最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第二五九七號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第二五九七號

原告

丙○○

原告

甲○○

原告

戊○○

原告

乙○○

原告

丁○○

原告

己○○ （共同送達代收人 蘇章巍律師）

被告

臺北市政府

訴訟代理人

葉兆麟

　　　　　　　　鄧榮圻

　　　　　　　　向國華

右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十六年九月二十三日台八十

六訴字第三五九四七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣被告於八十五年四月十五日以府捷權字第八五○二三三三六號公告大眾捷運系統新店線工程穿越羅斯福路（和平東路至基隆路段）公、私有土地地下部分使用空間範圍圖。原告等以渠等共有之坐落台北市○○區○○段二小段五四二地號持分土地，六十七年因實施地籍圖重測將地目由「建」變更為「道」，未辦徵收，現為台北市○○○路道路，茲又作為捷運道路工程用地，致渠等權益受損甚大，請依司法院釋字第四○○號解釋，按公告現值地價徵收云云，於八十五年四月三十日向被告提出申請書。

嗣原告等復以渠等系爭共有土地經被告所屬捷運工程局（以下簡稱捷運工程局）無權占用，作為捷運系爭新店線工程用地，除於地下開挖構築工事外，並於地面上圍籬使用，使渠等喪失對所有土地之使用、收益及管理權能，且已達不能自由使用之程度，請依大眾捷運法第十九條第二項規定及司法院釋字第四○○號解釋，辦理徵收系爭土地所有權云云，於八十五年七月十五日向被告提出申請函。經被告以八十五年十月九日府捷權字第八五○七三三一一號書函復原告，略以渠等所有系爭台北市○○區○○段二小段五四二地號持分土地，為羅斯福路道路用地，其中部分現為捷運系統新店線工程施工，路面圍籬預訂於八十五年十月底前拆除，復舊原平面道路供公眾通行；又系爭土地於捷運系統興築前即為道路使用數十年，不能為相當之使用，非大眾捷運法第十九條第二項「因路線之穿越」所致；至要求參照司法院釋字第四○○號解釋予以徵收部分，以有關徵收台北市○○○○道路，案屬全國性問題，因補償費龐大，被告財政無法負擔，請俟地方稅法通則完成立法，被告寬籌財源後辦理等語。否准原告所請。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按「大眾捷運系統主管機關因路線工程之必要，得穿越公私有土地之上空或地下，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕，．．．」、「私有土地因路線穿越致不能為相當之使用時，土地所有人得於施工之時起至開始營運後一年內請求徵收土地所有權，主管機關不得拒絕。」大眾捷運法第十九條第一項前段及第二項分別訂有明文。二、原告等共有之土地，已因捷運系統路線穿越致不能為相當之使用，依前揭規定，自得請求徵收土地所有權：㈠坐落台北市○○區○○段二小段五四二地號土地原為中華民國所有，其中持分二五六七分之一五四乃台北市於四十三年十二月十一日因徵收而取得，另持分二五六七分之五二三則於四十四年十月二十二日因出售而由原告等之被繼承人周登貴於四十六年二月二十二日登記取得所有權，其餘持分二五六七分之一八九○部份仍為中華民國所有。