臺北高等行政法院判決

106年10月26日辯論終結

原告

收多易股份有限公司

代表人

陶金銘（董事長）

訴訟代理人

林世昌 律師

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

林洲民（局長）

訴訟代理人

汪海淙

吳妙惠

呂俊鴻

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國106年4月21日府訴二字第10600068000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告使用臺北市○○區○○○路000號地下1樓建築物（下稱系爭建築物）營業，系爭建築物臨接寬度12.73公尺之計畫道路，土地使用分區為第3種住宅區。經臺北市商業處（下稱商業處）於民國105年7月1日派員至現場訪視，認定原告於系爭建築物經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表（下稱營業項目代碼表）定義之「倉儲業」，並以105年7月11日北市商三字第10535596601號函檢送該處協助營業態樣認定訪視表予被告。被告審認原告於系爭建築物營業態樣歸屬臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱系爭使用分區管制條例）第5條規定之「第38組：倉儲業」，依同條例第8條規定，系爭建築物不允許作「第38組：倉儲業」使用，乃以105年7月20日北市都築字第10535903700號函通知原告，請其確保系爭建築物合法使用，倘於文到次日起2個月後經權責機關稽查並通報被告，仍有「第38組：倉儲業」之營業態樣情事，將逕依臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序（下稱系爭查處作業程序）裁處。嗣上開期限屆至後，商業處於105年10月21日再次訪視，認定原告於系爭建築物經營「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」，經被告審認分屬使用分區管制條例第5條規定之「第38組：倉儲業」、「第28組：一般事務所」及「第27組：一般服務業」，然系爭建築物位於第3種住宅區，原告經營「第38組：倉儲業」不符規定，乃依系爭查處作業程序第3類第1階段規定，以105年12月27日北市都築字第10540657400號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用，同時指明系爭建築物依系爭使用分區管制條例第8條規定，亦不得作為「第27組：一般服務業」使用等語。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件訴訟。

二、本件原告主張：

㈠被告依商業處105年10月21日之訪視紀錄，認定原告於系爭建築所營之營業態樣，同時為「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」。惟前揭三行業，於使用分區管制條例中，均有特別之規定，其性質本屬不得同時並存之行業別。原處分未察，竟認定原告所為之行業，同時構成三種本質不同之使用分區管制條例第5條「第38組：倉儲業」、「第27組：一般服務業」及「第28組：一般事務所」。再者，使用分區管制條例對於「倉儲業」、「租賃業」及「不動產租賃業」並未為定義之規定。而依臺北市政府自行訂定之「臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組別之使用項目」（下稱系爭使用項目）第28組「一般事務所」之行業說明，即明確規定「（一）不動產之買賣、經紀及租賃業」，如再參照經濟部對於「不動產租賃業」（營業代碼H703100）之定義說明，乃指「從事老人住宅以外之不動產之出租業務。如土地、住宅、廠房、倉庫、辦公大樓、攤位、會議室、錄音室或其他不動產之出租。」則對於倉庫之出租，依經濟部之說明，乃屬於不動產出租租賃業。另依系爭使用項目第27組「一般服務業」之行業說明可知，與原告所經營之「自助儲物空間」，並無關聯，原處分認定原告所經營自助儲物空間乃屬「一般服務業」，乃存有認定事實之違誤。

㈡依系爭使用項目第38組「倉儲業」行業別之說明，並參考經濟部對於「倉儲業」（營業代碼G801010）之定義說明：「從事經營租賃取酬之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等行業」。原告所經營「自助儲物空間」租賃，其有一定客戶認證與控管機制、加上每日出入人數少，因此少有衍生交通、噪音、公安等問題，故原告所經營之「自助儲物空間」業，亦非原處分所認定系爭使用分區管制條例規定之「第38組：倉儲業」。原處分未說明，憑何基準認定本件所營之行業，同時屬於倉儲業、租賃業及不動產租賃業？是原處分認定原告所營事業乃同時為「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」，乃存有認定事實錯誤之違法，亦存有違反行政程序法第5條規定行政行為之內容應明確之規定，應屬違法。

