臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第1395號

• 裁判案由: 食品安全衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 02 月 08 日

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1395號107年1月25日辯論終結原 告　載來有限公司
代　表　人　陳家進（董事）
訴訟代理人　鍾亞達　律師
被 告　衛生福利部
代　表　人　陳時中（部長）
訴訟代理人　杜家駒　律師
謝閔華　律師
徐豪駿　律師
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服行政院中華民國106年8月18日院臺訴字第1060183611號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國105年6月11日進口，並於同年月22日向被告所屬食品藥物管理署（下稱食藥署）申報輸入「韓國農心呢咕力烏龍麵（辣味）」等20項產品（下簡稱系爭產品詳如附表），查驗方式為一般查核。經食藥署於105年6月24日執行輸入食品查驗時，發現原告所填報上開20項系爭產品之食品及相關產品資料表之內容物標示與現品之原文內容物標示不符（產品原文有標示，但中文有部分內容物成分未申報詳如附表），被告乃以原告有申報系爭產品資訊不實之情事，違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，依同法第
47條第13款規定，以106年1月24日衛授食字第10 62000165
號裁處書合計處罰鍰新臺幣（下同）60萬元（下稱原處分）。原告不服原處分，提起訴願，經行政院106年8月18日院臺訴字第1060183611號訴願決定駁回。原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：
（一）原告僅就其105年6月11日進口之同一批貨品於105年6月22日向被告所屬食藥署基隆港辦事處為一次申報行為，原處分竟以原告所申報不實者有20項不同貨品為由，違法認定原告共有20次申報不實之行為並加以分別裁罰，顯違「一行為不二罰」原則：
１、由於原告並不具食品進口有關之專業，故委請太祥國際報關有限公司（下稱太祥報關行）代為辦理食品進口申報有關事宜，而太祥報關行再委託廣興報驗行協助辦理之。原告提供有關資訊予太祥報關行並同意其進行申報之行為，事實上僅有一個默許其申報之行為。原告於105年7月1日
受太祥報關行告知共有20筆查驗不合格之通知，方知悉太祥報關行所填具而涉申報不實之申報單共有20張。本件被告以食品及相關產品輸入查驗辦法第6條第1項規定認應以「同批產品」、「品名」作為原告行為數之認定標準，並按每批裁處，從而認定對原告20批產品涉申報不實之行為分別加以裁罰為適當。惟查，食品及相關產品輸入查驗辦法係依食品安全衛生管理法第33條第3項授權訂定，該條
授權範圍僅及於「產品輸入之查驗、申報或查驗、申報之委託、優良廠商輸入查驗與申報之優惠措施、輸入產品具結先行放行之條件、應繳納保證金之審查基準、保證金之收取標準及其他應遵行事項」，目的亦僅係用於規範主管機關辦理「查驗」業務之查驗辦法，根本不涉及主管機關為行政罰時就行為人行為數之認定，故被告不得以食品及相關產品輸入查驗辦法第6條第1項規定作為認定違反行政罰行為數之認定標準。
２、次查，食品安全衛生管理法關於「行為數認定」係於該法第55條之1授權主管機關定之，而被告已於104年6月22日
依該條規定訂立「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」，故關於行政罰行為數之認定應優先適用上開行為數認定標準，而非以授權範圍不及於行為數認定之「食品及相關產品輸入查驗辦法」作為認定行為人行為數之基準，本件被告以「食品及相關產品輸入查驗辦法」作為認定行為數之標準，有違反授權明確性原則。而「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」第2條並未就行為人「
申報不實」之違法行為設有特別規定，故就行為人「申報不實」之行為數之判斷即應回歸一般就行為人行為數之判斷標準。以本件而言，原告一次申報20批貨品且有20張申報單涉申報不實，侵害同一法益，應以「事實上一行為」、「接續犯」認定其行為數為一行為，不得率以法無規定之「批次」數認定其行為數。
（二）退步言，縱原告之申報行為有食品及相關產品輸入查驗辦法第2條之適用，原處分亦未考量同辦法第4條各款之情事，致做出侵害原告權益甚深之原處分，故原處分實屬違法，應予以撤銷：
１、違反之動機及目的：原告之所以申報資訊不實，係因原告全體股東與員工均不諳韓文，且韓國配合廠商違反雙方合約而未依約妥適代原告翻譯產品成分所致。換言之，原告雖因誤信該韓國廠商而有過失，但絕非故意申報不實；原告實際上亦為受害者，並無欲藉違反義務行為而牟利、或刻意規避相關法規之意圖，違反義務之動機及目的，可非難之程度較低。