嗣因周登貴於七十六年八月二十二日死亡而由原告等繼承其持分，並以其中持分二五六七分之一六五折算新台幣一二、三六一、四九四元抵繳遺產稅，餘由原告等六人每人各繼承持分一五四○二分之三五八，有土地謄本可稽。政府只管扣稅，人民之財產權利受損甚大。㈡上開土地地目原為「建」，屬於四十三年間由台北市政府改制前美援道路工程處興辦羅斯福路拓寬工程用地範圍（即目前之羅斯福路），台北市政府已於四十三年十二月十一日徵收上開土地之持分二五六七分之一五四，嗣於六十七年三月十五日因實施地籍圖重測始逕將地目變更為「道」，惟原告等之持分迄今仍未徵收。㈢按「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的，此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反，本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在，此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物，原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」行政法院四十五年判字第八號著有判例。查本件上開土地自四十三年起即拓寬為羅斯福路，供公眾通行，依上開判例意旨，應認已因時效完成而有公用地役關係存在。該公用地役權之發生，係政府以公權力，該該土地逕闢為羅斯福路供公眾通行，以達行政之目的，雖可依公法上之時效完成取得公用地役權而不待登記，然其地役權之範圍，仍應參照民法第八百五十二條規定，以繼續並表見者為限，申言之，由於多年來該土地供公眾通行者，僅及於地面，其所表見之外觀狀態，亦僅係「地面供公眾通行」，而不及於「地面以下」之部分，故公用地役權之範圍，亦應僅限於上開土地之地面，而不及於地面以下，蓋以該土地之地面以下部分，未曾有供公眾通行或使用之表見事實也。且我民法對於地役權並無如所有權「除法令限制外，於其行使利益之範圍內，及於土地之上下」之規定（民法第七七三條前段），自不得任意擴張，謂地役權之範圍亦及於該土地之上下。系爭土地道路地下得興建停車場。㈣捷運工程局在上開土地上下施工，依大眾捷運法第二十一條第二項之規定，應於七天前通知所有人、占有人或使用人。惟其不但未依上開規定事先通知原告等，對於原告等之請求，亦一再藉詞拖延，迨至其施工即將完成始通知上開土地路面圍籬預訂於八十五年十月底拆除，復舊原平面道路供公眾通行，並謂上開土地不能為相當之使用，乃因供道路使用數十年，非因「路線穿越」所致云云。惟查原告等對上開土地所有權之行使，雖因地面具公用地役關係而受限制，然供道路使用之部分僅限於地面，不及於地下，原告等對土地下方所有權之行使並未受限制，仍得自由使用、收益、處分。捷運工程局在上開土地下方施工、使路線穿越通過，致原告等僅存對地下部分所有權行使之權利化為烏有，已完全無法使用，自屬大眾捷運法第十九條第二項「因路線穿越致不能為相當之使用」之情形，台北市政府對於原告等之請求依法不得拒絕，是原處分顯有違誤。三、被告依據土地法、都市計劃法及行政院相關函釋內容與司法院解釋並無不符部分之意旨，亦應徵收原告等之土地：㈠按「左列土地不得為私有．．．公共交通道路。」、「前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」