㈢再者，因自助儲物空間為新興產業，對於自助儲物空間之歸組，經濟部已於106年4月25日「公司行號及有限合夥營業項目代碼作業計畫推動小組第54次會議」，決議將「自助儲物空間」於H大類「金融、保險及不動產業」項下之「H703不動產買賣租賃業」小類，獨立增列「H703120自助儲物空間業」細類營業項目代碼，定義內容為「從事提供非投幣式各型式不同尺寸可上鎖之儲物空間，供自行存放物品使用且不負物品保管責任之行業。但從事倉儲業應歸入G801010(倉儲業)細類。」，並於106年5月24日以經商字第10602411860號函公告在案。從經濟部將自動儲物空間業歸類的脈絡來看，與自助儲物空間業同屬H703小類不動產買賣租賃業的有不動產買賣業、不動產租賃業、老人住宅業，依系爭使用項目，屬「第28組：一般事務所」，依系爭使用分區管制條例第8條規定，本得於第3種住宅區內附條件使用。原告所經營之自助儲物空間業與被告所認定之倉儲業、租賃業定義內容不相同，自助儲物空間業亦與系爭使用分區管制條例第5條規定之「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」之行業內容毫無關係。被告認定原告所營事業「自助儲物空間業」同時為「倉儲業」、「不動產租賃業」及「租賃業」，乃存有認定事實錯誤。

㈣復依都市計畫法第34條、第79條第1項及臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定，本件原處分依商業處105年10月27日北市商三字第10536811800號函檢附105年10月21日協助營業態樣認定訪視表，並未記載有任何足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用之情事。原處分以原告經營者，為「倉儲業、不動產租賃業及租賃業」，除未說明何以原告單一營業活動，可構成三種不可同時並存之行業別外，即逕行認定原告所經營之營業活動存有發生噪音、或有礙居住安寧之情事，並未進行現場稽查並舉證以實其說。因此，原處分認定原告違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定云云，並無理由。

㈤再依司法院釋字第313號、第367號、第394號及第402號解釋意旨，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件。又依司法院釋字第524號解釋意旨，法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。準此，系爭管制自治條例之授權依據為「臺北市都市計畫施行自治條例」，並非「都市計畫法」，其並非經都市計畫法明文授權之行政命令，當然並非都市計畫法第79條規定「依本法所發布之命令」。則依上開釋字第313號、394號、402號、524號解釋等有關行政命令授權明確性之解釋意旨，被告以原告違反系爭使用分區管制條例第8條之規定，依都市計畫法第79條規定裁罰原告，乃存有違反行政命令授權明確性原則之違法、再授權禁止原則之違法。

㈥又依司法院釋字432號解釋意旨，法規範之明確性原則，乃指法規範之意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認者，始符合法規範明確性原則。依前開處罰法定主義，縱認系爭使用分區管制條例為可例外認屬臺北市政府依都市計畫法發布之命令為合法空白規範，但該空白規範應符合「法規命令」，且應對處罰之構成要件等各項前提要件、種類及範圍均應符合明確性原則，而讓人民於行為時可以知悉及預測其行為之後果，始符合處罰法定主義。系爭使用分區管制條例第8條，僅規定第3種住宅區得為下列規定之使用即「允許使用」或「附條件允許使用」之使用組類別，但並未明文規定「第27組：一般服務業」、「第38組：倉儲業」於第3種住宅區「不允許使用」。被告將系爭使用分區管制條例「得為下列規定之使用」，解釋為禁止其他使用組別使用，並認原告經營業務違法，自與前述處罰法定主義相違，且不允許使用之規定事關人民權利重大，人民無法事先預見或難以得知，則依前揭釋字432號解釋意旨，該規定乃有違憲法上明確性原則，因此被告以原告使用系爭建築物營業違反系爭使用分區管制條例第8條規定云云，亦與處罰法定主義及法律授權明確性原則相違等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

㈠本件經被告函詢商業處，該處於106年2月9日北市商三字第10631191700號函說明二略以：「……按經濟部97年4月15日經商六字第09702037120號函釋，依個案認屬經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表之『倉儲業』、『租賃業』或『不動產租賃業』，如有兼營型態者則均認定之……」，並檢附105年10月21日營業態樣認定訪視表三、訪視結果載明為「現場經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之租賃業、倉儲業、不動產租賃業」，故該商業權責機關商業處已明確載明其營業態樣，於法並無違誤。再者，商業處執行商業訪視係依訪視營業場所現場營業狀況所呈現之態樣並輔以現場營業設備為佐證認定營業態樣，並按營業項目代碼表據以認定之營業項目，且主要係以現場設備、對價關係、消費行為及目的做分類，則原告主張伊所經營之「自助儲物空間」，應屬「不動產租賃業」，而非「租賃業」，更非「倉儲業」，核屬誤解，不足採據。

