臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第925號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 05 月 31 日

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第925號107年5月10日辯論終結原 告　戴揚

訴訟代理人　林君鴻　律師
被 告　新竹縣政府
代　表　人　邱鏡淳（縣長）

訴訟代理人　王俊堯
林佩玟
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年5月24日台內訴字第1060034034號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國105年10月間參與經營之「夢想洗車」（招牌為
WD. Wash Dream自助洗車），係在新竹縣竹北市省道段511-1地號土地（下稱系爭土地）上從事提供24小時投幣式自助
洗車之業務（下稱系爭洗車業務），系爭土地屬於「變更竹北（縣治附近地區）細部計畫（第三次通盤檢討）（含重製）（第一階段）案」（下稱系爭細部計畫）內之第二種住宅區，被告因民眾檢舉而於106年1月17日前往會勘後，認原告前開業務設置地點所面臨道路未達12公尺以上，有違反都市計畫法臺灣省施行細則（下稱都計法省施行細則）第15條規定之情形，遂依都市計畫法第79條第1項規定，以106年2月21日府產城字第1060337526號處分書（下稱原處分），裁處
原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期1個月內改善或恢復原狀。原告不服，遞經內政部駁回訴願，乃提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)原告係與訴外人王志翔共同出資開設「夢想洗車」，實際上並不須在現場負責，並非負責人，且「夢想洗車」經營之系爭洗車業務應為汽車美容業，單純洗車業務並非都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目規定之汽車修理業，被告所執內政部營建署106年2月15日營授辦城字第1060008148號函釋（下稱系爭函釋），擴張該規定明文之構成要件限制範圍亦及於「汽車美容業」，違反法律保留原則，如此認定亦非原告所能知悉或理解，被告據以作成原處分，違反行政罰法第4條關於處罰法定之規定，錯誤適用都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目規定，為此訴請撤銷等語。
(二)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、本件被告則以：
(一)原告從事之汽車美容（洗車業），內政部營建署之系爭函釋已說明屬都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目但書所規定「汽車之清潔」範疇，原告經營所在之系爭土地既為系爭細部計畫所定第二種住宅區，該處又未面臨12公尺以上道路，確已違反上開規定，被告依都市計畫法第79條第1項規
定，以原處分裁罰原告並命限期改善或回復原狀，並無違誤等語，資為抗辯。
(二)並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有被告106年1月17日現場會勘紀錄暨現場照片（本院卷第51至53頁）、原處分（本院卷第24至25頁）、訴願決定書（本院卷第26至29頁）等件影本在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究者厥為：原告是否為被告所指違章行為之行為人？原告從事之系爭洗車業務，是否為都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目但書所指設置地點面臨之道路未達12公尺以上，不得從事之汽車清潔業務？被告依都市計畫法第79條第1項作成原處
分，是否適法有據？
五、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令及法理：
1.都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建
築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
2.都市計畫法第85條授權訂定之都計法省施行細則第15條第1
項第3款第10目規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不
得為下列建築物及土地之使用：……三、經營下列事業：……（十）汽車或機車修理業者。但從事汽車之清潔、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換、車輪定位、汽車電機業務或機車修理業其設置地點面臨十二公尺以上道路者，不在此限。…。」此未逾越授權範圍，亦與母法意旨並無牴觸，應可援用。
3.行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為
時之法律或自治條例有明文規定者為限。」是對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。
(二)經查：
1.原告為被告所指經營系爭洗車業務之行為人：
本件原告自承有與訴外人王志翔共同出資開設「夢想洗車」，經營系爭洗車業務，其於本院審理中雖否認為「夢想洗車」之負責人，並稱不用負責現場云云，且舉「夢想洗車」於106年11月辦理商業登記時為獨資，以訴外人王志翔為登記
負責人之商業登記抄本影本為憑（本院卷第157頁），惟該
商業登記資料乃106年11月後方辦理，尚不足憑認之前原告
並未參與經營，反而由原告自稱確有出資參與系爭洗車業務，且經營方式固係由客人投幣自助洗車，未必需要經營該業務之人在場，但現場兌幣機上所張貼關於客人若有機器問題可資聯絡之告示上，記載2筆聯絡電話中之第1筆前4碼為「0972」者，即為原告持用之手機號碼，復經原告自承在卷，
並有現場照片1張在卷可資比對（本院卷第146頁之筆錄、訴願卷第63頁），甚且，原告更曾在記載原告表示自己為行為人之被告106年1月17日現場會勘紀錄上簽名（本院卷第51頁），於訴願書及本件起訴狀中，亦均陳稱其有經營「夢想洗車」之情事，有訴願書及起訴狀之記載可按（訴願卷第77至81頁、本院卷第7至21頁），上情均可見原告應有參與系爭
洗車業務之經營，被告認原告為經營系爭洗車業務之行為人，良有依據。
2.然而，原告所從事之系爭洗車業務，應非都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目但書所規定汽車修理業者但從事汽車之清潔業務之情形，原處分於法有違：
(1)本件被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，係