，土地法第十四條第一項第五款及第二項分別訂有明文。又「都市計劃地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：道路．．．」、「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機關依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：徵收。區段徵收。市地重劃。」亦分別為都市計劃法第四十二條第一項第一款及第四十八條所明定。另「政府依都市計劃主動辦理道路拓寬或打通工程施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期之既成道路目前仍作道路使用，且依土地登記簿記載於土地總登記時，已登記為『道』地目之土地，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘土地應一律辦理徵收補償。」亦經行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函釋在案。㈡依台北市政府捷運工程局八十三年三月十八日八三北市捷權字第八三○五○四二號書函所載，上開土地屬於四十三年間由台北市政府改制前美援道路工程處興辦羅斯福路拓寬工程用地範圍，且於六十七年三月十五日實施地籍圖重測，始將地目變更為「道」，並非日據時期之既成道路，亦非於土地總登記時，已登記為「道」

地目之土地，依上開行政院函釋意旨，本應辦理徵收補償，又台北市雖於四十三年十二月十一日就上開土地持分二五六七分之一五四辦理徵收，但原告等持分部分迄今仍未辦理徵收，殊有未合。㈢司法院釋字第四○○號解釋意旨略以：「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源，逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。行政院中華民國六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用。

」，顯係釋明上開行政院函與前述解釋意旨不符部分不再援用，對於相符部分仍應繼續援用，因此本件自應依法辦理徵收補償。被告對本件土地因四十三年間興辦羅斯福路拓寬工程而供道路使用，並非司法院解釋所指上開行政院函不再援用部分之日據時代之既成道路等情未予詳察，竟曲解前揭司法院解釋意旨，概以「既成道路之徵收，宜回歸司法院釋字第四○○號解釋，係屬全國性問題，請俟地方稅法通則完成立法、寬籌財源後辦理。」，駁回原告之請求，殊屬違誤。四、又原告等系爭土地地面部分，已因政府未經徵收補償即開挖為羅斯福路形成公用地役關係供道路使用，原告等特別犧牲，政府非但未予補償，僅餘地下部分所有權之權能，又因台北市政府捷運工程局在上開土地下方施工、使路線穿越通過，致原告僅存對地下部分所有權行使之權利化為烏有，已完全無法使用，且台北市政府捷運工程局在原告等共有之土地上下施工，不僅未依大眾捷運法第二十一條第二項之規定，於七天前通知原告等，即擅自侵入上開土地施工等情，復分三次將原告等上開五四二地號逕自分割成十二筆土地，即於八十六年四月三日將地號五四二分割成地號五四二、五四二－一二筆土地，又於八十六年七月十九日將分割後二筆土地再行分割為地號五四二、五四二－三、五四二－四、五四二－五、五四二－一及五四二－二等六筆土地，再於八十七年一月將前開六筆土地再行分割成十二筆土地，有地政事務所通知可稽，其中竟有面積僅存三平方公尺者，此舉導致原告等共有之土地支離破碎，已喪失使用功能，自屬大眾捷運法第十九條第二項「因路線穿越致不能為相當之使用」之情形，被告就此部分恝置不論，一再以系爭土地地面作為道路使用，未因捷運系統之穿越致不能為道路之使用為由，僅就地面部分之使用作為處分依據，駁回原告之請求，殊屬違誤。五、本件系爭土地因四十三年間興辦羅斯福路拓寬工程而供道路使用，被告依據土地法第十四條第二項、都市計劃法第四十八條及行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三一○號函，亦應徵收原告等之土地，並非司法院釋字第四○○號解釋所指上開行政院函不再援用部分之日據時代之既成道路等情，詎其未予詳察，竟曲解前揭司法院解釋意旨，概以「既成道路之徵收，宜回歸司法院大法官會議釋字第四○○號解釋，係屬全國性問題，請俟地方稅法通則完成立法、寬籌財源後辦理。」，駁回原告等之請求，亦屬違誤，被告已對原告等之請求作成處分，原告等不服，已依法提起訴願、再訴願及行政訴訟，自在本件行政爭訟範圍內，被告八十六年十二月答辯狀竟稱此部分非本案範疇云云，殊屬無據，顯無理由。六、綜上所陳，上開原告等之土地，依大眾捷運法及都市計劃法、土地法等相關土地法規，被告均應辦理徵收，其所為駁回徵收之處分顯不合法，請依法撤銷原處分及訴願、再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂︰一、本案土地原係既有道路，都市○○○○道路用地，故所謂土地相當之使用應係指作為道路使用而言。被告捷運局設置之圍籬為臨時性，現已拆除，有照片附卷可稽，系爭土地地面已回復原道路使用，並未因捷運系統之穿越致不能為道路之使用，土地所有人不能為道路以外之使用，係因系爭土地為都市○○道路用地且已開闢完成之故，非因捷運系統之穿越所致。原告等申請徵收土地，核與大眾捷運法第十九條第二項所定之要件尚有未合，被告否准其請求，即無不合。二、至原告等得否依司法院釋字第四○○號解釋、土地法第十四條、都市計畫法第四十八條個案辦理徵收，並非本案範疇，本訴訟理由所舉各項，尚難構成因捷運系統穿越該土地下方而被告應徵收土地之理由。綜上論結，本件原告之訴為無理由，敬請駁回原告之訴等語。

