臺北高等行政法院判決

109年1月16日辯論終結

原告

林安信

訴訟代理人

張照堂律師

被告

花蓮縣豐濱鄉公所

代表人

邱福順（鄉長）

訴訟代理人

林政雄律師

上列當事人間原住民保留地事件，原告不服花蓮縣政府中華民國107年9月26日107年訴字第15號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

甲、程序事項：本件被告代表人於訴訟繫屬中由劉靜芳變更為邱福順，並已具狀聲明承受訴訟（見本院卷第75頁），核無不合，應予准許。

乙、實體方面：

壹、事實概要：緣原告主張就坐落花蓮縣豐濱鄉丁仔漏段466地號原住民保留地（重測前為豐濱段310-4地號，下稱系爭土地）為其祖先持續使用，於民國86年間申請為原住民保留地，復經行政院以97年2月18日院臺建字第0970003562號函核定漏報增編為原住民保留地，並核定原告為使用人，持續使用至今並於系爭土地上種有農作物，嗣第三人林金萬未得其同意曾於90年間於系爭土地上興建鐵皮屋，第三人陳義發亦未得其同意於系爭土地上蓋有廁所及鐵棚，並種植農作物，原告遂於105年3月向被告申請設定耕作權，惟被告遲未辦理前開申請案，原告遂提起訴願，經花蓮縣政府訴願審議委員會作成106年訴字第36號訴願決定書，命被告應於前開訴願決定書送達翌日起2個月內為准駁之處分，本案爰經被告審查，認原告未有迄今仍持續使用全筆土地事實以及系爭土地現況與切結書所載「無任何糾紛」之情事不符，核與原住民保留地開發管理辦法（下稱開發管理辦法）第8條第1款規定不符，遂以107年2月14日豐鄉原民字第1070000412號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、系爭土地迄今仍由原告自行耕作，未任其荒廢、轉讓第三人佔用，更積極提起訴訟以排除林金萬、陳義發之無權佔用：

（一）原住民保留地開發管理辦法第8條第1款規定：「一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。」法文並無「持續耕作」之要件；縱使解釋上應認有之，亦應排除非己意或不可歸責自己事由所致之中斷耕作情形，換言之，原告自始迄今，對系爭土地有持續耕作之主觀意思與客觀行為，包括遭第三人林金萬、陳義發無權佔用後，屢勸遷讓不聽後提起民事訴訟，均證明原告有實際佔用耕作管理意思存在，未曾中斷。且法令不應該僅因有第三人違法或無權佔用之情，而拒絕原告合法申請之權利（第三人之違法行為結果，竟損害原告之權利？）否則，不啻鼓勵不肖人士以非法手段來阻擋原住民申請耕作權之權利？（變相保護無權佔用之人？）因此，更應儘速准予申請登記耕作權，以利原告得以耕作權人之身分，訴請無權佔用之第三人拆屋還地。再者，臺灣花蓮地方法院105年度花原簡字第9號民事判決理由「……綜合證人所述，……認被告確實至少應於90年間起即已佔用系爭土地。」係針對民法第962條占有物返還請求權已罹於1年時效所作說明，並非認定林金萬及陳義發係屬有權佔用，故被告抗辯恐有錯誤引用上開判決理由之情形，亦有違誤。