㈡又依都市計畫法、臺北市都市計畫施行自治條例等對「住宅區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而系爭使用分區管制條例係依據都市計畫法及臺北市都市計畫施行細則自治條例，法定授權以地方自治精神訂定之具體管制規定，對臺北市之土地使用作明確性規範，其間係屬由上而下之一致性規範。另參貴院103年度訴字第260號判決略以：「五、本院判斷如下：(一)……另臺北市依據都市計畫法第85條授權制定、100年7月22日修正公布之『臺北市都市計畫施行自治條例』（修正前原名稱為『都市計畫法臺北市施行細則』）第10條之1第1款：『前條各使用分區限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、汙染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用……』……經核上開施行自治條例、管制自治條例之規定，均無逾越都市計畫法之授權範圍，應得適用，凡於臺北市都市計畫範圍內土地使用而違反前揭規定者，即屬違反直轄市依都市計畫法所發布之命令……。」爰違反系爭使用分區管制條例即違反都市計畫法，符合依法行政原則，原告所述原處分之裁罰依據並無理由，係為謬誤。

㈢系爭建築物不符合系爭使用分區管制條例第8條之規定，即違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定，被告依都市計畫第79條規定處罰，符合授權明確性原則。又商業處105年10月21日協助營業態樣認定訪視表認定案址之營業態樣為「倉儲業」、「租賃業」及「不動產租賃業」，而該「第38組：倉儲業」於第3種住宅區未明文規定屬「允許使用」或「附條件允許使用」之使用項目，即屬「正面表列」不允許之組別，是被告爰引依都市計畫法第79條規定處罰鍰6萬元，並限期停止違規使用，依法自屬有據。

㈣又原處分係依商業處105年10月21日至現場稽查營業態樣認定訪視表認定，原告於系爭建築物經營之營業態樣為「倉儲業」、「租賃業」及「不動產租賃業」，應符合當時之法令規定。至經濟部商業司於106年4月25日「公司行號及有限合夥營業項目代碼作業計畫推動小組第54次會議」決議，將自助儲物空間納入營業項目代碼H703不動產租賃業小類項目之下，並以106年5月24日經商字第10602411860號函公告一事，本案自無適用等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有商業處105年7月11日北市商三字第10535596601號函暨105年7月1日協助營業態樣認定訪視表影本（處分卷第1至2頁）、系爭位址土地使用分區圖（處分卷第3頁）、臺北市不動產數位資料庫地政資料登載之建築物面積（處分卷第4頁）、被告105年7月20日北市都築字第10535903700號行政指導函及105年7月22日送達證書影本（處分卷第5至8頁）、商業處105年10月21日協助營業態樣認定訪視表暨現場照片（本院卷第153頁）、商業處105年10月27日北市商三字第10536811800號函影本（處分卷第20頁）、系爭裁處書及送達證書影本（處分卷第22至30頁）及訴願決定書（處分卷第45至54頁）等，附卷可稽，為可確認之事實。查本件主要爭點在於：原處分以原告使用系爭建築物經營「第38組：倉儲業」，而系爭建築物坐落之土地使用分區為「第三種住宅區」，不允許供「第38組：倉儲業」使用，認原告違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及使用分區管制條例第8條等規定，爰依都市計畫法第79條第1項及系爭查處作業程序第3類第1階段規定，裁處6萬元罰鍰，並3個月內停止違規使用，是否適法？

五、本院之判斷：

㈠都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」故被告為本件權責機關。

㈡本件相關規制：

⒈都市計畫法第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」都市計畫法第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，……違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案……。」。

2.臺北市政府爰依上開都市計畫法第85條規定，制定施行自治條例，其第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。……。」26條規定：「市政府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」可知都市計畫範圍內之土地，得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際需要，再予劃分，予以管制，限制其使用；而都市計劃範圍內之臺北市土地或建築物之使用，違反土地使用分區自治條例對於使用分區之限制，主管機關即得依都市計畫法第79條第1項之規定予以處罰。

