臺北高等行政法院判決

109年12月23日辯論終結

原告

袁嘉尚

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

黃景茂（局長）

訴訟代理人

吳妙惠

　　　　　　吳偉銓（兼送達代收人）

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年7月5日府訴二字第1072090849號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院107年度簡字第206號行政訴訟裁定移送本院，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠、被告代表人原為林洲民，於本件訴訟進行中變更為黃景茂，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（本院卷第75-79頁），核無不合，應予准許。

㈡、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於107年8月29日起訴時聲明：「１、原處分撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。」（臺灣臺北地方法院107年度簡字第206號卷第12頁，下稱地院卷），嗣於本院107年12月17日準備程序時為訴之追加，聲明：「１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第55-56頁）。經核原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更，本院認為尚屬適當，爰予准許。

㈢、本件原告受合法通知（本院卷第245 頁），未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○○路00巷0號6樓之2建築物（下稱系爭建物），領有92使字第0373號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月25日北市都築字第10634278000號函通知原告略以「系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，原處分機關將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理」。原告不服該函，提起訴願，經臺北市政府以該函應屬行政指導而非行政處分為由，以107年2月13日府訴二字第10709050000號訴願決定不受理（按：此訴願決定非本件原告請求撤銷之標的）。其間，被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以107年1月9日北市都築字第10730161900號函及107年1月18日北市都築字第10730166500號開會通知單通知原告，將於107年1月23日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年1月30日北市都築字第10730170500號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見。嗣被告審認原告雖以書面陳述意見，然並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年3月27日北市都築字第10732320300號裁處書（下稱原處分）處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭（下稱臺北地院）提起本件行政訴訟，該院認其無管轄權，以107年9月13日107年度簡字第206號行政訴訟裁定移送於本院。

三、本件原告主張略以：

㈠、原處分違反信賴保護原則：

１、原告購買系爭建物時，從未被告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調「住商兩用」誤導原告。原告自購屋以來僅認知系爭建物所在區域為商業住宅區或混合區，係因稅捐處之行政指導乃向稅捐處申請變更為住家用稅率，並獲同意，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎。系爭建物之建商申請建照、使照時，被告依法本應確實稽核申請文件及實地勘察，然被告公務員竟均未發現任何違法之處，原告信賴臺北市政府相關單位之把關（此亦屬原告之堅強信賴基礎），始有安心購置系爭建物之信賴行為，且與信賴基礎有因果關係。

２、原告取得之所有權狀上，並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，原告理解系爭建物可作為正常住家使用並寄予信賴，自值保護。況原告並無行政程序法第119條所規定之各款情形，原處分亦非不適用信賴保護原則。被告毫不審視原告權益是否受損，無視原告信賴基礎之行為，違反誠信原則與禁反言原則。稅捐處與被告均為臺北市政府轄下機關，竟一方核准申請住家稅率，一方開罰，顯違信賴保護原則。

㈡、原處分違反法律不溯及既往原則：原處分所據之法令依據為105年計畫案、裁處作業原則及臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告等。然前揭法令皆屬「新法規範」，而原告申請變更為住家用稅率之事實係於新法制訂前早已終結者，依釋字第574號、第620號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用。原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求。

㈢、原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則、比例原則：１、被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序未依照法規要求確實做稽查，被告亦無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率，以及原告長久以來無可計數之信賴行為，未注意對原告有利之諸多事證，亦未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒以誘導原告配合規避檢查之方式，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條、第4條及第5條規定。

２、都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務。且原告並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，如何配合辦理？又按臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。

３、被告自稱已函知原告配合接受查勘，實係無視憲法保障人民居住自由及隱私權之意旨，未思考其他可能對原告侵害較小之行政手段，強命原告接受配合勘查，顯已違反行政程序法第7條及第9條規定。

㈣、並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯略以：

㈠、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區（下稱大彎北段），依都市計畫規定應發展商業及娛樂業，不得作住宅使用。近年來違規住宅使用情形嚴重，系爭建物即屬其一。為能有效處理並改善大彎北段商業區及娛樂區作住宅違規使用情形，被告已於106年3月起陸續寄出上千件行政指導函，臺北市政府並研訂裁處作業原則，亦舉辦專案說明會，並已數次公文函知、行政指導，原告仍執意違法將系爭建物作為住宅使用，被告之裁罰乃依法行政，於法有據。