（二）系爭土地早期為原告林安信之父林金蓮耕作使用，現則為原告林安信繼續耕作使用，均有相關行政機關核定確認，並經臺灣花蓮地方法院民事判決認定在案。系爭土地為林金蓮（即原告之父）於70年4月19日佔用，並於86年申報，並經勘查為種植山蘇等情，且經臺灣花蓮地方法院民事庭函詢原住民委員會，該會回覆略以：查系爭土地前經公產機關財政部國有財產局94年12月23日台財產局接字第0940037753號函同意增編原住民保留地，並奉行政院97年2月18日臺建字第0970003562號函核定「原住民使用原住民保留地以外公有土地漏報增編為原住民保留地3年（97年至99年）工作計書」（第二批，下稱系爭工作計畫）之土地，核定使用人原告，使用面積481平方公尺等語，該函附件之花蓮縣（豐濱鄉）原住民保留地以外公有土地漏報增編原住民保留地審查清冊載明系爭土地申請人為原告，實際勘查情形及增編依據：「山蘇，符合原住民使用公有土地增編原住民保留地會勘原則」，區分管理「佔用人與申請人相符」等語，業經臺灣花蓮地方法院105年度花原簡字第9號民事判決調查及認定之事實，易言之，系爭土地早期為原告之父林金蓮耕於70年4月19日佔用，並於86年申報；後由原告繼續耕作使用，業經核定為使用人，故原告耕作使用系爭土地，符合原住民保留地開發管理辦法第8條第1項第1款「一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。」要件甚明。被告空言抗辯訴外人林秋玉、陳金花等人所提出四鄰證明書尚未記載原告自何時起開始自認耕作，實有誤會。再者，前開判決提到「況由系爭工作計畫內容觀之，鄉鎮市原住民保留地土地權利審查委員會於審查設定耕作權作業時，無庸審查土地上有無其他人之佔用，更無命土地之核定使用人先排除其他人佔用後始能決定是否准許設定耕作權之申請。」換言之，原處分卻審查系爭土地有無糾紛、他人佔用等並據此駁回申請，並無理由。且原住民保留地開發管理辦法第8條第1項第1款要件為「本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。」顯無規定必須土地無糾紛之要件，原處分卻增加法條所無之要件（無糾紛），顯係增加法律之限制，侵害原告依法申請之權利，與前開判決意旨亦相同，故原處分之駁回理由，於法無據。再者，請參見林金生、陳阿妹在另案刑事案件中所為調查筆錄之陳述，臺灣花蓮地方法院106年度偵字第1283號，於106年4月25日偵訊筆錄第5頁，林金生、陳阿妹陳稱：「（均問：林金生及陳阿妹有無在該466地號土地上，種植矮樹及種菜？）沒有。林金生及陳阿妹只有在自己的469地號土地上，種菜而已。」可見，系爭土地僅原告一人使用而已，林金生、陳阿妹根本沒有使用或耕作或占有系爭土地，則何來糾紛？又林阿妹是原告之配偶，與「轉讓第三人佔用」之情，顯有差異，所謂自行耕作，並非指申請人一人24小時從未間斷於土地耕作之意，而是對系爭土地之佔用未因己意轉讓他人佔用，或任由荒廢。系爭土地，從父林金蓮開墾自行耕作，傳給原告繼續自行耕作，期間當然會有家庭中之親人（如配偶林阿妹）協助管理耕作，依法均應認仍屬自行耕作之範圍。

二、系爭土地遭他人無權佔用面積為146.66平方公尺，僅佔系爭土地整體面積481.21平方公尺之30.47%，倘僅因此低比例遭他人無權佔用致使原告無從取得耕作權，違反比例原則：根據臺灣花蓮地方法院民事庭案件之測量結果，系爭土地遭訴外人陳義發無權佔用部分，包括如花蓮縣鳳林地政事務所105年11月11日鳳地測字第1050005781號函附土地複丈成果圖（下稱附圖）所示A部分（面積：36.59平方公尺）之鐵棚及D部分（面積：11.05平方公尺）之廁所拆除，及B部分（面積：37.30平方公尺）之農作物移，小計面積為84.94平方公尺；遭訴外人林金萬無權佔用部分，包括如附圖所示C部分（面積：61.72平方公尺）之鐵皮屋，合計146.66平方公尺。然而，系爭土地面積為481.21平方公尺，原告應依法保障應取得之耕作權，面對他人無權佔用之情，乃「以正對不正」，若因他人「不正」之行為損及原告「正」權利，顯非事理之平。且遭他人無權佔用面積僅佔系爭土地整體面積30.47%而已，卻致使告無法取得整筆土地之耕作權，亦違反比例原則等情。