3.臺北市政府為落實都市計畫土地使用分區管制，復依上開施行自治條例第26條規定，制定「臺北市土地使用分區管制自治條例」，使用分區管制條例第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……、第二十七組：一般服務業。第二十八組：一般事務所。……第三十八組：倉儲業。……前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。」第8條規定：「在第三種住宅區內『得』為下列規定之使用：『一、允許使用』……。『二、附條件允許使用』……（十一）第二十七組：一般服務業之視障按摩業（限視障從業人員使用，其使用樓地板面積限一五０平方公尺以內）及家畜醫院。（十二）第二十八組：一般事務所。……。」第97-5條：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其核准標準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」準此，臺北市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分組管制。上開自治條例核與憲法、法律或基於法律授權之法規尚無牴觸，被告據以援用，並無不合。

4.又按「前條各使用分區劃定之目的如下：……四、第三種住宅區：為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。」「在第三種住宅區內得為左列規定之使用：一、允許使用：（一）第1組：獨立、雙併住宅。（二）第2組：多戶住宅。（三）第3組：寄宿住宅。（四）第4組：學前教育設施。（五）第5組：教育設施。（六）第6組：社區遊憩設施。（七）第7組：醫療保健服務業（不包括精神病院）。（八）第8組：社會福利設施。（九）第9組：社區通訊設施。（十）第10組：社區安全設施。（十一）第15組：社教設施。（十二）第49組：農藝及園藝業。二、附條件允許使用：（一）第7組：醫療保健服務業之精神病院。（二）第12組：公用事業設施（不包括加油站、液化石油氣汽車加氣站）。（三）第13組：公務機關。（四）第16組：文康設施。（五）第17組：日常用品零售業。（六）第18組：零售市場。（七）第19組：一般零售業甲組。（八）第20組：一般零售業乙組之科學儀器、打字機及其他事業用機器、度量衡器（但不包括汽車里程計費表）、瓦斯爐、熱水器及其廚具、家具、裝潢、木器、藤器、玻璃及鏡框、樂器、手工藝品及佛具香燭用品、玩具、電視遊樂器及其軟體、資訊器材及週邊設備。（九）第21組：飲食業。（十）第26組：日常服務業。（十一）第27組：一般服務業之視障按摩業（限視障從業人員使用，其使用樓地板面積限150平方公尺以內）及家畜醫院。（十二）第28組：一般事務所。（十三）第29組：自由職業事務所。（十四）第30組：金融保險業之銀行、合作金庫、信用合作社、農會信用部、信託投資業、保險業。（十五）第37組：旅遊及運輸服務業之旅遊業辦事處及營業性停車空間。

（十六）第41組：一般旅館業。（十七）第42組：國際觀光旅館業。（十八）第44組：宗祠及宗教建築。（十九）第51組：公害最輕微之工業。」為土地使用分區自治條例第4條第4款、第8條之規定。可知，土地使用分區自治條例，對於第三種住宅區使用之內容，採「正面表列」立法方式，依法律明示其一，排除其他之法律適用原則，僅得於明文許可之範圍為使用，是若於第三種住宅區之建築物，為非屬其「允許使用」及「附條件允許使用」項目之使用，即非為土地使用分區自治條例所允許，而違反土地使用分區自治條例對於都市計畫第三種住宅區建築物之使用限制（最高行政法院105年度判字第509號判決參照）。準此，「第3種住宅區」得附條件允許使用供「第27組：一般服務業之視障按摩業」及「第28組：一般事務所」使用，但不允許「第38組：倉儲業」使用，至為明確。

5.再按臺北市政府依臺北市使用分區自治條例第97條之5規定之授權，行為時（即106年1月20日修正發布前）臺北市使用分區附條件核准標準第2條：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目，其核准條件如下：……分區『住三之一、住三之二』使用類別『第二十七組：一般服務業……『三之一、住三之二』使用類別『第二十八組：一般事務所……」並無「第38組：倉儲業」。