２、違反之手段：原告雖申報不實資訊，惟僅係因過失而使同一批貨物於申報作業上有所疏漏，此等因過失而在文書上違反申報義務之行為，手段上亦無何惡性可言。
３、違反義務之影響程度與所生危害及損害：原告雖有違反義務之行為，惟該些貨物已因申報不實而經主管機關查扣，並未實際流通於市面上，原告根本未曾將之陳列販賣。再者，本件中未標示之食品成分資訊，均為「維生素B2、大蒜調味粉、糖、水、檸檬酸、大豆油、白糖、薑粉、植物油」等可食用、無害於健康之內容，且均廣泛於韓國市面流通，又未含有任何法律限制不得輸入之成分，故無造成國民健康損害或產生受損害之虞。
（三）綜上，原告縱有就系爭20項產品申報不實，其行為數應僅為一行為，被告認定原告有20個申報不實行為，而按20批產品分別處以3萬元罰鍰，共計60萬元，與法不合。並聲
明：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）依食品安全衛生管理法第30條第1項及食品及相關產品輸
入查驗辦法第4條第1項規定，報驗義務人於申請查驗時，須檢具查驗申請書及食品及相關產品資料表，並依進口之產品相關資訊，詳實填載於申報文件，作為查驗依據。食藥署於官方網頁（網址：https://www.fda.gov.tw/TC/sitecontent.aspx?sid=2525），亦提供「食品及相關產品
輸入查驗申請書」及「食品及相關產品資料表」填寫規則供報驗義務人參考，於食品及相關產品資料表，關於「內容物（成分及食品添加物）」為必填欄位，且須依實際產品成分由含量高至低填寫，如為複合式包裝，各包裝亦須詳實列出所含內容物成分及食品添加物，足見報驗義務人就其所進口之產品為申報查驗時，須將產品之內容物（包含成分及食品添加物）詳實填載於食品及相關產品資料表，供食藥署查驗其填載內容與產品實際成分是否相符。本件原告申報進口系爭20項產品，依其所檢附之食品及相關產品資料表之內容物標示，漏未填載部分內容物成分而與產品原文標示不符（參照原處分第1頁至第5頁關於各產品漏未填列之成分說明），顯屬申報不實，原告未據實申報，所為顯已違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，
被告依法據以裁處，為有理由。
（二）原告身為進口食品貿易商，依法應實施自主管理，確保食品安全衛生，就其輸入食品之產品成分應知悉並確實申報及標示，縱該產品成分之中文標示是由外國廠商負責翻譯及製作，食品進口商於申請報驗時，本應負有查證義務，確認輸入申請查驗之申報資料皆屬實，不得以系爭食品之標示錯誤係韓國廠商之疏失，而得脫免，蓋不論韓國廠商有無疏忽，均不影響原告對食品成分之查證義務。況原告從事進口貿易，理應對食品輸入申請查驗之相關規定清楚明瞭，並謹慎遵守相關規定，惟就進口產品之相關資訊，原告僅憑韓國廠商提供之翻譯標示，未查證韓國廠商提供之資料是否屬實，逕按其提供之中文標示辦理輸入產品資訊申報，原告就本案違章情事，縱非故意仍有過失，難謂有免罰之事由。
（三）食品安全衛生管理法第33條第3項已授權中央主管機關就
有關產品輸入之查驗及申報等應遵行事項制定食品及相關產品輸入查驗辦法，原告於申請查驗時有申報資訊不實之行為，自應適用食品及相關產品輸入查驗辦法之規定，認定其行為數。依食品及相關產品輸入查驗辦法第6條第1項規定：「報驗義務人申請查驗之同批產品，其進口報單、貨品分類號列、品名、成分、廠牌、製造廠及產地，均應相同。」，本件系爭20項產品之品名及成分皆不相同，屬不同批次產品，且原告就20項產品向本部食藥署申請查驗並申報其產品相關資訊，提出號碼各為IFB05HK1125002、IFB05HK1125104、IFB05HK1125206、IFB05HK1125308、
IFB05HK1125400、IFB05HK1125502、IFB05HK1125601、
IFB05HK1125703、IFB05HK1125805、IFB05HK1126900、
IFB05HK1127008、IFB05HK1127100、IFB05HK1127202、
IFB05HK1127301、IFB05HK1127505、IFB05HK1127607、
IFB05HK1127709、IFB05HK1127801、IFB05HK1127900、
IFB05HK1128100之申請書，此乃不同批次產品，屬於20次申請查驗之行為，原告主張其進口同批貨品為一次申報行為，並無理由。被告按批次每批裁處法定最低額罰鍰3萬
元，已審酌原告違規情事，適法有據，亦與比例原則無違。
（四）本件行為數之認定與「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」第2條或第4條之適用無關，被告依食品及相關產品輸入查驗辦法第6條第1項規定認定原告違反20次申請查驗之行為，與法並無不合。另參照臺北高等行政法院105年度訴字第824號判決、105年度訴字第1078號判決意旨
，縱係同一產品不同批輸入者，亦經判定屬不同之行為，更何況本件系爭20項產品之品名與成分皆不相同，顯非屬食品及相關產品輸入查驗辦法第6條所稱同批產品，食藥
