臺北高等行政法院判決

109年4月9日辯論終結

原告

黃勝平（如附表所示之被選定人）

原告

陳錫鑑（如附表所示之被選定人）

原告

汪玉生（如附表所示之被選定人）

共同訴訟代理人

邱政義律師

被告

宜蘭縣政府

代表人

林姿妙（縣長）住同上

訴訟代理人

陳文堅

黃淑貴

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服如附表所示的訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：如附表所示之人為退休教育人員，因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）於民國106年8月 9日制定公布，並於107年7月1 日施行，於是被告依退撫條例相關規定，作成如附表所示的處分，重新計算原告自107年7月1 日起的每月退休所得（以下合稱原處分）。原告不服，提起訴願，經如附表所示的訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。

二、原告主張：㈠經審定的退休教職人員得領取月退休金及優惠存款利息，此為確定的法定終生定期金請求權。退撫條例第37條及附件3 對施行前的退休人員每月所得替代率大幅刪減，並分10年調降，減少退休人員優存利息及月退休金數額，參酌司法院釋字第577號、第620號、第717號、第751號解釋及最高行政法院90年判字第671 號判決意旨，已屬真正溯及既往，而非不真正溯及既往，據此作成的原處分自屬違法。司法院釋字第783 號解釋誤將退休公教人員與在職公教人員混為一談，且將已實現的退休金請求權，得按月請領退休所得的繼續性法律效果，解釋為構成要件的繼續，顯違反平等原則及法律不溯及既往原則，應再聲請憲法解釋。㈡退撫條例第36條規定將優存利息第1年半刪減50％，2年半歸零，且第37條及附表3 大幅刪減退休所得替代率，導致大量退休人員於退撫條例施行日第1 天優存利息即歸零，退休人員的退休所得減少比例達3成以上，幾近4成者，令人無法承受，與司法院釋字第717 號解釋意旨有違，亦嚴重違反比例原則。

㈢優存利息制度自64年起實施至今已40餘年，學校教職員因信賴制度足以確保晚年生活無虞，始投入教職員工作，現被告作成原處分，大砍退休所得，年齡越大領得越少，且違背政府應負最後支付責任的承諾，違反誠信原則。㈣85年1 月31日前教職員舊制年資的退休金及優存利息是恩給制，與退撫基金無關。退撫條例的立法以扣減恩給制的退休金及優存利息為手段，遂行彌補退撫基金虧損與挹注退撫基金財源的目的，明顯違反不當連結禁止原則等等。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：被告依退撫條例規定重新審定原告退休所得，作成原處分，為依法行政，且無誤計、誤繕的情形。至退撫條例是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則等，已經司法院作成釋字第783 號解釋，並無違反原告所主張的憲法原則等等，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上述事實概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有原處分及訴願決定等在卷為證，足以認定為真正。又經與兩造確認，本件爭點有：㈠原處分適用的退撫條例第36條、第37條及第39條規定有無違反比例原則、信賴保護原則及法律不溯及既往原則？㈡原處分適用的退撫條例第36條、第37條及第39條規定有無違反誠信原則及不當連結禁止原則？

五、本院的判斷：

㈠退撫條例第36條規定：「（第1 項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1 日至109年12月31日止，年息百分之9。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。……。」第37條規定：「（第1 項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2 項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15 年者，替代率為百分之45，其後每增加1 年，替代率增給百分之1點5，最高增至35年，為百分之75。自第36年起，每增加1年，增給百分之零點5，最高增至40年止。未滿1 年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3 項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3 項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5 項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4 項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」第39條規定：「（第1 項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3 所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2 項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。……。」

㈡原處分適用的退撫條例第36條、第37條及第39條規定沒有違反比例原則、信賴保護原則及法律不溯及既往原則：原告主張：原處分適用的退撫條例相關規定違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則及比例原則等等。然司法院已於108年8月23日作成釋字第783 號解釋，認為「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2 項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36 條、第37條、第38條及第39條第1 項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由書第86、87段表示：「一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由⑴退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；⑵退休人員經審定後之月退休金，於系爭條例施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭條例施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定……皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查系爭條例規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例施行後，始依系爭條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」解釋理由書第115、116段表示：「4.小結：第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。綜上，原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開㈡1、2、3 之理由，上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」已就原告上開指摘有所認定，又司法院釋字第 185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」，依此，本院受司法院解釋所拘束，應依解釋意旨作成裁判。原告主張上情，均不可採。

㈢原處分適用的退撫條例第36條、第37條及第39條規定沒有違反誠信原則：原告主張：原處分適用的退撫條例相關規定違背政府應負最後支付責任的承諾，違反誠信原則等等。然司法院釋字第783號解釋理由書第63-67段已敘明：「查『由政府負最後支付保證責任』一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。……84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：『教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。』……上開規定所載『由政府負最後支付保證責任』，係為採行『共同提撥制』之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。上開…85年施行之學校教職員退休條例…未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。另由共同提撥制之精神而言，其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作（公務人員退休撫卹基金管理條例第8 條參照）；此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時，未先嘗試採行上述開源節流措施，尋求因應，而完全仰賴政府預算支應，將無異回到舊日之恩給制；此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱『由政府負最後支付保證責任』，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。綜上，政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。」據此可知，退撫條例施行前，退休教職員適用的學校教職員退休條例（已於108年4月14日廢止）第8條第1項關於「由政府負最後支付保證責任」的規定是為採行共同提撥制之退撫新制所設的配套措施，與恩給制無關；且政府負最後支付保證責任的規定，在解釋上沒有排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括調整退休所得替代率等節流手段，故不能以學校教職員退休條例有「由政府負最後支付保證責任」的規定，即認原處分適用的退撫條例相關規定違反誠信原則。

㈣原處分適用的退撫條例第36條、第37條及第39條規定沒有違反不當連結禁止原則：原告主張：原處分適用的退撫條例相關規定以扣減恩給制的退休金及優存利息為手段，以彌補退撫基金虧損與挹注退撫基金財源，違反不當連結禁止原則等等。然不當連結禁止原則，是指公權力的行使不得將不具事理關聯性的事項，或與事物本質無關的因素納入考慮，而司法院釋字第783 號解釋理由書第90、91段既已表示：「查依系爭條例規定不同等級與職務人員，原退休所得被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為21.44％至34.72％、兼具退撫新舊制年資者為 23.91％至37.36％、僅具退撫新制年資者為10％至14.29％。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其『退撫舊制退休所得』之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其『退撫新制退休所得』之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。……對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭條例第39條第1 項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。依系爭條例規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，立法者採取之調整手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，如前所述，本院應採寬鬆標準，予以審查。」解釋理由書第112 段表示：「具舊制年資之部分受規範對象於系爭條例施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣除外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減之說明如下：按原月退休所得為舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和，於超過系爭條例第37條規定之年度退休所得替代率與本薪計算之總額時，依系爭條例第36條、第39條第1 項之規定，先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除。……。此扣減順序規定，使部分受規範對象於系爭條例施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。」顯示退撫條例相關規定扣減屬恩給制範疇的舊制退休金，有其消除兼具新舊制年資者，因新舊制年資比例不同致退休所得不均衡的重要公益目的，立法扣減舊制退休金與消弭新舊制年資不同所生退休所得不均衡的目的間，邏輯推理上即應認為有其正當、合理的關聯。原告此部分主張亦不可採。

六、綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，都不可採。被告作成原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，於法相合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。

臺北高等行政法院第五庭