臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第889號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 11 月 08 日

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第889號107年10月11日辯論終結原 告　永康船舶股份有限公司

代　表　人　李素珍（董事長）

訴訟代理人　劉華真　律師
張天民　律師
被 告　行政院公共工程委員會

代　表　人　吳澤成（主任委員）

訴訟代理人　賴秀麗
蔡婷宇
參 加 人　裕品實業股份有限公司

代　表　人　鄭芷羽（董事長）

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國106年4月7日訴1050302號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告代表人原為張健庭，於訴訟進行中變更為李素珍；被告代表人原為吳宏謀，於訴訟進行中變更為吳澤成，茲據兩造新任代表人分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又參加人受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行
政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定
，由原告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：緣參加人因不服招標機關台灣電力股份有限公司林口發電廠就「林口發電廠外海卸煤碼頭港勤工作」採購案（系爭採購案）所為之審標結果，提出異議，復不服招標機關以民國105年8月19日林口字第1052161623號函復之異議處理結果，向被告提出申訴，經被告採購申訴審議委員會申訴審議判斷：「原異議處理結果撤銷；其餘申訴不受理」。原告不服申訴審議判斷關於撤銷原異議處理結果部分，遂以利害關係人身分，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：（一）參加人異議理由及招標機關異議處理結果所論及之理由均為原告所提供之實績證明與本件是否屬同性質之勞務契約。被告之申訴審議委員會本應就上開爭點進行審查，惟申訴審議判斷書中均未就上開爭點進行判斷及說明，反而僅以原告所提實績證明文件之契約內容，於本件採購案開標時，均仍在履行中，並非已全部履行完成之契約為由，認原告非屬合格標，而撤銷原異議處理結果，顯已侵害招標機關就原告所提仍在履約中之實績是否符合招標公告資格之判斷權，有悖於行政爭訴救濟制度旨在糾正違法行政處分之目的。（二）被告既非招標機關之上級機關，亦非屬系爭標案拖船業之主管機關，何以被告有權代招標機關、招標機關之上級機關甚或拖船業之主管機關為解釋招標公告內容真意之理？系爭巨額採購案之實績需求，既屬招標機關得依標案性質自行決定內容之範疇，則於招標機關未有違法或限制投廠商參與投標資格之情形下，被告仍應尊重招標機關就公告內容之解釋權，要無因招標機關參考被告所公告之投標須知範本中指示招標機關需依投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第6條、第7條規定勾選，並進行文字修正後，即認招標機關應受被告解釋系爭條文拘束之理。又勞務採購契約、工程採購契約之性質、完工程序既有不同，於解釋實績或契約是否完成時，自應有所區別，並應依招標機關依其採購目的之解釋為主要憑據。本件招標機關於104年8月5日
第一次公開招標所公告投標廠商之特定資格及應附具之證明文件如下：「1、具有相當經驗或實績者。需於截止投標日
前五年內在台灣各大港口持有同時經營拖船業務，曾有實際承攬營運拖船協助6萬噸（含）以上船舶靠、離碼頭作業實
績，最少連續一年，並執行與本招標標的同性質或相當之勞務契約，其累計履約實收金額達預算金額或個案履約實收金額達預算金額15%（含）以上。……。」惟第一次公開招標
並未決標；招標機關嗣於104年11月23日公告之公開招標公
告廠商資格為「完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約或港口自營證明，其累計金額達預算金額或累計自營金額不低於招標標的預算金額，或單次契約金額或自營金額不低於招標標的預算金額10%（含）以上，並得含採購機關（構）
