臺北高等行政法院判決

107年1月18日辯論終結

原告

李道正

訴訟代理人

黃志國 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

張珮琦 律師

　許培恩　律師

　王偉

上列當事人間大眾捷運法事件，原告不服內政部中華民國106 年3 月28日台內訴字第1060008475號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告為辦理「臺北捷運系統環狀線第一階段（大坪林站至板新站）高架墩柱工程」（下稱系爭工程）需要，申請徵收原告所有坐落新北市中和區秀峰段（下同）236-1地號土地及第236-2 地號土地地上權，經內政部以103 年11月13日台內地字第1031302866號及第1031302864號函核准徵收，新北市政府據以103 年11月14日北府地徵字第10321765214 號及第10321569394 號公告徵收（公告期間自103 年11月15日起至103 年12月15日止）。原告以其所有236 及238地號土地（下稱系爭土地）鄰近被告辦理系爭工程範圍，以內政部怠為徵收，循序提起行政救濟，經臺北高等行政法院於105 年7 月21日以104 年度訴字第1373號裁定駁回，內容略以：「……土地徵收僅有國家始為徵收權之主體。而需用土地機關認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向徵收核准機關申請徵收。至於有無必要申請徵收私有地，需用土地機關具有裁量權，一般人民除法律別有規定外（如……大眾捷運法第19條第3 項），並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。……如欲依前揭規定請求徵收系爭土地地上權，僅得依大眾捷運法第19條第3 項之規定請求參加人（即臺北市政府）依法定程序向被告（即內政部）申請徵收系爭土地地上權……。」原告遂依前揭裁定，於105 年9 月14日以陳情書表示系爭土地自62年起變更為都市計畫道路用地，均在捷運環狀線構造物外緣加6 公尺範圍內，不能為相當之使用，依大眾捷運法第19條第3 項規定，請求被告報准內政部徵收系爭土地地上權，嗣105 年12月1 日原告以被告有應作為而不作為之情事，提起訴願。經內政部訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠系爭236、238地號土地均位於被告辦理之「臺北捷運系統環狀線第1階段（大坪林站至板新站）高架段工程」結構體外緣六公尺內，並因捷運穿越之故而無法使用：

⒈按最高行政法院87年判字第2597號判決：「惟查，系爭土地為都市計畫道路用地，現為台北市羅斯福路道路用地，原告等之應有部分，仍未予徵收，為兩造所不爭執，復有土地登記簿影本附卷可按。原告等雖仍有其所有權，但其所有權之行使固應受限制，不得違反供公眾通行之目的，但原告等於不違反供公眾通行之目的，其道路地下部分，似仍得作其他相當之使用，況行政院86年10月6 日台內字第38181 號函頒都市計畫公共設施用地多目標使用方案十一（甲）立體多目標使用公共設施類別八道路，於具備准許條件後，除上空作運輸索道外，地下作下列使用：1.停車場。2.商場或商店街。3.防空避難室。4.污水處理設施、資源回收站。5.電信機房。該方案並說明道路用地下准予興建地下商場或地下商店及停車場，可以促進土地充分利用，並配合市場建設之發展需要。則原告等主張系爭土地雖作道路使用，但其地下得作地下停車場云云，自非全不足採信。而捷運系統之路線穿越系爭土地地下，似有致使穿越部分之地下不能為相當使用之可能。被告徒以系爭土地於捷運系統興築前即為道路使用數十年，不能為相當之使用，非大眾捷運法第十九條第二項『因路線之穿越』所致，即認原告等不得依大眾捷運法第十九條第二項規定請求徵收系爭土地所有權，而未審酌系爭土地之地下原得否作其他相當之使用，非無商榷餘地。」

⒉次按都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3 條附表：「道路除作運輸索道、空橋外，地下作下列使用：一、停車場、電動汽機車充電站及電池交換站。二、商場或商店街。三、防空避難室。四、資源回收站。五、電信機房。六、天然氣整壓站及遮斷設施」。

⒊復按大眾捷運系統兩側禁建限建辦法第6 條規定：「大眾捷運系統兩側禁建範圍為附件一所劃定之範圍。前項禁建範圍內，除建造捷運設施、連通設施或依第二十二條規定所為之修繕、修改或拆除外，不得為下列行為：一、建築物之建造。二、工程設施之構築。三、廣告物之設置。四、障礙物之堆置。五、土地開挖行為。六、其他足以妨礙大眾捷運系統設施或行車安全之工程行為。」、大眾捷運系統兩側禁建限建辦法第6 條附件一：「大眾捷運系統兩側依下列各款劃定之範圍，均屬禁建範圍：一、高架路段之路線及車站：水平方向為自捷運設施結構體外緣起算向外六公尺以內」。

