臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第261號｜法律人

臺北高等行政法院判決 106年度訴字第261號107年6月21日辯論終結原告　愛思博得股份有限公司代　表　人　張雅惠（董事長）訴訟代理人　劉陽明　律師陳璧秋　律師被告　宜蘭縣政府代　表　人　陳金德（代理縣長）訴訟代理人　林國漳　律師鄭凱元上列當事人間有關河川地事務事件，原告不服經濟部中華民國105年12月23日經訴字第10506311830號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：㈠被告機關代表人原為林聰賢，嗣於訴訟繫屬中變更為吳澤成，再變更為陳金德，茲據原告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查本件原告起訴時，其訴之聲明為：「行政院經濟部民國105年12月23日經訴字第10506311830號訴願決定及宜蘭縣政府105年4月1日府工水字第1050033768 號函（以下稱為原處分）均撤銷」；嗣於訴狀向被告送達後，於106年11月7日準備程序期日，另追加訴之聲明：「請求確認原告申請『水利事業（跨越水道）建造物-動力飛行傘訓練活動起降場（設置位置：冬山鄉中山段135地號）』案，與被告間自民國104年9月9日至107年9月8日止之許可土地使用關係成立。」（本院卷第375頁），詢諸原告追加緣由，乃以被告於原處分認為伊申請前開活動起降場土地使用許可之停止條件未成就，原處分縱經本院撤銷，伊就該土地使用之法律關係仍屬未定，故有追加確認法律關係成立之必要云云。惟按行政訴訟法第6條第3項規定確認公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之，此乃確認訴訟之補充性，本件原告以原處分違法而提起撤銷訴訟，本有請求法院確認該處分內容不發生之意思，而就本件個案事實而言，該項撤銷訴訟之聲明已足達保護原告權利之目的（詳下述），復審諸被告表示不同意訴之變更或追加在卷（本院卷，第542頁），爰不予准許原告此訴之聲明之追加，合先敘明。二、事實概要：㈠原告於104年4月1日向被告申請「水利事業（跨越水道）建造物－動力飛行傘訓練活動起降場（設置位置：冬山鄉中山段135地號）」之使用許可，經被告邀集相關機關現場會勘後，於同年9月7日以府工水字第1040135501號函（以下稱為104年9月7日函），同意原告使用前揭河川公地，許可期限自104年9月9日至107年9月8日，惟依據河川管理辦法第54條規定附款：「本案請自核准後6個月內檢附目的事業主管機關同意文件，但有特殊原因者經本府同意後得延長之。本案請依前開規定辦理，否則本函自始不生效力」。㈡其後，原告與訴外人中華民國動力飛行傘訓練協會（以下簡稱為飛行傘協會）就前開土地簽訂土地使用同意書，飛行傘協會則向交通部民用航空局（以下簡稱為民航局）申請以該土地作為超輕型載具動力飛行傘活動場地，經民航局審查及會勘合格後，於104年11月6日以場管字第1045021883號函，准予飛行傘協會使用該土地作為活動場地，期限至107年9月8日。㈢惟被告認原告並未依據104年9月7日函附款要求，取得目的事業主管機關同意文件，乃於105年4月1日以原處分確認上述104年9月7日函自始不生效力。原告不服，向經濟部提起訴願，經該部於105年12月23日以經訴字第10506311830號訴願決定駁回，原告仍不服訴願決定而提起本件行政訴訟。三、本件原告主張略以：㈠首參最高行政法院101年度判字第450號判決及最高行政法院103年度判字第398號判決，當處分機關第1次行政處分附有解除條件，第2次確認解除條件成就之函文，係屬確認、及下命性質之行政處分，並非事實通知，對照系爭函文，核其性質，屬確認許可土地使用所附條件未成就，該許可使用處分自始（104年9月7日）不生效力之確認性質行政處分，暨命原告停止使用之下命性質行政處分。復見被告105年4月12日府建交字第1050040806號函及105年5月12日府工水字第1050070757號函分別載有「業已確認本府104年9月7日府工水字第1040135501號函之附條件許可處分自始不生效力」、「本府105年4月1日府工水字第1050033768號函確認前揭處分不生效力」。