6.又臺北市政府於101年10月23日修正發布系爭查處作業程序有關第三類「分類：其他（非屬於第一類或第二類者）」規定：「第一階段：處違規使用人新臺幣6萬元罰鍰，限期3個月內停止違規使用，並副知建築物所有權人。」「第二階段：如違規使用人未於期限內履行第1階段之義務，處違規使用人及建築物所有權人各新臺幣10萬元罰鍰，再限期1個月內停止違規使用，未停止使用者得按次連續處罰。」「第三階段：受處分人未履行第2階段應盡之義務，經連續處罰2次以上，處違規使用人及建築物所有權人各新臺幣30萬元罰鍰，並對違規使用地點停止供水、供店，必要時亦得強制拆除，所需費用受處分人負擔。」上開規定係臺北市政府本於該市都市計畫法之主管機關地位，為協助所屬機關行使法律授與之裁量權，於遵循法律授權目的及範圍內，實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等對待原則，依不同之違規階段而訂定裁量基準，核其並未牴觸都市計畫法規範目的，被告辦理相關案件，應可適用。

7.臺北市政府另訂定臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則（下稱通案處理原則），針對違規情節輕重，採階段及漸進之方式處理。該原則所稱違反都市計畫法案件，係指違反臺北市土地使用分區管制自治條例、臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準或都市計畫書規定等相關法令者。通案處理原則第3點規定：「處理原則違規案件按違規情節輕重及設立時點區分處理方式為A、B、C等3類：（一）A類『違規使用，屬該分區〔不〕允許使用者』：該違規使用係臺北市土地使用分區管制自治條例或都市計畫書等相關法令所列不允許使用者。（二）B類『新設立店家，屬不符該分區〔附條件〕允許使用者』：本原則公告後設立，該違規使用係臺北市土地使用分區管制自治條例或都市計畫書等相關法令列為附條件允許但不符核准條件者……。」第4點規定：「作業程序本府各權責機關稽查業管場所，有實際營業或行為，且確認其態樣者，得通報本府都市發展局（以下簡稱都發局），依臺北市土地使用分區管制自治條例、臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準或都市計畫書等相關規定，以下列方式辦理：（一）屬本原則第三點第一款、第二款者，由都發局通知使用人，說明使用事實、法令規定及文到二個月後經權責機關查察通報有違規營業事實或行為者，由都發局逕依都市計畫法相關規定及『臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第七十九條第一項事件查處作業程序』查處並通報權責機關。另函請相關單位就噪音、環保、衛生、交通、消防及公安等事項依權管法令加強管理。……。」乃臺北市政府為積極有效處理違反都市計畫法案件，兼顧公共環境、都市發展、商業穩定性與行政能量，顧及個案正義及法律適用之一致性及符合平等對待原則所制定，核其並未牴觸都市計畫法規範目的，被告辦理相關案件，得予適用。

㈢查原告供營業使用之系爭建築物位於「第3種住宅區」，前經商業處派員於105年7月1日至系爭建築物訪視，訪視情形略以：「……二、現場狀況：營業中……消費方式或其他補充說明事項：現場設有399個儲物櫃（分大、中、小尺寸），供公司、個人、家庭承租寄放貨（物）品，業者係屬以租賃取酬之倉庫，承租人於簽妥契約後，可憑設定之悠遊卡24小時自由進出存取物品，租賃方式：可分為月租、季租、半年租及年租，每個儲物櫃收費約880元至10,000元不等。

三、訪視結果：現場經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之倉儲。」等情，經店長王裕翔具結簽名，並製作協助營業態樣認定訪視表在案（處分卷第2頁），尚符合商業法令規定，遂依前揭通案處理原則第4點規定通報被告。次查，臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制定使用分區管制條例，該條例第5條就都市計畫範圍內之土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為56組，其中「第38組：倉儲業。(一)冷藏庫、冷凍庫。(二)貨櫃運輸之集散裝卸場或庫房。(三)貨運、貨櫃貨運、遊覽汽車客運、航空運輸、報關、快遞等業之車輛調度停放場及貨物提存場房。