基於原告從事之系爭洗車業務屬於都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目但書所規定從事汽車清潔之業務，受有在住宅區之設置地點須面臨12公尺以上道路之限制，但由都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目之文字，乃先揭示「汽車或機車修理業」，繼之以同條項款目但書設以例外，即若設置地點面臨之道路達12公尺以上，就從事汽車之清潔、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換、車輪定位、汽車電機業務或機車修理業，方不在禁止經營之列，是由該規定文義觀之，已可見應先肯認屬於第15條第1
項第3款第10目前段所訂之汽車或機車修理業者，受有不
得在住宅區經營之限制，其次才有因適用但書規定而得例外不受限制、得為經營之餘地。
(2)其次，都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目規定於99年2月1日修正（按與目前規定內容相同）時，該修正草案總說明第二點後段係說明：「……另考量現行環保相關法規對於各種環境影響情形已有明確規範，爰將『汽車保養所』之營業項目內容納入本細則規範（修正條文第十五條）」，條文對照表關於第15條修正之說明，亦載以：「一、有關第一項第三款第十目但書規定不妨礙交通、不產生公害之認定困難，且現行環保相關法規對於各種環境影響情形已明確規範，爰刪除第一項第三款第十目但書後段規定。另配合汽車修理業管理辦法於九十年十二月五日廢止，該管理辦法有關『汽車保養所』之內容尚屬民眾所需，爰修正汽車保養所文字。……」，有內政部營建署以107年1月5日營授辦城字第1063512258號函檢送之部分條文
修正草案總說明1份在卷可按（本院卷第131至143頁），
再比對都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目修正前之規定為：「汽車或機車修理業者。但汽車保養所或機車修理業其設置地點面臨十二公尺以上道路，並提出不妨礙交通、不產生公害之申請經縣（市）政府審查核准者，不在此限。」清楚可見修正前同條款但書規定所使用「汽車保養所」，之所以修正改為「從事汽車之清潔、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換、車輪定位、汽車電機業務」，係因就「汽車保養所」加以定義之汽車修理業管理辦法業於90年12月5日廢止，故將廢止之汽車修理業管理辦法
第3條第1項第1款關於：「一、汽車保養所：從事汽車之
清潔、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換或僅從事單項汽車車輪定位、汽車電機業務。但單項洗車除外」之「汽車保養所」定義內容，略調整文字而取代「汽車保養所」一詞，顯然都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目但書例外放寬之規定，係針對廢止之汽車修理業管理辦法第3條第1項第1款所規定汽車保養所而言，而汽車修理業管
理辦法第3條第1項末段既明文將「單項洗車」除外於「汽車保養所」定義內，據與交通部、內政部會銜訂定該辦法之經濟部亦說明：該部與內政部、交通部90年12月5日會
銜廢止之汽車修理業管理辦法第3條第1項第1款但書規定
，僅從事單項洗車之營業，不屬於汽車修理業範疇，有經濟部107年1月29日經授中字第10731300100號回函附卷可
稽（本院卷第164至165頁），足見都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目但書規定為前開修正時，當無將單項洗車業務列入適用範圍之意，被告謂都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目但書所謂「從事汽車之清潔」，並非限於汽車修理業者從事汽車清潔業務之情形，僅從事汽車清潔者亦包括在內，顯已逾越該規定之文義及歷史解釋，並不可採。
(3)進而，都市計畫法及都計法省施行細則均未就何謂「汽車修理業」有所規定，而前述都計法省施行細則第15條第1
項第3款第10目規定於99年2月1日修正時參採之汽車修理
業管理辦法第3條則規定：「本辦法所稱汽車修理業，係
指汽車保養所及汽車修理廠，其業務範圍如左：一、汽車保養所：從事汽車之清潔、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換或僅從事單項汽車車輪定位、汽車電機業務。但單項洗車除外。二、乙種汽車修理廠：從事汽車之清潔、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換及校正業務。三、甲種汽車修理廠：從事汽車之清潔、潤滑、檢查、調整、維護、總成更換、校正及翻修業務。」原告經營之系爭洗車業務，顯非該辦法所指汽車修理業，再徵諸汽車洗車業務若依商業登記法辦理登記時，經營單項汽車洗車業係歸屬在「公司行號及有限合夥營業項目代碼表」之「JA01990其
他汽車服務業」，與代碼為「JA01010汽車修理業」，二
者並不相同，有前開經濟部107年1月29日經授中字第10731300100號回函、公司行號及有限合夥營業項目代碼表檢
索系統表在卷為憑（本院卷第164至165頁、第169頁、第158頁），由經濟活動管制之規範體系觀之，實無從認原告經營之系爭洗車業務屬於汽車修理業。準此，本件原告雖有經營系爭洗車業務之行為，既不屬汽車修理業者，自無都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目但書規定之適用，被告謂原告在住宅區從事系爭洗車業務係違反該規定，乃就非該限制規定範疇之事業經營，增加法律所無之限制，被告據以依都市計畫法第79條第1項規定對原告裁處
罰鍰6萬元，並命限期改善，即違反行政罰法第4條規定，確有違誤。
（4)至於被告作成原處分前，雖曾函請內政部就24小時自助洗車業是否為都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目之「汽車修理業者『從事汽車之清潔』」之項目予以釋疑，並據內政部營建署以系爭函釋謂洗車亦屬都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目但書規定之「汽車之清潔」範疇，有被告106年2月7日府產城字第1060015172號函暨內
政部營建署系爭函釋影本各1份在卷可按（本院卷第54至57頁），系爭函釋雖係內政部營建署基於被告為個案適用
之法律疑義請求其針對法律要件所為釋示，性質上應屬解釋性而非補充性行政規則，惟其解釋仍應符合法律規定，方得援用，但如前述，系爭函釋意旨明顯逾越都計法省施行細則第15條第1項第3款第10目規定所設住宅區限制經營事業種類之範疇，實質上乃未經法律授權而對人民依法律享有之營業權利，增加法律所無之限制，與憲法第23條法律保留原則牴觸，應不予援用，附予指明。
六、綜上所述，被告依都市計畫法第79條第1項、都計法省施行
細則第15條規定所為原處分，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請一併撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　5　　 月　　31 　 日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 蕭惠芳
法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　　5　　 月　　31 　 日書記官 李淑貞