㈡、被告從未給予原告有任何得以將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎及信賴表現，原告不得主張信賴保護。原告所指之建商與仲介等銷售賣方之告知並非行政機關之信賴基礎，且稅捐處所屬分處之行政處分係對系爭建物為「住宅使用」之事實認定，從未為「住宅使用屬合法」之法律認定。又住宅使用適法與否並非稅捐處之權責，稅捐處也從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，當無拘束被告之效力可言。另原處分係就原告違反都市計畫之使用裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬受益行政處分之撤銷、廢止行政法規之廢止、變更，核予信賴保護原則無涉。況系爭建物領有之使用執照用途均無住宅用。故而，原告稱被告有違誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律予以注意原則等均與本件爭議無涉。

㈢、被告雖因屢向原告通知為建物之會勘，但因原告未予回應而未能進入建物調查。然被告斟酌原告陳述意見與調查事實及證據之結果，認定系爭建物作為住宅使用，原告有違反都市計畫法第32條規定公告之都市計畫書圖所定系爭建物所在之商業區不得作為住宅使用之事實，堪予認定，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條規定無違。

㈣、又原告並無釋字574號解釋所指已取得合法權益而生合理信賴之情形；釋字620號解釋係指新法生效前已終結之事實或法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，此與系爭建物迄今仍為非法使用事實有別。且主要計畫案已明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，嗣修訂都市計畫案就此部分並無變更。被告於106間查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭建物作為住宅使用之事實狀態尚未終結，因此被告依照都市計畫法第79條第1項等規定為裁處書，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則。

㈤、監察院糾正臺北市政府之理由，係因大彎北段多年來違規作為住宅使用狀況仍頻，因此糾正臺北市政府身為主管機關，應主動稽查違規情形，並應即時依法裁罰。被告受臺北市政府委任處理都市計畫法第79條業務，亦需遵照法令及監察院糾正依法執行職務，原告當不能以長年有違法情節，主張就系爭建物得繼續違法使用，率爾主張具有信賴保護，況原告主張為非法之利益，並無信賴保護。

㈥、被告曾發文告知原告，系爭建物已涉違規作住宅使用，違反都市計畫法規定，並告知違反之法令及裁罰規定內容。嗣再通知原告，將於指定期日至系爭建物現場勘查，復再發文予原告，請原告於文到後10日檢附系爭建物使用現況具體事證為陳述意見，被告始作成原處分。原告在受被告通知系爭建物有違規作住宅使用時，而原告未改善時，原告主觀上即有違法行為之故意。在後續通知現場勘查、命陳述意見時點，原告均有決定不做違規使用之決定權，原告卻仍使違法狀態持續，難認原告主觀上不具有將系爭建物違規使用之故意。

㈦、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：

㈠、事實概要欄所述之事實，業據提出原處分（地院卷第66-69頁）、訴願決定（地院卷第34-52頁）、92使字第0373號使用執照（乙證卷第73-75頁）、83年計畫案（本院卷第133-142頁）、105年計畫案（乙證卷第49-66頁）、被告106年5月25日函（乙證卷第7-9頁）、被告107年1月9日函（乙證卷第13-14頁）、被告107年1月30日函（乙證卷第25-27頁）、臺北地院107年度簡字第206號行政訴訟裁定（本院卷第11-13頁）為證，堪信為真。本件主要爭點為：原處分是否違反誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則（禁反言原則）、比例原則、有利不利一體注意原則、明確性原則、法律不溯及既往原則？原告就「違規使用」乙節是否具故意、過失？

㈡、經核原處分並無違法：

１、都市計畫法使用分區之制度理念：按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的之不同，分別就其建蔽率及容積率等事項予以不同之規定，而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則，送內政部核轉行政院備案。同法第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

２、臺北市政府所擬定、發布之都市計畫，有都市計畫法之明確授權，屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，與法律保留原則並無違背：

⑴、臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定『細部計畫』規定地區內土地及建築物之使用……等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定：「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都市計畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管制自治條例」。）

⑵、臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業區：（一）第一種商業區。（二）第二種商業區。（三）第三種商業區。（四）第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時，將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）

⑶、基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」事項。是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。

⑷、再者，都市計畫法第79條第1項規定針對關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依該法所發布之命令者，得由當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條規定參照）。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分，分別予以不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫」所發布之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無違背。

３、被告為有權作成原處分之機關：按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄市政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關。

４、臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（即裁處作業原則，乙證卷第67-71頁）非法所不許：裁處作業原則乃是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，兼已考量受處罰者的資力（依建物面積大小所彰顯的資力），所訂定不同的裁罰數額及管制手段，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法保障人民財產權的意旨並無牴觸（另參酌司法院釋字第511號解釋意旨）。被告自得以之作為處分的依據。

５、83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案的管制要點，與法律保留原則並無違背：

⑴、查臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（即「83年計畫案」），明定街廓編號A6區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用（本院卷第135頁）。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A6區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（本院卷第138頁）。而系爭建築物所坐落臺北市○○區○○段00○號土地，即係位於街廓編號A6區（乙證卷第1-3頁、本院卷第119頁、第171頁）。