⒋經查，系爭236 及238 地號土地雖為既成道路，然依上開最高行政法院87年判字第2597號判決意旨及都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條附表，原告仍可利用系爭236 及238 地號土地之上空及地下為使用。詎料，因系爭捷運系統興建之故，系爭236 及238 地號土地係屬於捷運構造物外緣六公尺內，則依大眾捷運系統兩側禁建限建辦法第6 條規定，不得興建任何設施或使用地下。

⒌因此，系爭236 及238 地號土地雖為既成道路，但仍得依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3 條附表為利用，然因系爭捷運系統興建之故，使系爭236 及238 地號土地受大眾捷運系統兩側禁建限建辦法第6 條規定限制，不得興建任何設施或使用地下，足證系爭236 及238 地號土地係因被告辦理系爭捷運系統興建之而不能為相當之利用。

㈡「臺北捷運系統環狀線第1階段（大坪林站至板新站）高架段工程」有於系爭土地地下埋設箱涵、管線：

⒈查中華工程股份有限公司環狀線CF650 區段標專案工程處（下稱中華工程）因承攬台北捷運環狀線CF650 區段標工程，其中位於墩號P0827 ～P0905 橋墩作業區域用地未完成徵收，而捷運工程自來水ψ1000管線施工須穿越系爭236 、238地號土地，因此中華工程於101 年12月3 日與原告簽訂土地臨時借用協議書。中華工程遂將水管管線埋設於系爭236 、238 地號土地地下，而中華工程為承攬台北捷運環狀線CF650 區段標工程之廠商，完成工程後將該標的物交由被告使用，因此被告有使用系爭236 、238 地號土地地下，顯屬事實。

⒉又原告雖同意中華工程施工埋設管線，惟中華工程並非被告，亦非被告之代理人，因此此一協議不影響原告向被告請求徵收之權利，雙方特載明於土地臨時借用協議書第三條：「甲方提供之土地係作為乙方捷運工程自來水公司ψ1000管線穿越施工使用，與甲方向政府機關請求徵收上開土地無涉」，併此敘明。

㈢被告主張本件有大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第2條第2項但書適用，應以捷運工程構造物之外緣為使用邊界云云，實無理由：

⒈按大眾捷運法第18條規定：「大眾捷運系統工程建設機構因施工需要，得使用河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地。但應事先通知各有關主管機關。」；次按大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第12條規定：「大眾捷運系統工程因施工需要使用本法第十八條規定之公有土地者，不適用第六條至第十一條、第十三條至第二十二條規定。」；復按大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦》第2 條規定：「大眾捷運系統主管機關於確定捷運工程需穿越公、私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍，以適當之圖說公告之。前項穿越部分之空間範圍，穿越土地之上空者，以捷運工程構造物之外緣加六公尺為使用邊界；穿越土地之地下者，以捷運工程構造物之外緣加三公尺為使用邊界。但捷運工程構造物之外緣在本法第十八條規定之公共使用土地內者，以捷運工程構造物之外緣為使用邊界」。

⒉再按內政部（87）台內字第8711304 號函釋意旨略以：「…大眾捷運法第18條規定所列得使用『河川溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用』之土地，性質均係屬公共使用之公有土地。…。」

⒊觀諸上開大眾捷運法、大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法及內政部（87）台內字第8711304 號函釋意旨可知，大眾捷運法第18條所謂之「其他公共使用之土地」，應解釋為公有土地。蓋大眾捷運法第18條既規定應事先通知各有關主管機關，則該條所謂之「其他公共使用之土地」，應解釋為公有土地，始有通知各有關主管機關之可能；且大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第12條及內政（87）台內字第8711304 號函釋皆明載大眾捷運法第18條之「其他公共使用之土地」為公有土地，故大眾捷運法第18條所謂之「其他公共使用之土地」，係指公有土地，應無疑義。

⒋經查，系爭236 、238 地號土地所有權人為原告，屬私有土地，並無大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第2 條第2 項但書之適用餘地。因此，大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第2 條第2 項但書所規定之「公共使用土地」之意義為公共使用之公有土地，本件系爭236 、238 地號土地均為私有土地，故被告主張系爭236 、238 地號土地為「公共使用土地」，應適用大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第2 條第2 項但書云云，即屬無據。

㈣並聲明求為判決：訴願決定撤銷。被告應報請內政部核准作出徵收原告所有坐落於新北市中和區秀峰段236號及238號地號土地所有權或地上權之行政處分。訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠按土地徵收條例第3 條及第3 之1 條第1 項明文規定，國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限。需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍。意即因公益需要興辦事業徵收私有土地，其徵收土地之範圍應以其事業所必須者為限，若私有土地並非興辦公益事業而必須者，依法不得徵收土地。申言之，私有土地因大眾捷運系統所需使用時，方需依法徵收該私有土地之所有權或地上權。假使設若私有土地並非因為大眾捷運系統通過而供大眾使用，縱有請求徵收之必要，亦不屬於大眾捷運主管機關能依法進行徵收之範疇，合先敘明。