署判定本件為20個輸入行為，並無違誤。爰以此狀，資為抗辯。並聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同上述，因此本件首要爭點乃本件原告進口系爭產品填寫查驗申請書20件，究為幾件違反食品安全衛生管理法第47條第13款之申報資訊不實？本件被告裁罰合計60萬元有無違法？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按行為時食品安全衛生管理法第30條第1項規定：「輸入
經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」第33條第3項規定：「第三十條、
第三十一條及本條第一項有關產品輸入之查驗、申報或查驗、申報之委託、優良廠商輸入查驗與申報之優惠措施、輸入產品具結先行放行之條件、應繳納保證金之審查基準、保證金之收取標準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第47條第13款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣三萬元以上三百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：……十三、違反第三十條第一項規定，未辦理輸入產品資訊申報，或申報之資訊不實。……」
２、次依食品安全衛生管理法第33條第3項授權訂定之食品及
相關產品輸入查驗辦法第2條第1款及第3款規定「本辦法
用詞，定義如下：一、報驗義務人：指輸入食品、食品添加物、食品器具、食品包裝或食品用洗潔劑等相關產品（以下簡稱產品）之業者。……三、查核：指由查驗人員核對產品品名、規格、包裝，並就其外觀、性狀、標示及其他符合法令規定之檢查。……」第4條第1項規定「報驗義務人應檢具下列文件，向查驗機關申請查驗：一、查驗申請書。二、產品資料表。三、進口報單影本。四、衛生福利部食品藥物管理署（下簡稱食品藥物署）指定之文件。」第6條第1項規定「報驗義務人申請查驗之同批產品，其進口報單、貨品分類號列、品名、成分、廠牌、製造廠及產地，均應相同。」
３、再按食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準第2條規
定：「依本法有不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者，依下列基準判斷其行為數：一、不同日之行為。二、不同品項之物品。三、不同場所之行為或物品。四、受侵害對象之個數。五、限期改善之期限。六、其他經主管機關認定之事項。」、第4條規定：「判斷前二
條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一、違反之動機及目的。二、違反之手段。三、違反義務之影響程度。四、違反義務所致之所生危害及損害。」
４、末按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」
⑴上開規定立法說明略以：行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號
解釋「一事不二罰」之意旨並不相違。據此「數」個行為違反同一規定時，應「分別」處罰。
⑵參照上開立法意旨可知，行政罰法第25條，原則上以法律規定義務數及立法目的，作為判定究為一行為或數行為之基礎。因此，對於有關於違反行政法上行為數之判斷，係從法律之規定來觀察，亦即透過立法者在法律所規定之義務數，或從立法目的來判斷行為數。而在操作上，則是先判斷法律上是否有規定行政不法行為的個數，然在法律未規定的情況下，才依照「立法目的」及「法規範義務」的態樣，判斷行為義務的個數。換言之，因行政法具有合目的性與技術性，行政法上之行為，可以透過法律規定與立法目的予以切割，甚至可以透過立法技術予以量化。在立法技術直接規定上，有以時間、空間或行為以條文類型化加以規定。亦即，行政不法行為的個數，最客觀的方法，莫如法律的規定，而在法律未規定的情形下，則依照「立法目的」及「法規範義務」的態樣，判斷行為義務的個數。
（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實。
１、105年6月11日，原告進口包含本件系爭（20項）產品在內之33項各項食品（進口報單詳原處分卷第157頁至161頁）。105年6月22日原告委託廣興報驗行，填具系爭產品衛生福利部食品藥物管理署食品及相關產品輸入查驗申請書及資料表20件，向被告申報進口系爭20項產品（20件申請書及資料表外放原處分卷第1至117頁）查驗。又依食藥署公告之申請書及資料表（填寫規則）所列應填載之事項包含「內容物（成分及食品添加物）」（詳本院卷第117頁至
118頁），而原告申報查驗時「內容物（成分及食品添加
物）」所填載之內容，經被告查核發現如附表所示系爭20項產品內容物原文（韓文）有標示，但原告未於該資料表申報之內容物如附表所示（原告亦不爭執其漏未申報）本件申報資訊不實情狀。