出具之驗收證明。」招標機關前後二次公告之特定廠商資格文字雖有不同，然依招標機關代理人於本申訴案件進行第二次預審會議開會時之陳述，第二次公開招標公告之內容既僅為用語修訂，解釋招標機關之真意時，自應與第一次公開招標之內容為相同解釋。況且依第二次公告招標公告之內容觀之，招標機關係為使更多合格廠商得以參與投標而降低投標門檻，實未有何提高門檻限制廠商參與投標之情形。故本件自難認招標機關之真意係要求已履約完成之實績。（三）原告於投標時所檢附之實績證明文件，分別為臺中港港勤拖船租賃業務甲案（搭配標售拖船含零配件及平台船）契約及臺中港港勤拖船租賃業務乙案（搭配標售拖船含零配件）契約各乙份及臺灣港務股份有限公司臺中分公司（下稱臺中港務分公司）104年8月31日中港務字第1042003787號函（下稱104年8月31日函）。上開甲案契約之甲方為交通部臺中港務局、乙方為原告，經營期限自101年4月16日中午12時起至106
年4月16日中午12時止。乙案契約之甲方為臺灣港務股份有
限公司臺中港務分公司、乙方為原告，經營期限自102年1月30日中午12時起至107年1月30日中午12時止。本件招標機關於審標時，取乙案為審查標準，依乙案之契約內容，主要係由臺中港務分公司出租拖船予原告，並向原告收取拖船及平台船之租金，而臺中港務公司則將臺中港港勤拖船曳船部分業務開放予原告自為經營，而原告經營拖船曳船部分業務，其收入乃來自於船方所繳納之拖船曳船費用，經臺中港務分公司扣除約定管理費後，即全數支付原告，是有關本契約之拖船曳船部分業務，乃由原告向船方所提出之勞務服務，原告就經營期間拖船曳船業務之盈虧自負風險。再依上開乙案契約之封面，可知原告與臺中港務分公司所簽立之契約期間，係為經營期限，而非承攬期限。其次，契約開宗明義並指出，該契約係由臺中港務分公司出租拖船及平台船給原告，並開放臺中港港勤拖船曳船部分業務給原告承辦經營，原告瞭解任何投資均存在風險，並確實審慎評估參之風險與投資報酬，並願承擔且考量各項風險及市場機制變動後，始簽立契約。且上開契約第4條亦載明本契約經營期限為5年。是以，綜合上開契約文字內容，均可認本件契約之性質係符合招標公告所要求之港口自營證明。（四）原告於101年與10月12日與臺中港務分公司訂立契約後，於103年1月1日起至104
年7月31日止，已完成協助船舶離、靠碼頭12,682航次之作
業實績，交通部臺中港務局依前述單次契約計價後，扣除得標人應繳之管理費，按月份2次給付得標人總計新臺幣（下
同）1億6,617萬1,271元拖船服務費，此有投標時檢附之臺
中港務分公司104年8月31日函及附件可稽，而該函所稱支付拖船作業金額，均係其依「臺中港港勤拖船租賃業務乙案」之單次契約所為給付款項，得標人所完成協助船舶靠、離碼頭12682航次之作業實績，亦均係履行「臺中港港勤拖船租
賃業務乙案」之單次契約所定契約義務，縱有依航次計價或分期給付之情形，均係前述單次契約完成作業實績之金額，此項金額既未與其他契約合併計算，自與將不同契約金額累計之情形不同。原告履行前述單次契約，完成船舶離（靠）碼頭航次之實績既為1億6,617萬1,271元，已逾招標機關為
確保得標廠商將來履約品質，而於特訂條款第2條第4項第2
款第1目所訂「或單次契約額或自營金額不低於招標標的預
算金額10%（含7,500萬元）」之契約目的。（五）招標機關於105年8月4日就投標廠商資格進行審查時，已明知原告所
提出之臺中港港勤拖船租賃業務乙案契約（搭配標售拖船含零配件）之經營期限係自為102年1月30日起至107年1月30日止之事實，非屬全部履約完成之契約，惟資格標之審查人員仍認原告所提之實績文件係符合其招標公告規範，亦可認原告所提之實績文件中已完成之拖船數量及金額，已達招標機關公告之要求，並符合招標機關就廠商履約能力之認定標準。另有關海上港口拖船及引水人之作業是否完成，乃係以該次拖船是否已進行離、靠作業，有無經船長簽字確認，作為認定該次契約是否完成之標準。原告於投標時，所提出之臺中港港勤拖船租賃業務甲案、乙案契約，其契約乃係於每航次的拖船離、靠作業結束，取得船長簽字後，即屬契約完成，原告並得持船長簽字憑證取得該航次作業金額之依據。據此可知，原告於投標時所提出之契約是否已完成，實非如被告所稱，係以經營期限是否已完成作為認定之依據。（六）原告在臺中港所經營之拖船業務，係依商港法規定開放予民間公司參與經營拖船業務之投資行為，並非勞務外包業務。是原告於投標時所提出之臺中港港勤拖船租賃業務（搭配標售拖船含零配件）契約內容中，關於臺中港港勤拖船曳船部分業務，實為臺中港務分公司依商港法開放予原告自為經營拖船曳船，原告之營業收入乃來自於船公司所繳納之拖船曳船費用，臺中港務分公司並未就此支付費用予原告，原告對於經營期間就拖船曳船業務須自負風險盈虧，均核與臺中港務分公司107年3月31日函文解釋相符。