⒈查「臺北捷運系統環狀線第一階段（大坪林站至板新站）高架墩柱工程」依據規定應以捷運工程構造物外緣為使用邊界，該外緣並未穿越使用被告所有之新北市中和區秀峰段第236及238地號二筆土地。

⒉系爭土地為既成道路，其上有台64線高架橋通過，為供公眾通行使用之土地。「本件捷運環狀線工程」興建後，該二筆土地仍係作為道路使用，並無改變其用途。該二筆土地屬供公眾通行使用之既成道路，則原告不能使用土地之原因，並非大眾捷運穿越或禁建，且「本件捷運環狀線工程」捷運構造物外緣並未穿越使用該二筆土地。是以，本件並不符合大眾捷運法第19條第3 項規定之情事，原告執此請求，顯屬無據。

⒊原告另稱自來水ψ1000管線為「本件捷運環狀線工程」捷運管線云云，惟查該自來水ψ1000管線為自來水公司之既有自來水管線。而原告所提土地臨時借用協議書與系爭土地及捷運高架軌道、水管管線示意圖也載明，自來水ψ1000管線為自來水既有管線，因「本件捷運環狀線工程」施工而辦理既有管線遷移。是以，該等自來水ψ1000管線並非「本件捷運環狀線工程」捷運管線，原告「秀峰段236土地」未有「本件捷運環狀線工程」管線使用通過。

㈡再者，大眾捷運法第18條規定：「大眾捷運系統工程建設機構因施工需要，得使用河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地。但應事先通知各有關主管機關。」，該條立法意旨明示，大眾捷運系統為公用事業之一種，為利工程進行，明定大眾捷運可以使用各種供公共使用之土地。而同法第1 條、第6 條則規定：「為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全發展，以增進公共福利，特制定本法」、「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之」。準此，審核辦法第2 條所稱之「公共使用土地」，應回歸大眾捷運法之立法本旨，意即若穿越之土地原本已供公眾使用依法不得建築，其原所有權人之所有權或地上權在大眾捷運興建與實際穿越前已因供公眾使用而受有影響或限制，但其所有權或地上權因供公眾使用之情事並非大眾捷運穿越所造成，即非大眾捷運法得徵收所有權或地上權之範圍，原所有權人應另依其土地遭公眾使用之原因，請求權責機關辦理徵收。大眾捷運依法僅能徵收因捷運使用或穿越而需使用之土地或地上權。假使設若土地並非因為大眾捷運系統通過而供公眾使用，則仍不得依大眾捷運法進行徵收（交通部103 年11月3 日交路字第1030034384號函參照），原所有權人應另依其土地遭公眾使用之原因，請求權責機關辦理徵收。大眾捷運依法僅能徵收因捷運使用或穿越而需使用之土地或地上權，否則將違反土地徵收條例，且造成大眾捷運興建之費用遽增與困難，亦與大眾捷運法立法本旨不符。

㈢並聲明求為判決：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：原告主張系爭土地在捷運工程高架橋外緣六公尺範圍內，並於地下埋設捷運箱涵、管線，致不能為相當之使用，請求被告報請內政部核准作出徵收系爭土地所有權或地上權之行政處分，是否有理由？茲分述如下：

㈠按大眾捷運法19條規定：「（第1項）大眾捷運系統因工程上之必要，得穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下，或得將管、線附掛於沿線之建物上。但應擇其對土地及其土地改良物之所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之，並應支付相當之補償。（第2項）前項須穿越私有土地及其土地改良物之上空或地下之情形，主管機關得就其需用之空間範圍，在施工前，於土地登記簿註記，或與土地所有權人協議設定地上權，協議不成時，準用土地徵收條例規定徵收取得地上權。（第3項）前兩項私有土地及其土地改良物因大眾捷運系統之穿越，致不能為相當之使用時，土地及其土地改良物所有人得自施工之日起至完工後一年內，請求徵收土地及其土地改良物，主管機關不得拒絕。……」本件原告依大眾捷運法19條第3項規定，請求被告應報請內政部核准作出徵收系爭土地所有權或地上權之行政處分，自應證明「系爭土地確為大眾捷運系統所穿越，致不能為相當使用」之事實。