三、並聲明：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應作成准予原告就花蓮縣豐濱鄉丁仔漏段466地號之原住民保留地設定耕作權登記之處分。

（三）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、花蓮縣豐濱鄉丁仔漏段466地號之原住民保留地（下稱系爭土地），依另案民事判決所認定之事實目前尚有第三人林金萬、陳義發等人佔用中，且自90年間起即已佔用迄今長達10餘年，足見原告就系爭土地並未全部為耕作，故原告之申請案已不符開發管理辦法第8條第1款「本辦法施行前由原住民開墾完竣」、「並自行耕作之土地」之2要件，亦不符實務認定除於79年3月28日前所開墾完竣之事實為己足，尚須自行耕作之狀態迄主管機關核准其申請時仍繼續為必要之情形，被告機關自無從准許本件之申請：

（一）按原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。原住民保留地開發管理辦法（下稱管理辦法）第8條第1款定有明文。次按，開發管理辦法關於申請設定耕作權登記之相關規定，係根據山坡地保育利用條例第37條之授權而訂定，其目的在於輔導原住民在既有墾殖之事實下，取得法律上之耕作權利，而保障原住民之權益，同時避免非原住民擅自取得或佔用原住民保留地，進而侵害國土保育。依該辦法第8條第1款規定，申請設定耕作權登記者，解釋上應限於該辦法79年3月26日發布施行前，已由原住民開墾完竣並長期不間斷地自行耕作者，始足當之，是期間內原住民如有未自行耕作、任其荒廢、轉讓第三人佔用或任由他人無權佔用者，自不符合賦予申請設定耕作權登記之立法本旨。且原住民於原住民保留地縱有墾殖或耕作之事實，惟於依法設定耕作權登記前，並未取得法律上所保護且具有排他性之耕作權利。亦即該辦法第8條第1款賦予申請人享有設定耕作權登記之公法上請求權，乃對於在山地開墾，且長期間耕作之使用現狀予以尊重，故申請設定耕作權登記之要件並非僅以該山地係申請人在上開辦法79年3月28日施行前所開墾完竣之事實為已足，尚須自行耕作之狀態迄主管機關核准其申請時仍繼續為必要（最高行政法院103年度判字第419號、臺北高等行政法院105年度原訴字第6號判決意旨參照）。

（二）經查，本件原告林安信申請系爭土地設定耕作權權利登記乙案，因依臺灣花蓮地方法院105年度花原簡字第9號判決所認定之事實，系爭土地尚有第三人林金萬、陳義發等人佔用中，且自90年間即已佔用迄今已長達10餘年，此有民事判決書在卷可稽。是衡諸上揭管理辦理法第8條之立法意旨與規定，可知原告任由第三人林金萬、陳義發等人無權佔用系爭土地，已不符該規定之立法意旨，且同依該民事案件之證人林阿妹所稱：「原告有叫我管理」等語，復以原告亦自承86年起在臺北工作等情，可見原告對系爭土地並未有自任耕作，亦不符該規定須自行耕作之狀態迄主管機關核准其申請時仍繼續為必要之要件。從而，被告機關依上揭法規予以駁回，並無違誤。又原告雖有提出訴外人林秋玉、陳金花等人所出具之四鄰證明書，但其上並未記載原告自何時起開始耕作，縱原告為系爭土地辦理原住民保留地增編核定之使用人，但原告並未自任耕作持續至被告機關核准耕作權設定登記之時，更況系爭土地尚有第三人林金萬、陳義發等人佔用，足堪認定原告並未於系爭土地自任耕作，而係任由第三人占有使用，另原告雖亦提出臺灣花蓮地方檢察署106年度偵字第1283號於106年4月25日偵訊筆錄，然觀諸該案被告林金生、陳阿妹並非上開民事判決所認定系爭土地之佔用人，核與本案之事實無關，因此原告提出該案之偵訊筆錄，並無法證明其有於系爭土地自任耕作之事實等語，資為抗辯。