準此，原告不服系爭函文，提起本件行政訴訟，自與法無違。㈡次按民航局委託各類活動團體執行管理作業，自然人或法人個人不能從事飛航活動，一定要加入經民航局核准設立，並領有民航局核准活動指導手冊之超輕型載具活動團體，成為其會員後，始得從事合法飛航活動，本件飛行傘協會即為經民航局核准設立之活動團體，而原告為其會員。依據超輕型載具管理辦法第31條第1項，有權適格得向民航局申請超輕型載具活動場地者，強制規定僅限於活動團體，會員並無該申請權限，否則與法不合。因此原告提出飛行傘協會之民航局104年11月6日函准予活動團體飛行傘協會使用活動場地者，完全符合河川管理辦法第54條規定，然系爭函文及訴願決定竟違反法律規定，逾越裁量權之範圍，命原告以其自己名義取得民航局同意函，課以原告法律上所未規定之義務，自與最高行政法院103判字第168號判決及司法院釋字第661號解釋相悖。再依超輕型載具管理辦法第2條第2項及第3條，設立活動團體者，受限於完成人民團體之法人登記。而所謂人民團體，參見人民團體法第1條前段、第4條，僅限於職業團體、社會團體、政治團體，並參酌人民團體法第35、39、44條對於各種團體之定義，原告並非人民團體，無法申請為超輕型載具管理辦法之活動團體，被告主張原告得依超輕型載具管理辦法第2條完成人民團體之法人登記，即可設立以原告名義之超輕型載具活動團體云云，對原告而言根本不能實現，與法令不符而有重大瑕疵，自應撤銷。㈢更況水利法第78-1條第1項僅立法規定前揭使用行為要先經許可，係對使用行為而為規範，並未如超輕型載具管理辦法第31條第1項之立法模式，限定申請人之資格；河川管理辦法第50條第1項第3款亦僅規定作為超輕型飛行機具起降場之使用要先經許可，但並未如超輕型載具管理辦法第31條第1 項之立法模式，限定申請人之資格，因此被告許可申請人使用活動場地作為飛行傘起降場之用，並沒有必須由活動團體申請使用之法令限制。另參見河川管理辦法第55條規定，及超輕型載具管理辦法第13、5條之規定，必須加入為活動團體會員，依附於活動團體受其管理下從事飛航活動，但會員自為載具所有人、或土地使用人，需自負飛航安全、及維護管理活動場地之責任，而會員要透過活動團體從事飛航活動之立法意旨，係要對會員實施嚴格之管理政策，並非因此卸免會員之注意飛航安全及維護土地使用目的之義務。苟卻因此限定要由活動團體出面代會員租用土地者，反轉由活動團體負承租人、或使用人之注意義務，自非立法之意。㈣且查公地租用者與飛行傘活動團體採合作模式，係為常態及合法行為，有台中市消防局與飛行傘協會合作之諸前例可循，並非被告所稱為脫法行為。經查，台中市消防局為動力飛行傘消防起降演習場，先申請取得河川地管理機關經濟部水利署使用許可書，准許其使用台中市大里區大突寮段79- 18地號之河川公地及頭汴坑溪河川公地，飛行傘協會再向台中市消防局借用上開河川公地，並由飛行傘協會向民航局申請使用許可，經民航局106年2月7日場管字第1065002447號函准許飛行傘協會使用。是該前例與本件相同，台中市消防局也是先申請許可使用河川公地後，再以合作方式由飛行傘協會向民航局申請使用許可，系爭函文違反平等分工常態申請原則，且在不懂飛航業務下否准所請，並違反行政程序法第6條之平等原則，應予撤銷。被告雖指稱該前例係依水利法第78條之1第7款及河川管理辦法第28條第6款規定為申請，與本件係依據河川管理辦法第50條第1項第3款作為休閒遊憩使用目的並不相同，兩者申請許可之法令依據及目的已有不同，且觀諸該例許可條件中並未要求該局須取得目的事業主管機關同意，與被告核發許可處分附帶停止條件兩案亦非相同，自不得相為類比云云，惟查台中市消防局作為消防救災演訓起降場，與本件超輕型飛行機具起降場，二者使用目的雖有不同，但二者申請許可之法令依據，均為水利法第78-1條第7款規定，被告所辯自不足採；且河川管理辦法第54條前段係規定管理機關「得」先行核發附停止條件之許可處分，是被告依據該條核發附款之許可處分，並無影響與該前例為為相同或具同一性事件、事物本質上相同事件之性質，被告並非可因此不受拘束。