(四)其他倉儲業或一般物品提存場房。」（臺北市土地使用分區管制規則第5條土地及建築物使用組別之使用項目參照），原告於系爭建築物以提供承租客戶放置物品及提存，合於「其他倉儲業或一般物品提存場房。」要件；又系爭建築物坐落之土地位於都市計畫第3種住宅區，有系爭位址土地使用分區圖、系爭建築物地籍資料可稽（處分卷第3、4頁），惟「第3種住宅區」不允許供「第38組：倉儲業」使用，已如前述，是原告違反都市計畫法等規定，堪予認定。被告乃以105年7月20日北市都築字第10535903700號函通知原告，限其於文到次日起2個月內停止違規使用，於法有據，並於105年7月22日送達（處分卷第5頁）。嗣商業處再於105年10月21日至系爭建築物為營業態樣認定訪視（相關規定見上開㈡5.），「……三、訪視結果：現場經營經濟部公司行號及有限公司合夥營業項目代碼表定義之租賃業、倉儲業、不動產租賃業」並製作協助營業態樣認定訪視表在案（處分卷第21頁），即原告以系爭建築物作為「第38組：倉儲業」及「第28組：一般事務所」、「第27組：一般服務業」使用；就供「第38組：倉儲業」使用，被告認係再次違反都市計畫法規定，爰裁處原告6萬元罰鍰，並限期停止違規使用，依前開規定及說明，即無不合。

㈣雖原告主張其營業屬「不動產租賃業」，原處分依商業處認定其所營事業同時為「倉儲業」、「不動產租賃業」、「租賃業」，據認原告以本件土地及建築物供「第38組：倉儲業。」使用，違反都市計畫法之規定，予以裁罰，即有違誤，亦違反行政行為明確性原則云云。惟查：

1.依經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義，倉儲業係「從事經營租賃取酬之堆棧、棚棧、倉庫、保稅倉庫、冷凍冷藏倉庫等行業」（本院卷第47頁），租賃業係「須許可業務（小客車租賃業、小貨車租賃業）及不動產、貨櫃除外之物品租賃（如機器設備租賃、運動及娛樂用品租賃、服飾出租、盆栽、桌椅、家具、小說、家庭用品、宴會用品、舞蹈用品、腳踏車、機車等）……」（本院卷第92頁）；行為時「臺北市土地使用分區管制自治條例第5條土地及建築使用組別之使用項目行業說明」第38點：「第三十八組倉儲業：（一）冷藏庫、冷凍庫。（二）貨櫃運輸之集散裝卸場或庫房。（三）貨運、貨櫃貨運、遊覽汽車客運、航空運輸、報關、快遞等業之車輛調度停放場及貨物提存場房。（四）其他倉儲業或一般物品提存場。」（本院卷第46頁），上開二規定之法源及主管機關均不相同，制定目的及內容亦不儘相同，不待贅言。經查系爭原處分以原告將系爭建築物供「第38組：倉儲業」使用，違反都市計畫法等相關規定，依同法第79條規定裁罰及限期停止違規使用，故系爭處分是否適法有據？應審酌事項為原告於系爭建築物之營業是否屬「第38組：倉儲業」？系爭建築物坐落之土地能否供「第38組：倉儲業」使用？而非其營業是否屬經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之倉儲業。查原告主張其經營「自助儲物空間」係新興行業，目前尚無其歸組之使用項目，而被告依原告經營形態，認屬「第38組：倉儲業」，已如上開㈢所述；所謂倉儲係指供提存放物品之場所，原告自陳經營空間租賃，空間分為大、中、小尺寸，多提供承租者（包括：個人、家庭及公司等）存放物品、公司帳冊等，承租者憑證自行進出領存放物品，可見原告有出租空間供人存放物品之事實，是不論經營空間大小或是否兼營，均屬「第38組：倉儲業」其他倉儲業或一般物品提存場，其違反都市計畫法之規定明確，原告一再主張非屬「第38組：倉儲業」，未違反都市計畫法規定，委不足採。

2.原告主張其經營「自助儲物空間」係新興行業，於外國立法例歸屬不動產租賃業，惟於我國尚未為相同認定，自難為原告有利之認定。

3.按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，此乃所謂「行政行為明確性原則」。查系爭處分主旨明確指明營業態樣為「第38組：倉儲業」，違反都市計畫法等規定，依都市計畫法第79條規定處6萬元罰鍰，並於事實欄說明依商業處105年10月21日訪視表，認定營業態樣為「倉儲業」、「不動產租賃業」、「租賃業」，至為明確，至於上述三種營業形態本質不同不可併存，及原告營業是否純屬「不動產租賃業」，與明確性無關，原告據以主張原處分違反明確性原則，自無可取。