二、並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告107年2月14日豐鄉原民字第1070000412號函（見本院卷第23頁）、花蓮縣政府107年9月26日107年訴字第15號訴願決定書（見本院卷第69至72頁）、花蓮縣政府107年1月5日106年訴字第36號訴願決定書（見本院卷第37至40頁）、原住民保留地四鄰證明書（見本院卷第41至42頁）、戶籍謄本（見本院卷第43頁）、行政院97年2月18日院臺建字第0970003562號函（見本院卷第160至162頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、系爭土地被他人無權占用部分，可否認為原告於開發管理辦法施行（79年3月28日）前即開墾完竣並持續自行耕作至今？

二、原處分否准原告設定耕作權之申請有無違誤？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）原住民保留地開發管理辦法第3條：「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」

（二）行為時原住民保留地開發管理辦法第8條：「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。二、由政府配與該原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。」（108年7月3日刪除）。

二、系爭土地被他人無權占用部分，不能認為原告於開發管理辦法施行（79年3月28日）前即開墾完竣並持續自行耕作至今：

（一）原告就系爭土地申請設定耕作權，被告認原告未有迄今仍持續使用全筆土地之事實，以原處分否准所請，本院經核尚無不合。

（二）原告雖主張系爭土地早期為原告之父林金蓮耕於70年4月19日佔用，並於86年申報；後由原告繼續耕作使用，業經核定為使用人。原告已對第三人林金萬、陳義發之無權佔用提起民事訴訟，均證明原告有實際佔用耕作管理意思存在，未曾中斷。若僅因有第三人違法或無權佔用而拒絕原告合法申請之權利，不啻變相保護無權佔用之人。且行為時原住民保留地開發管理辦法第8條第1項第1款未規定必須土地無糾紛，原處分卻以系爭土地有糾紛、他人佔用而駁回申請，增加法條所無之限制。且系爭土地遭他人無權佔用面積為146.66平方公尺，僅佔系爭土地整體面積481.21平方公尺之30.47%，僅因此低比例遭他人無權佔用致使原告無從取得耕作權，違反比例原則云云。

（三）經查臺灣花蓮地方法院105年度花原簡字第9號案件（下稱系爭民事案件一審）審理時，證人即系爭土地附近住戶黃照興於本院審理時證稱：原告他們都沒在用系爭土地，原告之父母亦沒使用，85年開始被告使用系爭土地，附圖所示A部分蓋了10幾年，首先在蓋時被原告的阿姨推倒就暫時沒再蓋，一直到104年被告陳義發蓋了鐵皮屋。附圖所示C、D部分都是85年就蓋了。被告還沒使用系爭土地前，是我太太舅公在使用等語（見臺灣花蓮地方法院105年度花原簡字第9號卷第113至114頁）；證人陳阿廣於本院審理時證稱：我與被告陳義發是表舅關係，我常常去系爭土地那裡。被告陳義發使用系爭土地很久了，用了快15年。附圖所示C部分已興建30多年，我是OO年次生，我5歲時就有廁所。附圖所示A部分蓋了3年半。我5歲的時候附圖所示B部分就有種植芋頭和香蕉，是被告陳義發父親種的，原告(林安信)沒使用過系爭土地等語（見臺灣花蓮地方法院105年度花原簡字第9號卷第115至116頁）；證人即原告林安信之胞姊林阿妹於本院審理時證稱：被告（林金萬、陳義發）好像90年就在使用附圖所示A、C部分，原告(林安信)有叫我管理系爭土地，叫被告（林金萬、陳義發）不要用，但偏偏他們還是要用等語（見臺灣花蓮地方法院105年度花原簡字第9號卷第116至117頁）。經核上開證人證述內容，雖就林金萬、陳義發占用系爭土地之時間及情形所述互異，惟因本件待證事實發生時間已久遠，一般人本會隨時間經過而有記憶模糊不清，證人間所述雖不相符，仍可認林金萬、陳義發至少於90年間即已開始使用系爭土地。且原告於系爭民事案件一審起訴狀自陳於86年起已到臺北工作，又非時常返回豐濱，原告自不清楚系爭土地何時遭他人占用，是林金萬、陳義發至少應於90年間起即已占用系爭土地。原告雖提出臺灣花蓮地方檢察署106年度偵字第1283號於106年4月25日偵訊筆錄，然系爭土地之佔用人為林金萬、陳義發，前揭偵訊筆錄中之林金生、陳阿妹並非系爭土地之佔用人，亦難用以證明原告90年至105年2月間，就系爭土地有「持續自任耕作」之事實。