是足認原告所提出之為臺中港港勤拖船租賃業務（搭配標售拖船含零配件）契約，其契約性質及營業金額係符合招標機關所要求之港口自營證明及自營金額甚明。又招標機關於招標文件特定廠商資格欄位，僅記載港口自營證明，但招標機關並未敘明港口自營證明須為符合商港法第2條第2項經航港局或行政院指定之機關始屬之。何況，本件標案地點，係在林口發電廠外海卸煤碼頭，該外海卸煤碼頭屬工業碼頭，亦非屬商港法所指之商業港，參以本案拖船行經區域亦未經過任何商港，是招標機關於招標文件中所指港口自營證明，實無適用商港法第2條
第2項之理。（七）原告自96年起即在臺中港從事拖船業務
，迄今已逾11年，期間3次得標臺中港拖船業務，原告長期
以來均秉持兢業精神進行拖船業務，並履獲各級機關嘉獎，為最有實力的民間拖船公司。原告自本件台電林口發電廠卸煤碼頭港勤拖船契約於105年10月3日簽約後迄今，拖載煤輪離、靠進出140多艘，運煤達700多萬公噸，每次作業均圓滿達成，亦獲得台電林口發電廠所發給之感謝狀。原告本即為有履約能力之合格廠商，被告逕以自己之意思解讀招標機關在特定廠商資格中有關完成之意思，而未考量各契約性質、作業及完工程序等不同，即認定原告不符特定廠商資格，實難令原告信服。並聲明求為判決申訴審議判斷關於原異議處理結果撤銷部分應予撤銷。
四、被告則以：（一）參加人異議時，係異議原告所提實績不符合系爭採購特定資格之規定，招標機關應判定其為不合格標，雖其理由僅指出原告所提實績證明不符特定資格之外海碼頭拖船工作之實績，而於申訴時復補述其實績屬仍在執行中之契約，亦不符特定資格要求係已完成履約之實績，僅係追加攻擊防禦方法，並未逸出其異議原告資格不合之範疇，且其追加之攻擊防禦方法，於申訴預審會議中，業經原告及招標機關充分表達其意見，並無礙原告及招標機關之防禦。（二）本件「林口發電廠外海卸煤碼頭港勤工作」其契約性質為一繼續性、反覆實施之勞務採購契約，其工作內容略為得標廠商承運招標機關煤輪進出、安全靠離招標機關外海卸煤碼頭等拖船工作，且履約期間長達5年，是招標機關自需要
具備財務及港勤作業能力穩健之投標廠商來履約，而「完成」與本招標標的同性質或相當之勞務契約，自與「未完成尚在履約中」可足證一廠商履約能力之穩健性有區別實益。是以原告投標時所提出之臺中港港勤拖船租賃業務甲、乙契約2紙契約，於投標時均係「未完成之單次契約」，與本件採
購案投標廠商特定資格之要求「完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約」尚有未合。又投標須知第66點之規定為「完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約」，並非完成勞務契約中之單次工作，因此，原告主張以完成勞務契約中之單次工作，即符合投標須知第66點所規定之完成，亦不足採。（三）原告以招標機關於104年8月5日第1次公開招標文件所訂特定條款內容為「執行與本招標標的同性質或相當之勞務契約」，本次招標文件則修正為「完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約」，招標機關於申訴時表示係因所用文字與投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準之用語不同而為修正，且修定前無人就該文字表示不同意見或要求釋疑，即招標機關之真意因與第1次公告之內容相同，實難認其真
意係要求已履約完成之實績云云。然查，招標機關修正之理由既未事前公告，投標廠商無從知悉，因此，解釋投標須知自應依公告之「完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約」文義為客觀之解釋；再者，招標機關既係配合投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準之用語而為修正，更應就修正後之文字，依據投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準之規定而為解釋，而招標文件既已修正為「完成」，則投標廠商所提實績之契約，自應完成，而非尚在執行中之契約。又被告係就招標機關採購行為是否有違法令而為審查，原告之實績不符投標須知，依政府採購法第50條第1項第2款之規定，應不決標予原告，而招標機關誤為決標，被告依同法第82條第1項規定，即有指出其違背法令情形之義務，不涉尊重