⑵、臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（即「92年計畫案」），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公室間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。」（本院卷第146頁）

⑶、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告實施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（即「105年計畫案」），維持92年計畫案關於系爭建築物所在A6街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」（乙證卷第56頁）。

⑷、上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及發布實施）所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，此與法律保留原則並無違背。

⑸、按臺北市都市計畫施行自治條例第26條係規定：「市政府『得』依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」又按都市計畫法第39條則規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府『得』依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」準此可知，對都市計畫各使用分區之使用管制，並非一律「應」另訂土地使用分區管制自治條例管理或於都市計畫法施行細則中作必要之規定，而是由主管機關依據地方實際情況而為之。上述管制命令，乃是依據都市計畫法所明確授權。

６、原告就系爭建物之使用，至少有過失違反83年計畫案、105年計畫案之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，並無違誤：

⑴、所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換言之，臺北市都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。

⑵、83年計畫案圖說及92年計畫案有關使用分區管制要點的內容，除了臺北市政府要依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢。且系爭建物之使用執照存根已明白記載：「使用分區：商業區」，其附表之建築物概要記載：「地上006層，用途：一般事務所」（乙證卷第73-75頁）。原告既為系爭建物的所有權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。

⑶、被告前曾先以106年5月25日北市都築字第10634278000號函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並於106年6月5日送達原告（乙證卷第7-11頁）；又以107年1月9日北市都築字第10730161900號函通知原告，將於107年1月23日派員至系爭建物現場勘查，並於107年1月17日送達原告（乙證卷第13-15頁）；並以107年1月18日北市都築字第10730166500號開會通知單通知原告關於107年1月23日現場會勘作業，於107年1月24日送達原告。然因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查（乙證卷第21-23頁），被告再以107年1月30日北市都築字第10730170500號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並於107年2月5日送達原告（乙證卷第25-29頁），仍然未獲回應。由此可見，原告經過被告多次通知，其係有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，縱使原告或係因鄰近區域亦有與其情節類似之建物使用人，而基於從眾心理，選擇忽視被告之通知，惟原告就此乃應注意並能注意卻疏於注意，未向被告查證確認，逕自就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其縱無故意，亦難謂無過失。從而，原告既有違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行為，參酌系爭建物之主要建物面積為26.43平方公尺（乙證卷第3頁），面積未達50平方公尺，屬於級距一，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對原告裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。

７、原處分並未違反誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律注意原則、比例原則：

⑴、按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明。基此，由憲法法治國原則所派生的信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴的表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護的情形，此人民對國家公權力對外表示的信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效的威信。從而，信賴保護原則的適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴的表示，根本欠缺合理的信賴基礎，自無從主張賦予所謂的信賴保護。又按人民主張信賴保護，須符合：（1）信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。（2）信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。（3）信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形要件（最高行政法院106年度判字第427號判決可資參照），缺一不可。

⑵、查稅捐機關僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫法之主管機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職之當然之理。況房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅使用之事實，予以核實課稅，至於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。又系爭建物之所有權狀，係地政機關依法建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故原告不得以系爭建物所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字等理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。至相關建商、房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，更無足為原告之信賴基礎。

⑶、所謂「使用執照」係指建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領之許可執照，而系爭建物領有之使用執照，係經臺北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途為「商業區」，並無得予作為住宅使用之記載，且其附表之建築物概要記載：「地上006層，用途：一般事務所」，此觀被告提出系爭建物建案之使用執照及存根附表附卷即明（乙證卷第73-75頁）。準此，臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性者，即為該使用執照之記載，則倘若原告買受系爭建物時，有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物並無任何得作為住宅使用之資訊表徵。

⑷、原告為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區限制之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導，方有遵守之義務。是以，尚難謂因被告未事前告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。則被告以原告將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對原告作成原處分，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之可言。

⑸、由前述原處分作成前的行政程序歷程可知，被告已經一再給予原告改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是原告不願配合），並盡可能保障原告的合法權益；加上原處分已經詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依裁處作業原則的級距一，裁處原告法定金額範圍內的6萬元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、比例原則、行政行為明確性原則。

８、原處分未違反法規不溯及既往原則：

⑴、依釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。

⑵、經查，83年計畫案已明定街廓編號A6區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用（本院卷第135頁、第138頁）；105年計畫案」維持92年計畫案關於系爭建築物所在A6街廓不得供住宅使用之規定（乙證卷第56頁），已如前述。則系爭建物既係於92年12月23日為建物第一次登記，並於97年2月1日登記為原告所有（乙證卷第3頁），自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。又裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告為本件裁處時自得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