㈤復查被告於104年4月檢送被告土地申請書件中之事業計畫書時，即誠實告知與飛行傘協會之合作關係，並無隱瞞之情；而被告會同民航局於104年4月24日會勘現場時，亦已對適格申請人之爭點，提出疑義，嗣經民航局以104年4月24日場管字第1040009109號函覆被告釋疑說明：依據超輕型載具管理辦法第31條之規定，超輕型載具之活動場地應由活動團體向民航局申請，原告非屬超輕型載具活動團體，爰仍請由超輕型載具活動團體向民航局申請活動場地之合法使用等語後，被告即以104年8月21日府工水字第1040140948號函向原告收取審查費、使用費及保證金，可見被告已認同被告租用系爭土地，得由飛行傘協會向民航局申請許可，否則被告應立即否准所請，豈會向原告收取使用費及保證金？且原告對於被告於上開會勘時所提出之爭點，亦再以104年9月3日104愛思博得字第00901號函知被告租用作業由原告出資及辦理，而超輕型載具相關活動進行由原告合作之超輕型載具活動團體飛行傘協會辦理。綜此，被告明確知悉河川公地租用者與活動場地從事飛行活動之使用者非屬同一，有具體行為命原告繳納審查費、使用費及保證金，並以原許可處分，附條件同意被告使用活動場地，自已引起原告信賴得以飛行傘協會向民航局申請許可，其後竟變更行為否准所請，自有違誠信及信賴保護原則。又查於民航局104年10月28日會勘過程中，被告也在場知悉原告與飛行傘協會訂有土地使用同意書，被告當時並未對原告同意飛行傘協會使用之行為提出異議，是早在民航局以104年11月6日函准予使用活動場地之會勘當時，被告即知飛行傘協會向民航局申請許可，被告在會勘當時並無異議，之後否准所請，並陳稱飛行傘協會為申請人以外之第三人，亦顯然有違誠信原則及信賴保護原則。㈥復參民航局105年4月12日場管字第1050008013號函、105年7月7日場管字第1055013087號函，民航局係起因於系爭函文而廢止原許可處分。因之，原告反有提起本件撤銷之訴之保護必要，在系爭函文撤銷後，原告可重新向民航局提出申請，且經原告詢問民航局，民航局表示在系爭函文撤銷後，其將直接回復原許可處分，是訴願決定以民航局嗣後廢止民航局104年11月6日函，認當無可能發生構成要件效力之情形為由，駁回原告訴願，實是被告倒果為因，以其自身違法行政處分所造成之後果而認條件未成就，有違公平誠信原則，且參最高行政法院96年判字第2098號判決，本件應以系爭函文作成時之事實判斷條件成就與否，訴願決定竟以未來之事實衡量，遑論該事實為被告自身違法處分所造成，其訴願決定自有裁量濫用之違誤，應予撤銷等情。並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分。②請求確認原告申請「水利事業（跨越水道）建造物-動力飛行傘訓練活動起降場」乙案，與被告間自民國104年9月9日至107年9月8日止之許可土地使用關係成立。③訴訟費用由被告負擔。四、被告則略以：㈠首查原告雖以系爭函文作為本件撤銷訴訟之標的，惟細繹該函主旨，可知此函文乃因被告原許可處分說明四所為，顯見原告爭訟標的之系爭函文僅係事實及理由之敘述，尚未具有法效性，並非行政處分，原告以之作為撤銷標的，尚非無疑。又原許可處分乃附有停止條件（即原告應於6個月內取得目的事業主管機關同意文件），條件不成就，自始不生效力，因此原告遲未於前揭期限內提出民航局同意原告合法使用活動場地從事動力飛行傘活動許可文件，被告以系爭函文通知確認前揭處分自始不生效力，自無違誤。㈡觀諸被告原許可處分說明四所示，且正本受文者為原告，兩相比對即足明瞭應係由受文者即原告取得民航局之同意文件，而非他人得代之，此文義甚為明確，因此原告既申請使用河川公地作為超輕型飛行機具起降場從事飛行傘活動，依河川管理辦法第50條第1項及第2項之規定，於申請之使用計畫書中本應檢附其獲目的事業主管機關民航局之同意或許可文件，以確保河川公地租用者與該活動場地從事飛行活動之使用者係屬同一，避免產生河川公地可能實際為申請人以外之第三人使用之脫法行為。