與否。（四）另系爭採購案之審標及申訴程序中，招標機關與原告皆自承依原告所提出之實績證明即「臺中港港勤拖船租賃業務甲案」、「臺中港港勤拖船租賃業務乙案」兩案，係「單次契約金額」，而與港口自營金額無涉。因此，原告於本院主張其亦符合自營金額之條件，實係臨訟攀附之詞，並不足採，且更不得以臺中港務分公司開放部分拖船曳船業務予原告經營，即得將該單次契約割裂，以其拖船曳船之航次全部計算為原告自營金額。退步言之，原告於投標當時所提出之證明文件即臺中港務分公司函亦不符合完成「自營金額不低於招標標的預算金額10%（含）」之特定資格要求。
綜上所述，申訴審議判斷並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：參加人未到庭亦未提出書狀陳述意見。
六、本院之判斷：
（一）參加人因不服招標機關就系爭採購案之審標結果，提出異議，復不服招標機關之異議處理結果，向被告提出申訴，經申訴審議判斷撤銷原異議處理結果。則本件申訴審議判斷不利於原告，原告以利害關係人身分提起本件撤銷訴訟，並無不合，被告抗辯原告欠缺權利保護之必要云云，尚非可採，合先敘明。
（二）按「（第1項）機關辦理採購，得依實際需要，規定投標
廠商之基本資格。（第2項）特殊或巨額之採購，須由具
有相當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之特定資格。」「投標廠商未符合前條所定資格者，其投標不予受理。……。」政府採購法第36條第1項、第2項及第37條第2項定有明文。次按系爭
採購案投標須知第66點明定：「投標廠商之特定資格及應附具之證明文件如下（限特殊或巨額之採購方可規定特定資格條件）：1、具有相當經驗或實績者。需於截止投標
日前5年內在各港口經營拖船業務，實際承攬或港口自營
者，並具備協助6萬噸（含）以上船舶靠、離碼頭作業實
績，完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約或港口自營證明，其累計金額或累計自營金額不低於招標標的預算金額，或單次契約金額或自營金額不低於招標標的預算金額10%（含），並得含採購機關（構）出具之驗收證明。
投標文件如為外文者，需附經公證或認證之資格文件中文譯本，其中文譯本之內容有誤者，以原文為準。2、具有
相當財力者。實收資本額：新台幣伍仟萬元（含）以上。」又招標機關所提出之投標廠商特定資（規）格審查表（見本院卷第73頁），文件名稱或證照字號欄3.載明「完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約或港口自營證明：（擇一）（1）其累計金額或累計自營金額不低於招標標
的預算金額。（2）單次契約金額或自營金額不低於招標
標的預算金額10%（含）。」則系爭採購案之投標廠商特
定資格係以「完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約或港口自營證明」為前提，及須符合「累計金額或累計自營金額不低於招標標的預算金額」或「單次契約金額或自營金額不低於招標標的預算金額10%（含）」。
（三）查原告投標時提出之實績證明計2份契約（見原處分卷第277頁、第300頁），其中101年2月20日臺中港港勤拖船租
賃業務甲案（搭配標售拖船含零配件及平台船），其履約期限為自開始營運日（以書面換文方式確定之）（即101
年4月16日）中午12時起共計5年；101年10月12日臺中港
港勤拖船租賃業務乙案（搭配標售拖船含零配件）契約，其期限為102年1月30日中午12時起共計5年，為兩造所不
爭，是於系爭採購105年8月4日開標時，均仍在履約中，
尚未完成。因此，申訴審議判斷認定其不合上揭投標須知所定特定資格「完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約」之規定，自屬有據。又投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第5條第1項第1款「完成與招標標的同性質或
相當之工程、財物或勞務契約」之規定，並未就完成勞務契約與工程契約之標準有不同之規定，是原告主張完成勞務契約應與完成工程契約之情形不同，尚屬無據。另投標須知第66點之規定為「完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約」，並非完成勞務契約中之單次工作，原告主張以完成每一航次煤船靠離作業，即係符合實績規定，合於投標須知第66點所規定之「完成」一節，亦不足採。
