢水方予以排放，顯見原告惡意違規排放之行為，實不可取。再者，被告於104年8月24日在原告下游10公尺採集底泥樣品送驗，該底泥重金屬數值鎳為21,100毫克 /公斤，超出底泥品質指標上限值264倍、鉻濃度為15,900毫克/公斤，超出底泥品質指標上限值68倍；104年8月31日在原告廠區下游渠道採樣檢測結果，氫離子濃度指數（pH值）、重金屬鎳及鉻濃度，亦均遠超過放流水標準，鎳及鉻濃度最高分別超出放流水標準42.8倍及26.4倍；104年10月10日在原告廠區下游10公尺處採集底泥樣品檢測結果，鎳濃度為26,700毫克/公斤，超出底泥品質指標上限值333倍、鉻濃度為29,500毫克/公斤，超出底泥品質指標上限值125倍；104 年10月15日及16日在原告廠區下游採樣檢測結果氫離子濃度指數（pH值）、重金屬鎳及鉻濃度，亦均遠超過放流水標準，鎳及鉻濃度最高分別超出放流水標準67.9倍及21.5倍，上述資料一再證明原告所說未繞流排放鉻系廢水之言論不實。綜上所述，被告處分適法且無不當，原告之訴顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本院之判斷：（一）按水污染防治法第7條規定：「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣(市)主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」第18條之1第1項：「事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。」第40條第1項：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第46條之1：「排放廢（污）水違反第18條之1第1項、第2項或第4項規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」又依水污染防治法第7條第2項授權訂定103年1月22日修正發布之放流水標準第2條規定：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表。……。」其中氫離子濃度指數為6.0至9.0、總鉻為2.0毫克/公升、鎳為1.0毫克/公升。（二）次按行政機關對於人民違反行政法上義務欲加以處罰時，應由該行政機關負證明受處罰者有處罰之構成要件行為之客觀舉證責任。又罰鍰處分直接影響人民之財產權，且與刑事罰類似，基於行政訴訟法保障人民權益，確保國家行政權合法行使之宗旨，其違章事實所憑之證據而為訴訟上之證明，應達於通常一般人不致有所懷疑而得確信為真實之程度，方得據為違章事實之認定，而加以處罰。如未能發現積極確實之證據，或證據不足以證明處罰要件事實，自不得以推測或擬制之方法，以為處罰之基礎。復按行政法院依行政訴訟法第125條第1項及第133條前段規定，固應依職權調查證據及事實關係，不受當事人主張之拘束。惟職權調查證據仍有其限度，如法院依職權調查證據後，於審理最後階段，行政機關作成處罰之要件事實存否仍屬不明時，依證據法則客觀舉證責任分配原則，則應由行政機關負擔客觀舉證責任之不利益。（三）查被告以其會同彰化縣環保局等單位及機關分別於104年 10月28日及11月4日派員赴原告辦理督察，查獲電鍍製程所產生之廢水，匯流至電鍍鍍槽下方廢水收集渠道內，一部分導入廢水處理設施之收集槽內，一部分不定時利用可移動式抽水幫浦，連接塑膠軟管方式，繞流排放至廠區側方雨水排水溝渠，再沿該溝渠匯流入田中央排水二分線，最終流入員林大排承受水體。另104年10月23日在原告排放流口下游5公尺採取放流水送驗，檢測結果，酸鹼值（ pH值）為1.9、有害健康物質鎳濃度為366毫克/公升，均未符合放流水標準等情，有中區督察大隊104年10月23日督察紀錄、經原告負責人王金海簽名確認之104年10月28 日、104年11月4日督察紀錄及所附現場照片、中區督察大隊事業廢水檢測報告影本等附原處分卷可稽。被告因認原告有違反水污法第7條第1項及第18條之1規定，固屬有據。