理由

按「大眾捷運系統主管機關因路線工程之必要，得穿越公、私有土地之上空或地下，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕，必要時得就其需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得之。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並支付相當之補償。」「前項土地因路線之穿越，致不能為相當之使用時，土地所有人得於施工之時起至開始營運後一年內請求徵收土地所有權，主管機關不得拒絕。」為大眾捷運法第十九條第一項及第二項所規定。又「土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下。如他人之干，無礙其所有權之行使者，不得排除之。」為民法第七百七十三條所規定。本件被告於八十五年四月十五日以府捷權字第八五○二三三三六號公告大眾捷運系統新店線工程穿越羅斯福路（和平東路至基隆路段）公、私有土地地下部分使用空間範圍圖。原告等以渠等共有之坐落台北市○○區○○段二小段五四二地號持分土地，六十七年因實施地籍圖重測將地目由「建」變更為「道」，未辦徵收，現為台北市○○○路道路，茲又作為捷運道路工程用地，致渠等權益受損甚大，請依司法院釋字第四○○號解釋，按公告現值地價徵收云云，於八十五年四月三十日向被告提出申請書。嗣原告等復以渠等系爭共有土地經被告所屬捷運工程局（以下簡稱捷運工程局）無權占用，作為捷運系爭新店線工程用地，除於地下開挖構築工事外，並於地面上圍籬使用，使渠等喪失對所有土地之使用、收益及管理權能，且已達不能自由使用之程度，請依大眾捷運法第十九條第二項規定及司法院釋字第四○○號解釋，辦理徵收系爭土地所有權云云，於八十五年七月十五日向被告提出申請函。經被告以八十五年十月九日府捷權字第八五○七三三一一號書函復原告等，略以渠等所有系爭台北市○○區○○段二小段五四二地號持分土地，為羅斯福路道路用地，其中部分現為捷運系統新店線工程施工，路面圍籬預訂於八十五年十月底前拆除，復舊原平面道路供公眾通行；又系爭土地於捷運系統興築前即為道路使用數十年，不能為相當之使用，非大眾捷運法第十九條第二項「因路線之穿越」所致；至要求參照司法院釋字第四○○號解釋予以徵收部分，以有關徵收台北市○○○○道路，案屬全國性問題，因補償費龐大，被告財政無法負擔，請俟地方稅法通則完成立法，被告寬籌財源後辦理等語。否准原告等所請。原告等不服，提起一再訴願，一再訴願決定以原告等共有之坐落台北市○○區○○段二小段五四二地號持分土地，為都市○○道路用地，現為台北市○○○路道路用地，捷運工程局於該系爭土地上設置之圍籬業已拆除，回復原道路使用，按系爭土地於捷運系統興築前即為道路使用，其不能為道路以外之使用，係因系爭土地為都市○○道路用地且已開闢完成，非因捷運系統路線之穿越所致等情，業經被告府捷權字第八五○七三三一一號書函論明，而系爭土地之地下部分，亦係因該地為供道路使用，致不能為相當之使用，是系爭土地之上下不能為相當之使用，均非因捷運系統路線之穿越所致，即無大眾捷運法第十九條第二項之適用。從而被告府捷權字第八五○七三三一一號書函復原告等，略以系爭土地不能為相當之使用，非因捷運系統路線之穿越所致，渠等請求徵收系爭土地，請俟地方稅法通則完成立法，被告寬籌財源後辦理等語，否准原告等所請，並無不妥，維持原處分，駁回原告等之一再訴願，併敍明系爭土地因台北都會區大眾捷運系爭新店線工程施工需要，自路面開挖潛盾到達井及地下潛盾隧道，被告經依規定公告穿越空間範圍，後續將辦理測樁、地籍分割等作業，據以辦理地上權徵收及補償事宜，亦經被告前開第八五○七三三一一號書函敘明，固非無見。惟查，系爭土地為都市○○道路用地，現為台北市○○○路道路用地，原告等之應有部分，仍未予徵收，為兩造所不爭執，復有土地登記簿影本附卷可按。原告等雖仍有其所有權，但其所有權之行使固應受限制，不得違反供公眾通行之目的，但原告等於不違反供公眾通行之目的，其道路地下部分，似仍得作其他相當之使用，況行政院八十六年十月六日台內字第三八一八一號函頒都市計畫公共設施用地多目標使用方案（甲）立體多目標使用公共設施類別道路，於具備准許條件後，除上空作運輸索道外，地下作下列使用：⒈停車場。⒉商場或商店街。⒊防空避難室。⒋污水處理設施、資源回收站。⒌電信機房。該方案並說明道路用地下准予興建地下商場或地下商店及停車場，可以促進土地充分利用，並配合市場建設之發展需要。則原告等主張系爭土地雖作道路使用，但其地下得作地下停車場云云，自非全不足採信。而捷運系統之路線穿越系爭土地地下，似有致使穿越部分之地下不能為相當使用之可能。被告徒以系爭土地於捷運系統興築前即為道路使用數十年，不能為相當之使用，非大眾捷運法第十九條第二項「因路線之穿越」所致，即認原告等不得依大眾捷運法第十九條第二項規定請求徵收系爭土地所有權，而未審酌系爭土地之地下原得否作其他相當之使用，非無商榷餘地，原告等執此指摘原處分未合，尚非全無理由，訴願、再訴願決定，未予詳究，遞予維持原處分，亦嫌疏略。爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷。由被告就實質查明系爭土地已作道路使用，其地下原得否作其他相當之使用後，另為適法之處分，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 黃 璽 君評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 彭 秀 玲