㈡次按依依大眾捷運法第19條第5項所授權訂定之大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第2條規定：「（第1項）大眾捷運系統主管機關於確定捷運工程需穿越公、私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍，以適當之圖說公告之。（第2項）前項穿越部分之空間範圍，穿越土地之上空者，以捷運工程構造物之外緣加六公尺為使用邊界；穿越土地之地下者，以捷運工程構造物之外緣加三公尺為使用邊界。但捷運工程構造物之外緣在本法第十八條規定之公共使用土地內者，以捷運工程構造物之外緣為使用邊界」。可知，大眾捷運法19條第3項所謂「穿越」，態樣上包括捷運工程「穿越土地之上空」及「穿越土地之地下」。而所謂「穿越土地上空」界線之認定，如係穿越「公共使用之土地」，其界線以「捷運工程構造物之外緣為準」，反之，如係穿越「非公共使用之土地」，其界線則以「捷運工程構造物之外緣加六公尺為準」。本件原告係主張系爭土地為私人所有土地，非屬「公共使用之土地」，且在捷運工程高架橋外緣六公尺範圍內，因此係在捷運工程穿越之界線內；被告則稱：系爭土地為既成道路，性質上為「公共使用之土地」，應以「捷運工程構造物之外緣為使用邊界」，故縱使係在「外緣六公尺範圍內」，亦不構成「穿越」之要件。因此本件首應探究者為：系爭土地是否屬「公共使用之土地」？

㈢系爭土地屬「公共使用之土地」：

1.按大眾捷運法18條規定：「大眾捷運系統工程建設機構因施工需要，得使用河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地。但應事先通知各有關主管機關。」本條係採取例示及概括之規範方式，明定大眾捷運系統工程得使用「河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地」，而所謂「河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園」等，均具「公共使用」之性質，其實際所使用之土地，客觀上並不以公有土地為限。特別是在既成道路之情形，其土地往往即屬私有。故本條所謂「公共使用之土地」，解釋上應包括公有及私有土地。原告援引內政部（87）台內字第8711304號函，主張限於公有土地云云，要不足採。

2.查系爭土地於本件捷運施工前，原即為既成道路，此為原告所不爭執。是該土地即屬大眾捷運法18條所規定之「公共使用之土地」，則依大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第2條規定，其有無「穿越」之界限認定，應以「捷運工程構造物之外緣」為準，而非以「外緣六公尺範圍」為準。是系爭土地縱使如原告所稱，係在「外緣六公尺範圍內」，亦不構成「穿越」，原告據此請求應予徵收云云，即屬無據。

㈣本件「捷運工程」亦無穿越系爭土地之地下：

1.原告主張本件捷運工程有於系爭土地地下埋設箱涵、管線，其理由係稱：中華工程公司因承攬台北捷運環狀線CF650區段標工程，其中位於墩號P0827 ～P0905 橋墩作業區域用地未完成徵收，而捷運工程自來水ψ1000管線施工須穿越系爭236 、238 地號土地，因此中華工程於101 年12月3 日與原告簽訂土地臨時借用協議書，中華工程遂將水管管線埋設於系爭236 、238 地號土地地下，足見本件「捷運工程」穿越系爭土地之地下云云。

2.惟查：

⑴本件捷運工程係：「臺北捷運系統環狀線第1階段（大坪林站至板新站）高架段工程」，目的係快速聯接大坪林站至板新站間之交通。而自來水管線係屬台灣自來水公司之管線設備，為輸送自來水之用，目的係供應新北市市民所需用水，該自來水管線性質上自非屬捷運工程之設施。

⑵復依原告所提中華工程與原告簽訂之土地臨時借用協議書(參原證12，本院卷第111頁)，及其示意圖(參原證14，本院卷第114頁)記載，該管線為自來水管線，因本件捷運工程施工而須辦理既有管線遷移，因既有管線遷移乃須穿越系爭土地之地下，中華工程為承攬之廠商，為遷移施工之必要，故與原告簽訂之土地臨時借用協議書，由中華工程給付50萬元予原告作為代價，原告則同意中華工程施工。足見系爭管線確屬自來水管線，並非「本件捷運環狀線工程」捷運管線，原告系爭土地並未有「捷運工程」穿越地下之事實。原告如爭執自來水管線通過其土地而受有損害，應向相關管線單位或所屬機關提起爭議，而非依大眾捷運法請求徵收。

㈤綜上，本件捷運工程並無穿越系爭土地之事實，則原告依大眾捷運法第19條第3項規定，請求被告報准內政部徵收，即屬無據。原告嗣於105年12月1日以被告有應作為而不作為之情事，提起訴願，訴願決定為不受理，理由雖有不同，結論則無二致，仍應予維持。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及被告應報請內政部核准作出徵收原告所有坐落於新北市中和區秀峰段236號及238號地號土地所有權或地上權之行政處分，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