２、105年12月20日，食藥署以FDA北字第1052003667號函請原告針對本件20項產品疑涉查驗申報不實一案，陳述意見（原處分卷第119至123頁）。105年12月28日（106年1月4日收文），原告以載來字第10500000001號函陳述意見略以
該批進口產品之中文標示皆由韓國廠商翻譯、製作、貼標，進口前未和廠商確認中標的正確性，實屬進口程序上之疏失，原告絕無隱瞞、偽造內容物之意圖等語（原處分卷第127至129頁）。106年1月24日，被告以衛授食字第1062000165號裁處書（即原處分）認定原告輸入本件20項食品報驗資料申報不實，違反食品安全衛生管理法第30條第1
項規定，依同法第47條第13款規定每批（每一申報書為一批）裁處3萬元，計60萬元罰鍰（本院卷第32至39頁）。
３、105年2月21日，原告不服原處分提起訴願（訴願卷第6至
13頁）經遭駁回後，循序提起本件行政訴訟（本院卷第10至15頁）。
（三）經查本件原告委託廣興報驗行，填具系爭產品20件衛生福利部食品藥物管理署食品及相關產品輸入查驗申請書及資料表，向被告申報進口系爭20項產品，經被告查驗發現原告填報上開20項系爭產品內容物標示與現品之原文內容物標示不符詳如附表，而有申報資訊不實之事實詳如上述，因此參照前揭法律規定及本院見解（有關一行為），原處分依食品安全衛生管理法第47條第13款規定，以原告填寫上開20件查驗申請書申請被告查驗20種系爭產品所為，屬20次違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定之違章行
為，各依法裁處法定最低罰鍰30萬元合計60萬元，核未違法。
１、原告雖主張本件由廣興報驗行一次申報查驗，應屬一行為，原處分裁罰違反一行為不二罰云云。然本件原告委託廣興報關行，分別填具20件系爭產品查驗申請書並附相關資料向被告申報查驗詳如上述；而參照前揭行為時食品安全衛生管理法第30條第1項、及食品安全衛生管理法第33條
第3項授權訂定之食品及相關產品輸入查驗辦法第2條、第4條、第6條等法令規定及本院上開見解可知，食品安全衛生管理法第47條第13款所稱本件原告申報之資訊不實行為「數」，已由法律授權規定行政命令，以較精細立法技術，即以填具申請查驗書及申報查驗等產品種類合併考量予以量化（即依上開規定每填具一件查驗申請書及附件為一行為）。因此原告漠視本件填具20件申報查驗書及20件不同種類系爭產品，違反食品安全衛生管理法第30條第1項
規定20次，僅以單一委託廣興報驗行主張為一件申報行為，共主張前揭法律授權訂定之食品及相關產品輸入查驗辦法等規定違法云云，核無足採。
２、再依食品安全衛生管理法第7條規定，原告等食品業者應
實施自主管理，訂定食品安全監測計畫，確保食品衛生安全。原告從事食品進口貿易，為申報查驗義務人，應熟稔前揭申報進口系爭產品之相關申請被告查驗規定。原告對其委任廣興報驗行（原告主張委任太祥報關行，辦理食品進口報關，太祥報關行再委託廣興報驗行辦理本件申報查驗）辦理系爭產品進口申報查驗詳如上述；然查本件系爭產品之申報查驗義務人為原告，且對其受委任（或再受委任人）辦理本件申報查驗事務，本即有監督依法申報及防免違規之義務，原告未盡其委任（託）監督責任，造成本件申報查驗之系爭貨物標示不符，而有申報資訊不實情況，核自有過失。且查原告亦自承本件系爭產品申報查驗時「進口產品中文標示皆由韓國廠商翻譯製作、貼標」等語，亦因原告為申報查驗義務人，於進口前未和國外廠商確認翻譯中文標示之正確性，核自有過失；因此，原處分據以裁罰，並未違法。
３、又食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準第2條、第
4條規定詳如上述，核與本件原告申報資訊不實行為數認
定無涉，原告主張依上開認定標準規定認定本件原告違規行為數云云，容有誤會。再查，如上述本件原告為20件違規行為，原處分依法裁罰20次，每次均裁罰法定最低罰鍰3萬元亦詳如上述。因此原告稱原處分（按20件裁罰）未
考量原告本件違規動機及目的、違反之手段、違反義務之影響程度與所生危害及損害等情狀，罰鍰過重、裁量違法或裁罰違法（或違反比例原則）云云，亦因本件原告依法裁罰最低額罰鍰而無理由，應併敘明。
五、本件原告申報進口系爭產品報請依法查驗，經被告查驗結果認有附表所示申報資訊不實，而違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，乃依同法第47條第13款規定，以附表所示
每一申報查驗書及產品為單一違規行為（合計20次），各裁處法定最低罰鍰3萬元，合計60萬元，經核並無違法，訴願
決定予以維持，亦無不合。原告持前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌，亦不影響前揭判決結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　2　　 月　　8　　 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　林惠瑜
法 官　林妙黛
法 官　洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　　2　　 月　　8　　 日書記官 陳德銘