（四）原告另主張招標機關於104年8月5日第1次公開招標文件所訂特定條款內容為「執行與本招標標的同性質或相當之勞務契約」，本次招標文件則修正為「完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約」，招標機關於申訴時表示係因所用文字與投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準之用語不同而為修正，且修定前無人就該文字表示不同意見或要求釋疑，即招標機關之真意因與第1次公告之內容相同，
實難認其真意係要求已履約完成之實績云云。然招標機關既係配合投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準之用語而為修正，自應就修正後之文義為客觀之解釋。而本次招標文件既已將「執行」與本招標標的同性質或相當之勞務契約，修正為「完成」與本招標標的同性質或相當之勞務契約，其文意已明，則投標廠商所提實績之契約，自應屬於已完成而非尚在執行中之契約，是原告此部分主張洵無可採。又被告採購申訴審議委員會係就招標機關採購行為是否有違法令而為審查，申訴審議判斷既認原告之實績不符投標須知，而撤銷原異議處理結果，於法即無不合，原告主張被告機關應尊重招標機關就公告內容之解釋權云云，仍無足採。
（五）至原告主張依其提出之「臺中港港勤拖船租賃業務乙案」，契約內容除了承攬臺中港務分公司指示之拖船曳船業務外，並開放部分拖船曳船業務由原告承辦經營，故其契約性質亦符合招標機關所要求之港口自營證明，復依臺中港務分公司104年8月31日中港務字第1042003787號函（參原證6）附之作業統計表，原告自103年1月1日至104年7月31日之營業金額已達1億6,617萬1,271元，業已符合招標機
關所訂「自營金額不低於招標標的預算金額10%」之要求
云云。惟系爭採購案之投標廠商特定資格既係以「完成」相當實績為前提，及須符合（1）「累計金額或累計自營
金額不低於招標標的預算金額。」或（2）「單次契約金
額或自營金額不低於招標標的預算金額10%（含）」。依
原告於投標時所提出上開臺中港務分公司104年8月31日函附之統計原告103年1月1日至104年7月31日作業統計表之
金額，應係原告103年1月1日至104年7月31日期間之「累
計金額」而非「單次港口自營金額」，原告據此主張其亦符合「自營金額不低於招標標的預算金額10%（含）」之
投標廠商特定資格一節，亦難憑採。
（六）原告復主張參加人異議理由及招標機關異議處理結果所論及之理由均為原告所提供之實績證明與本件是否屬同性質之勞務契約，於申訴時始追加主張原告之實績並非已完成履約之實績，非屬原異議處理結果所應審酌之事項，被告予以審酌有悖於行政爭訟救濟制度旨在糾正違法行政處分之目的云云。然參加人以105年8月8日裕品字第105080801號函提出異議（見本院卷第62至63頁；原處分卷第421至
422頁），主旨及說明均已指明招標機關審查廠商資格時
顯有不符招標案所訂定之特訂條款「具有相當經驗或實績者需完成與本招標標的同性質或相當之勞務契約或港口自營證明」，雖理由僅指出原告所提實績證明不符特定資格之外海碼頭拖船工作之實績，惟於申訴時復補述其實績屬仍在執行中之契約，亦不符特定資格要求係已完成履約之實績等情，核僅係理由之補充，並未逸出其異議原告資格不合之範疇，且經原告及招標機關於預審會議中充分表達其意見，無礙原告之防禦，於法尚無不合，是原告此部分主張亦不足採。
七、綜上，原告於系爭採購案出具之實績證明，與招標文件之規定不符，招標機關認定原告為資格符合廠商，異議處理結果予以維持，自有違誤，被告申訴審議判斷予以撤銷，並無不合。原告訴請撤銷該部分申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，原告聲請本院傳喚證人李文德（即招標機關承辦採購主持開標人員）、林雅琪（招標機關投標廠商特定資（規）格審查表之審查員）；及命招標機關參加訴訟，核無必要；又兩造其餘主張及陳述，亦於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　11　　月　　8　　 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　 李玉卿
法 官　 鍾啟煒
法 官　 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　　11　　月　　8　　 日書記官 樓琬蓉