4.按施行自治條例第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。……」使用分區管制條例第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……第二十七組：一般服務業。第二十八組：一般事務所。……第三十八組：倉儲業。……」第8條規定：「在第三種住宅區內『得』為下列規定之使用：『一、允許使用』……。『二、附條件允許使用』……」查土地使用分區管制自治條例確係經都市計畫法授權訂定之法令，屬都市計畫法第79條第1項所規定之「依本法所發布之命令」；而該使用分區管制條例第8條規定須附條件方能允許使用之事項，同條例第97條之5並已授權訂定臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準，將核准條件予以明文規定。本件適用之相關規定，即前開㈡所述施行自治條例、使用分區管制條例、臺北市使用分區附條件核准標準，均有授權依據，且其授權之目的、範圍及內容具體明確，其規範之意義又非難以理解，且為受規範者所得預見，並可由司法審查加以確認，自無違明確性原則。

5.查經濟部商業司於106年4月25日「公司行號及有限合夥營業項目代碼作業計畫推動小組第54次會議」決議，將自助儲物空間納入營業項目代碼H703不動產租賃業小類項目，並新增細類營業項目代碼「H703120自助儲物空間業」，但系爭原處分係於105年12月27日作成，而原告營業態樣有「第38組：倉儲業」之事實；又原告經營「自助儲物空間」屬新興行業，非屬「臺北市土地使用分區管制規則第5條土地及建築物使用組別之使用項目」，臺北市政府認定自助儲物空間因營業特性，有妨礙公共安全之虞，以106年3月13日府都規字第1053921600號公告「臺北市自助儲物空間之定義及商業區限制設置及其附條件規定」，並自即日起生效，公告事項第4點並說明給予業者一年緩衝時間，逾期仍未符合者，依都市計畫法第79條規定辦理等情，有公告可稽（本院卷第96頁），故依經濟部上開決議，仍無法推翻原告違反都市計畫法之事實，原告據以主張原處分違誤，不足採信。

6.系爭原處分係以原告將系爭建築物供「第38組：倉儲業」使用，違反都市計畫法等相關規定，依同法第79條規定裁罰6萬元，及限期停止違規使用，因此原告是否違規供「第27組：一般服務業」使用，並不足以推翻其違規供「第38組：倉儲業」使用之事實；原處分於事實欄說明原告經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義之「租賃業」，依規定「第3種住宅區」不允許供「第27組：一般服務業」使用，並告知原告，倘嗣後仍有該違規使用情事，經臺北市政府權責機關稽查及通報被告，被告將逕依查處作業程序裁處，亦不影響原處分主旨之正確性及規制效果。故原告以營業不構成「第27組：一般服務業」違規使用，據以主張原處分違誤，亦非可取。

7.原告主張從民法第613條、第619條規定，觀察比較可知「自助儲物空間業」並非「第38組：倉儲業」云云。惟查被告係以原告違反都市計畫法規定而予裁罰，是無論原告與使用者間私契之定性為何，是否負保管責任，均無法改變其違規使用之事實，原告此部分主張，並非可採。

8.原告再主張其受稽查時，並無都市計畫法第34條所定「有礙居住之寧靜、安全及衛生」之情形，亦無臺北市都市計畫自治條例第10條之1第1款所定「不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用」等情事，不構成違反都市計畫法規定，原處分認原告違規並予裁罰，應有違誤云云。惟查，都市計畫法第34條規定住宅區劃定之目的，係為保護居住環境，並進而限制其土地及建築物，不得為有礙居住寧靜、安全及衛生之使用，而施行自治條例第10條之1第1款、使用分區管制條例第8條及使用分區附條件核准標準第2條有關分區「住三」規定，則是透過使用類別、核准條件等要件，進一步管制住宅區土地及建築物之使用，以達成都市計畫法劃定使用分區之目的。而系爭建築物之土地使用分區經劃定為第3種住宅區，其使用即受不得供「第38組：倉儲業」之限制，原告違反使用分區管制條例第8條規定，即不符都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定。原告以其營業使用不致發生妨礙居住安寧、公共安全、衛生、噪音、污染等違規情事，認無違反都市計畫法規定，原告之主張實屬誤解，自無可取。

六、從而，被告以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，又兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