原告雖辯稱與飛行傘協會簽訂土地使用同意書將河川公地轉提供飛行傘協會使用，飛行傘協會則將活動場地委由原告管理而採取合作模式，然此實與原許可處分所附之停止條件內容並不相符，尤其原告僅為該飛行傘協會眾多會員之一，基於河川公地使用之合目的性及管理之必要性，尚難認飛行傘協會取得目的事業主管機關之同意即可取代原告於河川公地申請使用許可應負檢具目的事業主管機關同意文件之義務，原告指稱其已取得同意，顯非實情。㈢又依申請時超輕型載具管理辦法第31條第1項之規定，超輕型載具之活動場地應由活動團體檢附活動計畫書、土地租用或同意使用之證明文件等資料向民航局提出申請，經會同體委會及其他相關機關審查及會勘合格後始得使用，固已限制超輕型載具活動場地之申請人須為活動團體，而不得以公司或個人名義為之，然原告仍非不得依同辦法第2條第1項、第2項規定檢附相關文件向民航局提出申請，並完成人民團體之法人登記，即可設立原告名義之超輕型載具活動團體，進而提出超輕型載具活動場地之申請，該辦法並未限制須以飛行傘協會始為適格之申請人，且民航局之函文，亦僅陳明原告非屬超輕型載具活動團體，仍請由超輕型載具活動團體依規定申請活動場地之合法使用，並無指明本件應由飛行傘協會提出申請之意，原告所訴本件依規定僅得由飛行傘協會提出申請云云，應屬誤會，是被告亦無課以法律所未規定之義務。㈣此外，被告雖有於104年10月28日至現場會勘，惟於當時並未確認或允諾原告得以取得飛行傘協會簽訂土地使用同意以代替其自身向民航局取得同意文件。且按諸行政法上之信賴保護原則必須要有信賴基礎，亦即須有一個表示國家意思於外之法的外觀存在，以為信賴之基礎，然於本件並無此信賴基礎，更遑論原告自始至終均未完成行政處分之停止條件，本件洵與信賴保護原則完全無涉。且被告已於許可處分核發前之104年4月24日本件河川公地使用案現場會勘時，表達意見請原告再確認係應以飛行傘協會抑或原告名義提出申請；且於105年1月30日去函原告要求於取得地方居民共識及同意前不得飛行，同時陳明原告未於105年3月7日前以原告名義向民航局取得同意文件，原許可處分函將自始不生效力之旨，足見被告於審查時或取得目的事業主管機關同意文件之期限屆至前，均已適時提醒原告注意同意文件上申請人適格問題，難謂被告有違反信賴保護原則之情及誠信原則。㈤且按平等原則指相同事務應為相同處理，非有正當理由，不得為差別待遇，被告並未就本件申請案類似案件准許得以飛行傘協會取得許可代替申請人許可之情事，亦即被告從未對同一類型之申請案與本件申請案為不同之處理方式，顯與平等原則無涉。尤其原告所舉台中市消防局案例與本件並非完全相同，既便不同機關作出不同之處分，倘有合理、充分之實質上理由，仍不得謂違反平等原則。經查原告所舉例之經濟部水利署同意台中市消防局於大突寮段78- 18地號土地供消防救災演訓起降場為使用目的，係依水利法第78條之1第7款及河川管理辦法第28條第6款規定為申請，與本件申請案係依據河川管理辦法第50條規定第1項第3款作為休閒遊憩使用目的並不相同，兩者申請許可之法令依據及目的已有不同，自不得相為類比；尤其被告原許可處分係附以需取得目的事業主管機關同意文件之條件，此在河川管理辦法第50條規定第2項第2款及同法54條已有明確規定，觀諸該案例許可條件中並未要求該局須取得目的事業主管機關同意，與原告所舉台中市消防局案例引用條文並不相同發許可處分附帶停止條件兩案亦非相同。實則，原告所舉案例中，水利署僅同意台中市消防局使用，該局在未經過水利署同意下，逕借用該筆土地給飛行傘協會作為申請超輕空域起降場，另民航局亦未查證水利署是否同意該協會使用土地，三方合作模式突顯該行政程序未臻嚴謹，明顯違反水利署許可使用對象之原則，原告以此案作為被告行政處分違法，尤嫌無稽，尚難以該合作模式作為本申請亦應准許之依據。㈥退萬步言，即便被告所附之停止條件僅得由活動團體之飛行傘協會向民航局提出申請，原告無法以公司名義申請設立超輕型載具活動團體，原告別無向民航局申請之法律依據。惟參照最高法院23年上字第1130號判例，若此停止條件為不能條件，倘行政處分所附之不能條件為停止條件，則該行政處分應為無效。且無論從被告原許可處分之文義，或被告之真意，均是以原告自己取得民航局飛行許可為同意之停止條件，此兩者不得分開，原告自亦不得以其公司依法無法取得民航局之許可，而以其他協會取得之取可代之等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。