惟原處分依同法第46條之1及裁罰準則規定，計算罰鍰為6,594,000元，並依行政罰法第18條第2項規定審酌其101年10月29日至104年2月5日期間所得利益4,412,881元，於扣抵原告已向國庫支付之30萬元後，乃裁處原告罰鍰10,706,881元，其認定原告違反行政法上義務之行為時間及據為不法利得之計算基礎，尚有違誤之處而應予撤銷，並著由被告重為適法之處分，茲說明如下： ⑴原處分記載原告「違反時間」為101年10月29日至104年10月28日（見訴願卷第17頁），並認定原告自101年10月29 日至104年2月5日確有違反行政法上義務所得之利益。則被告自應就原告有自101年10月29日起違反水污染防治法之相關要件事實，負客觀舉證責任。而本件調查蒐證過程，依被告所述，被告前於104年彰化縣政府公告埔心鄉油車段及二重段等17筆土地（約3公頃）農地遭受重金屬鎳及鉻污染，即針對該受污染農地上游排放含重金屬鎳及鉻廢水之事業進行調查，經勾稽篩選水污染防治許可及定檢申報資料，原告具有排放未處理廢水之高度風險。經被告104年8月31日於原告營業處所下游渠道採樣檢測結果，其氫離子濃度指數pH值、重金屬鎳及鉻均遠超過放流水標準；又104年8月24日於原告下游10公尺採集底泥樣品送驗，底泥重金屬檢測結果，鎳、鉻濃度均超出底泥品質指標上限值多倍；再於同年10月10日在原告下游10公尺處採集底泥樣品送驗，檢測結果，鎳、鉻濃度亦均超出底泥品質指標上限值多倍。底泥重金屬因具有蓄積性，依上述採樣結果，顯示原告長期將未妥善處理之廢水偷排至該公司營業處所下游渠道，導致其底泥重金屬超出上限值。另被告104年9月16日於原告下游渠道安裝自動水質監測設施，監控原告下游渠道氫離子濃度指數（pH值），監控結果每日均有異常排放情事。由底泥樣品重金屬濃度、渠道水樣採樣檢測結果及渠道氫離子濃度指數之檢測與監控結果，確認原告具有長期排放未經處理廢水之事實。被告於104年10 月15日及16日分別於該原告營業處所下游渠道進行採樣檢測及於104年10月23日會同彰化地檢署指揮保七總隊第三大隊第二中隊，分別於原告渠道上下游處進行勘驗及採樣檢測，確認高濃度重金屬係由原告排放無誤。復於104年10月28日被告與彰化縣環保局，聯合彰化地檢署指揮保七總隊第三大隊第二中隊，執行聯合查緝行動，查獲原告電鍍製程所產生之廢水，匯流至電鍍槽下方之廢水渠道後，一部分導入廢水處理設施之收集槽內，另一部分則違法以不定時利用可移動式抽水幫浦，連結塑膠軟管繞流排放至廠區側方雨水排水溝渠，再沿溝渠匯流至田中央排水二分線，最終流入員林市員林大排，該繞流排放方式及流向，經被告以染劑測試及由原告負責人王金海確認無誤等語（見行政訴訟答辯狀第8至10頁，本院卷第87至89頁）。另參酌被告所提查處報告書第8頁及原處分卷第75頁以下被告執行督察蒐證紀錄及採樣檢測報告所示，被告係於104 年7月23日始進行實地查核及檢測。質言之，被告自104年7、8月間方始進行相關水污染之調查蒐證行為，惟原處分記載原告「違反時間」為101年10月29日至104年10月28日，並認定原告自101年10月29日至104年2月5日確有違反行政法上義務所得之利益。則除了上開104年7、8月間起所進行之各項調查蒐證行為之相關事證外，被告究竟依何事證認定原告自101年10月29日起有違反水污染防治法之行為並獲有不法利益？實非無疑。就此，被告固說明略以：依被告前於104年8月24日及10月10日在原告營業處所下游渠道進行底泥重金屬濃度調查及檢測結果，原告營業處所下游渠道底泥重金屬鎳及鉻濃度遠較另案臺灣高等法院臺中分院105年度上訴字第1056號判決違犯事實高出數十倍，顯見原告偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為。另佐以被告104年9月16日至10月10日間，於原告營業處所下游渠道裝設遠端水質監控設備之監測結果，原告下游渠道氫離子濃度指數每日均有異常情事發生。再以被告104年7月23日、7月27日、8月3日、8月20日、8月31 日、10月7日、10月15日、10月16日及10月23日於該公司下游渠道採樣檢測結果，其重金屬鎳及鉻均未符合放流水標準。而原告水污染防治許可文件，其廢水處理設施可處理重金屬鎳及鉻之濃度範圍分別為6至30mg/L及2至10mg/L，但被告104年10月28日及11月4日於酸鹼調勻槽採樣檢測結果，其重金屬鎳及鉻平均濃度分別為224.8mg/L及345.3mg/L，已超出原告廢水處理設施所能負荷之處理能量最多30餘倍；且觀諸其水污染防治許可資料及定檢申報資料，原告許可資料每噸廢水應產出3.05公斤污泥（含水率70% ），惟計算該公司101年7月～104年6月定檢申報資料每噸廢水之污泥產生量「僅」為0.45公斤～0.76公斤（含水率70%）。