（四）查臺灣花蓮地方法院民事庭案件之測量結果，系爭土地遭訴外人陳義發無權佔用部分，包括花蓮縣鳳林地政事務所105年11月11日鳳地測字第1050005781號函附土地複丈成果圖所示A部分（面積：36.59平方公尺）之鐵棚及D部分（面積：11.05平方公尺）之廁所，及B部分（面積：37.30平方公尺）之農作物，小計面積為84.94平方公尺；遭訴外人林金萬無權佔用部分，包括如附圖所示C部分（面積：61.72平方公尺）之鐵皮屋，合計146.66平方公尺，此為原告所自陳（原告108年10月7日準備理由二狀，見本院卷第158-159頁），可知自林金萬、陳義發至少應於90年間占用系爭土地起，原告即未持續使用被占用之土地。若原告於「被占用之初即90年間」即提起民事訴訟排除侵害，則林金萬、陳義發之非法占用，固不得認為可妨害原告之繼續使用，但原告未於被占用之初提起民事訴訟，反而至105年3月間向花蓮縣豐濱鄉公所申請設定耕作權時，經公所人員告知「需處理排除後始能申請」後，才訴請林、陳二人將占用系爭土地上之地上物拆除及種植之農作物移除，則90年至105年2月間，原告顯無使用系爭被占用土地之事實，即不能認為原告於開發管理辦法施行（79年3月28日）前即開墾完竣並持續自行耕作至今，原告主張尚不足採。

三、原處分否准原告設定耕作權之申請，並無違誤：

（一）按「原住民保留地開發管理辦法第8條第1款之規定，原住民在該辦法施行前開墾完竣並自行耕作之原住民保留地，得申請設定耕作權登記。然其賦予申請人所享有之公法上請求權，乃係對已於山地開墾，且長期耕作之使用現況加以尊重，故並非僅以開墾完竣為申請要件，尚須有持續耕作之狀態，始當足之。」（最高行政法院103年度判字第419號判決參照），本件原告雖為系爭土地辦理原住民保留地增編核定之使用人，但就被占用部分，原告並未自任耕作持續至被告機關核准耕作權設定登記之時，原告申請設定耕作權，即有未合。

（二）原告既申請系爭土地之全部設定耕作權，即應就系爭土地之全部自任持續耕作，而系爭土地整體面積為481.21平方公尺，遭他人佔用面積為146.66平方公尺，佔所申請土地面積之30.47%，此為原告所不爭執，原告未自任持續耕作幾達系爭土地三分之一，自客觀整體觀察，尚難謂原告已就系爭土地之全部自任持續耕作，原處分否准原告設定耕作權之申請，自無違誤。原告主張被占用比例甚低，原處分否准原告設定耕作權之申請違反比例原則云云，尚無足採。

四、按開發管理辦法第8條第1款並未規定申請耕作權之土地須「無任何糾紛」，原處分以系爭土地「現況與切結書所載『無任何糾紛』之情事不符」為由駁回原告申請案，固稍有違誤，但原告確未持續自任耕作，原處分否准之結論並無不同，尚無撤銷之必要，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，及判決如其聲明為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