五、本件原告向被告申請使用河川土地，經被告以附條件方式同意，嗣因向目的事業主管機關即民航局申請取得活動許可者，為第三人飛行傘協會而非原告，被告遂以河川地使用同意之停止條件未成就為由，以原處分確認使用許可不生效力。原告不服起訴爭執條件已經成就，被告則以前開情詞置辯，是本件應予審究者，當為被告104年9月7日函許可原告使用河川地時之附款條件是否已經成就？被告以原處分確認使用許可不生效力，於法是否違誤？六、本院得心證之理由：㈠按「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。二、排注廢污水或引取用水。三、採取或堆置土石。四、種植植物。五、挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。七、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為。」、「本法第七十八條之一第七款所稱其他與河川管理有關之使用行為如下：一、土石採取法第三條第一項第一款採取少量土石供自用者。二、原住民族基本法第十九條第一項第三款規定之行為。三、跨越河川區域上空或穿越河川區域地下一定範圍之使用行為。四、許可使用行為所必需之附屬施設或其他使用行為。五、以臨時性非固定設施或就地整平使用等，未變更河川原有形態而於固定地點之長期使用行為。六、大型活動、救難演習等臨時使用行為。七、於堤後坡、水防道路、側溝、歲修養護保留使用地或實施安全管制之土地，設置簡易固定設施或構造物。八、行駛三點五噸以上大貨車或動力機械於水防道路，作為對外交通之使用行為。」、「（第一項）申請作為休閒遊憩兼具本法第七十八條之一規定二種以上許可使用事項者，以下列為限：…三、超輕型飛行機具起降場。…。（第二項）前項許可事項之設施超過五十公分以上者，以可拆卸式之臨時性設施為限，申請使用人應負責其使用範圍內之維護管理工作，並納入其使用計畫書中，其內容包括下列事項：一、使用私有土地之土地所有人、合法使用權人同意書或公有土地管理機關准許使用證明文件。二、目的事業主管機關同意文件。…」、「申請許可使用依本辦法規定，應經其他目的事業主管機關核發許可或核准文件者，管理機關得先行核發附停止條件之許可處分，使其得據以取得該等文件。其申請人未於六個月內取得者，該處分自始不生效力。但有特殊原因並經管理機關同意者，得延長之。」水利法第78條之1、河川管理辦法第28條、第 50條第1項第3款、第2項、第54條分別定有明文。次按「（第一項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。…（第二項）前項所稱之附款如下：一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」行政程序法第93條另有明文。又法律行為於原不確定之事實成就時發生效力者，該原不確定之事實稱為停止條件；反之，若因該事實成就而失其效力者，則為解除條件，民法第99條第1項、第2項復可參照。㈡經查，原告於104年4月1日向被告申請「水利事業（跨越水道）建造物－動力飛行傘訓練活動起降場（設置位置：冬山鄉中山段135地號）」之使用許可，經被告邀集相關機關現場會勘後，以下104年9月7日函，同意原告使用前揭河川公地，惟依被告104年9月7日函說明四所載：「本案請自核准後6個月內檢附目的事業主管機關同意文件…否則本函自始不生效力」，核係依前述河川管理辦法第54條有關「…應經其他目的事業主管機關核發許可或核准文件者，管理機關得先行核發附停止條件之許可處分…」之規定所為，是被告主張原許可處分乃附有停止條件（即原告應自核准後6個月內檢附目的事業主管機關同意文件），於條件成就前，該許可不生效力，尚非無據。且被告作成原處分，旨在說明104年9月7日函所附條件未成就，並確認因該停止條件未成就以致該函自始不生效力之法律效果，應認原處分為具確認性質之行政處分，被告爭執原處分為觀念通知而非行政處分云云，並非可採，本件仍應為實質審理。㈢104年9月7日函所附條件是否已經成就？ ⒈原告向被告申請使用本件系爭河川地作為動力飛行傘活動起降場後，民航局曾於104年4月24日以場管字第1040009109號函（原處分卷，第39頁）對兩造告知超輕型載具之活動場地應由活動團體向該局申請事宜，原告則於同年5月 11日與飛行傘協會簽訂「宜蘭地區超輕型載具活動推廣合作約定」（原處分卷，第53頁），約定由飛行傘協會負責向民航局申請取得超輕型載具活動場地許可；而飛行傘協會之申請案件則經民航局會同兩造於104年10月28日現場會勘後，由民航局於104年11月6日以場管字第1045021883號函（原處分卷，第69頁）同意許可，期限與被告104年9月7日函所許可者相同至107年9月8日，故就系爭河川地作為超輕型飛行機具起降場而言，原告透過與飛行傘協會合作之模式，形式上依據超輕型載具管理辦法之規定申請獲得許可。 ⒉然觀諸河川管理辦法第54條規定，應負責取得目的事業主管機關核發許可或核准文件者，乃為河川使用許可之申請人；被告依據該規定而於104年9月7日函說明四所附「本案請自核准後6個月內檢附目的事業主管機關同意文件」之條件，亦顯然係針對該函之受文者即申請使用河川地之原告而言。則本件以系爭河川地作為超輕型載具活動場地，固經向民航局申請取得許可，惟該許可既非由原告申請取得，即不能認為原告已履行實現該附款條件。再審之申請河川使用許可者，對施設之建造物或其使用範圍應負責維護管理，如造成他人之損害，應負責賠償；另應依法繳交使用費、行政規費及保證金；有違反許可範圍之行為者，且有回復原狀及罰鍰等法律效果，此有河川管理辦法第55條第1項、第56條、水利法第93條之4等規定可參，則被告作為水利法之地方主管機關，為使權責相符以有效執行河川管理，要求由取得河川地使用許可之原告申請超輕型載具活動場地使用許可，亦非無據，而原告既不是以自己名義向民航局申請取得許可，即不能認為已經實現104年9月7日函所附條件，故被告主張原告未於期限內成就104年9月7日函所附條件，應屬可採。㈣被告以原處分確認104年9月7日函自始不生效力，有無違誤？ ⒈被告於104年9月7日函所附條件，已援引河川管理辦法第54條「停止條件」之概念而記載「…請依前開規定辦理，否則本函自始不生效力」，故該函所述許可效力及所附期限條件，依其文義應屬明確。而原告並未取得目的事業主管機關即民航局之同意文件，亦屬事實，故104年9月7日函所附停止條件未能成就，原處分確認停止條件未能成就，並申明104年9月7日函因條件未成就而自始不生效之法律效果，核與前開規定並無不合。 ⒉原告雖爭執被告早知將由飛行傘協會向民航局申請許可，且依民用航空法、超輕型載具管理辦法規定，只能由飛行傘協會提起申請等情，查： ⑴從原告於104年4月2日向被告申請河川地使用同意開始，原告即已陳明將與飛行傘協會合作，由該協會負責活動推廣、訓練事務，原告所提出「宜蘭縣政府水利事業（跨越水道）建造物--土地使用同意申請書件」暨所附事業計畫書（原處分卷，第10頁至第12頁）已經記載甚明；104年4月24日被告會同原告進行現場會勘後，對於申請單位究係被告或飛行傘協會亦要求原告再行確認，並經原告以104年9月3日104愛思博得字第00901號函（原處分卷，第49頁至第53頁），檢附與飛行傘協會簽訂之前開推廣合作約定，再度確認係由原告提出河川地使用許可之申請，「然超輕載具相關活動進行仍由本公司合作之超輕型載具活動團體『中華民國動力飛行傘訓練協會』辦理之」（原處分卷第50頁），故原告主張被告於104年9月7日函許可原告使用系爭河川地時，已知悉「目的事業主管機關同意文件」之申請將係由飛行傘協會為之乙節，固非全然無據。 ⑵惟按「（第1項）設立超輕型載具活動團體，應先經民航局許可，並依法完成人民團體之法人登記，且其活動指導手冊經報請民航局核定後，始得從事活動。活動團體之設立許可…活動場地之申請…由交通部定之。」、「超輕型載具之活動場地應由活動團體…向民航局申請許可，經會同其他相關機關審查及會勘合格後，始得使用。」民用航空法第99條之1第1項、第3項，及交通部依前開授權訂定發布之超輕型載具管理辦法第31條第1 項分別定有明文，則上述河川管理辦法50條第1項第3款、第2項第2款所定之「超輕型飛行機具起降場」之目的事業主管機關同意文件，應由民航局依據前揭規定對「活動團體」核發，乃甚清楚。