綜上所述，原告偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為。因原告截至104年10月28日仍有繞流排放廢水之事實，故本案所得利益計算期間，係依開立違反水污染防治法限期改善或補正通知書（限該公司於是日前完成改善）之日起為停止日；而起算日之計算，僅依102年5月31日修正發布水污染防治措施及檢測申報管理辦法第16條應保存3年單據之規定，由停止日104年10月28日往前計算3年，即101年10月29日，已屬對原告有利之方式等語（見行政訴訟答辯狀第10至11頁，本院卷第89至90頁）。 ⑵然依被告對原告之上開調查蒐證及稽查情形觀之，被告所指在原告營業處所下游渠道底泥重金屬濃度調查及檢測結果，具高濃度重金屬鎳及鉻一節，至多僅能證明該等底泥所含重金屬鎳及鉻，並非短時間內所得以形成，客觀上縱可認係經過一段相當時間之累積，惟此尚不足以認定該等污染行為可回推原告之違反時間始自101年10月29日起算。又行為時水污染防治措施及檢測申報管理辦法第16條規定：「（第1項）事業或污水下水道系統於廢（污）水（前）處理設施裝置之獨立專用電表，及操作參數量測設施，屬連續自動記錄者，應依計測、量測設施之設計規格及頻率記錄；非屬連續自動記錄者，應每日記錄其累計用電度數及操作參數值一次；廢（污）水（前）處理設施使用之藥品量，及污泥之產生、貯存、清運量，應按次記錄，每月統計。（第2項）前項紀錄、單據或發票影本，應保存3年，以備查閱。」僅係就廢水處理過程、使用之藥品量及所產生之污泥相關處理紀錄應予保存之規定，縱使原告違反該保存3年單據之規定，亦無從據以推認原告上開違反水污染防治法之行為得以往前回推3年計算。況被告計算原告應裁罰之金額，依被告所述，主依據為104年10 月23日查獲之違章事實，認定同時違反水污染防治法第7 條第1項、第18條之1第1項規定，並涉犯同法第35、36條之行政刑罰規定。經裁罰準則計算其處分點數、處分基數後，初步計算之罰鍰金額為6,594,000元，並原告尚符合稽查配合度良好及該情節屬3次內首次查核違規等情節，業依上開準則「貳、加重或減輕點數事項」規定，納入裁處之考量，予以減輕30%等語（見行政訴訟答辯狀第13頁，本院卷第92頁）。被告並援引行政罰法第18條第2項「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制」之規定，自101年10月29日起計算原告違反行政法上義務所得之利益至104年2月5日止。則被告認定原告有上開違反水污染防治法之行為起始日為101年10月29日，自應詳為說明其認定該事實所憑之證據，惟被告僅以污染係一長期行為、原告未依法保存3年單據等情，作為認定該事實之依據，實難逕予憑採。再參以行政罰法第27條第1項規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」而本件被告以原處分裁處原告罰鍰之日為105年12月28日，則距原處分裁處日已逾3年以上之違反行政法上義務行為自不得予以裁處。然原處分猶認定原告違反水污染防治法行為之起日為101年10月29日，復自斯時起據以計算原告違反行政法上義務所得之利益，顯已就逾3年時效之違反行為予以裁處，亦有違誤之處。（四）綜上所述，原處分關於裁處罰鍰部分，既有如上所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分關於罰鍰10,706,881元部分均撤銷，著由被告重為適法之處分。五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　5　　月　　10　　日臺北高等行政法院第四庭審判長法官　李玉卿法官　鍾啟煒法官　李君豪一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　年　　5　　月　　10　　日書記官樓琬蓉

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第1248號

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