而經本院向民航局函詢依公司法設立登記之公司得否成為超輕型載具之活動團體，該局覆稱：「依據民用航空法第99條之1規定，設立超輕型載具活動團體，應先經本局許可，並依法完成人民團體之法人登記，且其活動指導手冊經報請本局核定後，始得從事活動。爰依公司法設立登記之公司不得依前揭規定申請設立超輕型載具活動團體；迄今亦無公司向本局申請設立超輕型載具活動團體。」有該局107年2月13日場管字第1070003487號函在卷可考（本院卷第496頁）。 ⑶原告主張依據上述民用航空法、超輕型載具管理辦法之規定，非人民團體之一般公司並無申請取得超輕型載具活動場地許可之適格與可能，或為事實，然此等河川地與超輕型載具活動場地管理規範上之不一致，不問係水利法、民用航空法各主管機關有意排除公司法人參與超輕型載具之營運活動，核屬各該主管機關之管制政策問題，被告既非超輕型載具活動之目的事業主管機關，自無權責於審查土地使用許可程序中，就非屬主管業務範圍事務，逕為認定，況被告於104年4月24日會同原告及民航局會勘時，民航局已就原告申請資格提出意見，並另以該局同日場管字第1040009109號函附知原告，難謂原告就此申請資格之限制，毫無所知。況被告亦無可能預見民航局就此類申請事件，是否仍有個案裁量之空間，故原告以被告所附停止條件顯無法成就；及被告係課以原告法律上未規定之義務云云，主張原處分違法，應予撤銷，亦非可採。 ⒊原告另主張臺中市政府消防局亦有先申請取得經濟部水利署河川高灘地使用許可後，再由飛行傘協會向民航局申請作為活動場地使用之先例，並提出該案件中經濟部水利署、臺中市政府消防局、民航局函文為憑（本院卷第397頁至第405頁）。查該案例中，臺中市政府消防局乃為消防演訓之需要，而向經濟部水利署申請大里溪大突寮段79-18地號（立善橋至大里橋右岸高灘地）之使用許可，此與本件原告係以休閒遊憩之用途而申請，已有區別；其次，經濟部水利署於該案中所為使用許可並未有何附款，遂無本件所生附款條件是否成就之爭議；況於該案中許可使用河川地者為經濟部水利署，與本件被告既無隸屬關係，縱兩機關間針對相類似事件有不同處置，猶不能執此認為有違行政自我拘束原則。至於被告所為之原處分，既經本院認定尚無應予撤銷之違誤，而其他行政機關於他案所為處置，其適法與否則未經審酌，尚不能徒以其他機關於個案作為，主張法院應受拘束。七、綜上所述，本件被告於104年9月7日函許可原告使用系爭河川地時，已依據河川管理辦法第54條規定，附加「請自核准後6個月內檢附目的事業主管機關同意文件」之條件，為該條件係屬停止條件，嗣雖有第三人飛行傘協會向民航局申請以該河川地作為超輕型載具活動場地獲得許可，然前揭河川管理辦法、被告104年9月7日函所指應實現附款條件者，乃為申請人即原告，故被告以向民航局申請許可者為第三人、原告並未依該函附款取得許可，自非無據，而104年9月7日函所附停止條件既未成就，被告以原處分確認104年9月7日函所為許可自始不生效力，即無不合。至原告主張民用航空法、超輕型載具管理辦法僅容許活動團體申請許可，作為公司法人之原告並不適格等情，固屬事實，然此係政策上應否檢討之問題，不能作為原處分是否違法之判斷依據。另本件被告於作成104年9月7日函後，在原告向民航局取得許可前，似已先行將系爭河川地交付原告管領使用，被告此項事實行為之依據為何，及其作為是否與104年9月7日函文意旨相違，固有待被告釐清，然此應為原告就其所為投資施設，得否請求原告賠償或補償問題，與原處分是否違法應予撤銷，尚屬二事，本院自無從審酌。從而，原處分尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　7　　月　　12 　日臺北高等行政法院第六庭審判長法官　劉穎怡法官　楊得君法官　吳坤芳一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　年　　7　　月　　12 　日書記官林俞文

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第261號

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