臺北高等行政法院判決

107年6月28日辯論終結

原告

陳依纖

訴訟代理人

潘韻帆 律師

被告

臺北市政府工務局

代表人

彭振聲（局長）

訴訟代理人

歐文淵

　陳麗婷

　 許文娟

上列當事人間解職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國106年11月28日106公審決字第0279號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告應民國105年公務人員高等考試三級考試電力工程科及格，經被告派代自106年3月1日起擔任該局新建工程處（下稱新工處）機電工程科薦任第六職等至第七職等幫工程司，復經銓敘部106年5月17日部銓三字第1064226534號函審定先予試用，核敘薦任第六職等本俸一級385俸點。原告試用6個月，於106年8月31日期滿，經新工處評定試用成績不及格，被告爰依公務人員任用法（下稱任用法）第20條第5項規定，以106年9月4日北市工人字第10631973500號令（下稱原處分），核定原告106年9月1日解職，解職未確定前先行停職。原告不服，提起復審，遭駁回決定，遂提起本件訴訟。

二、本件原告主張：

㈠本件原處分與復審決定無論事實上抑或法律上之效果，均嚴重影響原告受憲法保障服公職之身分權益，具有懲罰性質，誠屬實質意義之懲戒處分。被告於復審程序中未告知原告可申請調查對其有利證據及可委任律師，為落實原告受憲法正當法律程序原則保障之要求，類推公務員懲戒法第34條之規定，因該處分於作成程序中，未賦予原告得選任律師為其陳述意見與申請調查有利證據等權利，核屬違法之行政處分，應予撒銷。且被告於復審程序送達原告之繕本未附證物，顯係違反武器平等原則，侵害原告復審平等權與程序資訊取得權，影響原告享有與被告資訊對等之權利，妨礙復審程序之正當進行。而按政府資訊既以公開為原則，限制為例外，則政府經被請求資訊而拒絕公開時，政府自應負證明其拒絕或限制公開為合法之責任。本案被告拒絕提供資訊，毫無敘明限制公開之理由，除不符政府資訊以公開為原則之意旨精神外，亦使原告無法進行更具體的論述與答辯。本件原告之考績會簽到表、會議紀錄、試用成績考核表、派免建議函、實務訓練成績考核表、平時考核等，均非屬依法律或基於公益有保密之必要者，故不得限制原告閱覽上開卷內文書。

㈡原告在工程業界有多年實務經驗，經努力考上公務人員，試用期間竭盡心力。衡諸試用期之目的一方面在使任用機關對考試及格初任人員考核其知能是否適任；另一方面亦使該等人員在初任各官等職務時能有學習調適之機會，縱有不適任之情，任用機關仍應優先採取糾正、積極訓練教導、給予適當之工作調配或其他必要對原告侵害較小之方式，被告逕採解職處分，令原告完全喪失貢獻工程專長之可能，顯有違反比例原則，核屬違法之行政處分，應予撤銷。

㈢又行政權之行使，不得逾越法律權限，任用法第20條第2項列舉試用成績不及格之事項。原告並無該條款所列試用成績不及格之情事，被告自不得評定原告為試用成績不及格。且任用法第20條第2項之規定涉及人民身分因行政機關處分而變更，依司法院大法官釋字第443號解釋理由書所揭示之層級化法律保留原則，應屬絕對法律保留事項，若以施行細則或其他行政命令逕行訂定者，即屬違憲。是銓敘部91年7月19日部特1字第0912156054號函係增加任用法第20條第2項所無之規定，對人民工作權增加法律所無之限制，與法律保留原則有違。

㈣初任公務人員須施予適當的職前訓練，並加強教育與工作上之專業結合，故資深且績優之公務員扮演重要之訓練者角色，此為任用法第20條第1項及公務人員考試錄取人員實務訓練輔導要點（下稱實務訓練輔導要點）第5、6點之旨趣，原告係新進人員，被告之業務繁瑣複雜，相關契約類型、個案工程內容迥異，應施以完善之職前訓練，倘被告未施以完足之指導，於原告自行摸索學習的過程不如預期時，即指摘原告專業能力不足、經驗不足，自屬被告機關行政怠惰。又依任用法之規定，被告應指派專人負責指導，所謂專人負責指導，並非單純指派名義上之輔導員，而係應就原告相關業務進行實質經驗傳承，施以職前講習、輔以工作觀摩、安排專業課程訓練或輔導等，被告應就其已針對原告之工作內容為必要之指導，對於須改進之處，已給予積極之協助促其改善之情，詳為舉證，否則被告不得評定原告為試用成績不及格等語。聲明：原處分及復審決定均撤銷。

三、被告則以：

㈠被告依任用法第20條第1項對原告作成解職處分，係因「試用」期滿成績不及格，該處分作成之程序自應適用任用法相關規定，而非公務員懲戒法；原告主張本案應類推適用公務員懲戒法之規定，顯有誤解。復原告試用期滿成績不及格依任用法第20條第3項規定，於機關首長核定前，應先送考績委員會審查，爰證物四、五及六之考績委員會會議紀錄、簽到表、試用成績考核表、派免建議函、實務訓練成績考核表及平時考核等資料，均為機關對其原告試用成績不及格案件之審查作業文件，基於公務人員考績法（下稱考績法）第20條應嚴守秘密規定、檔案法第18條規定及政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之立法理由，無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，作為其參考之內部擬稿、意見、討論或其他機關之意見交換等準備作業資訊，應予限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾，爰不提供原告閱覽。

㈡原告實務訓練4個月期間有1個月必須接受公務人員基礎訓練，其餘3個月期間先讓原告熟悉技術服務契約及工程契約內容，並分配施工階段工程（1件）、已完工結案工程（5件）設計中工程（1件）及需求尚未確認工程（1件）予原告辦理，讓原告在學習階段熟稔契約執行面與契約內容之關聯，期間原告辦理業務時間冗長，其表示是新人，專業不足所致，卻未主動詢問。原告於公務人員基礎訓練期間，由另一同仁代理其業務，原告返回職位後，未瞭解代理期間相關業務，導致處理業務時，查詢資料有不符情事，而投訴代理同仁竄改公文，新工處考量國考不易且尚未有明顯劣跡，故實習階段（實務訓練）勉予及格，視原告試用期之表現再予評斷去留。

㈢被告所屬新工處機電工程科工作係辦理公共建築之水電、空調、監控系統、電梯與其他附屬機電設施設計、審查及發包等作業及辦理道路照明機電設施工程審查，及辦理新工處養護工程隊維管機電技術協助與工程發包等事項，對於機電專業知能與及工作積極度與學習態度尤為重要，以確保機電設備及道路照明設備設計正確性。惟原告自106年1月1日至同年4月30日平時成績考核期間，交辦之業務有逾期之情事，且原告仍表示專業知識不足部分會影響業務之處理時效，故就專業知識及服務態度部分被考評為D，並持續評估及輔導面談，原告直至106年8月31日，共計面談11次，相關情事仍未見改善，辦理業務常常逾期，相關輔導建議並未積極採納。原告自106年3月1日至同年8月31日試用期間工作態度、服從度、專業能力及經驗表現皆未符合本職應有之要求，且原告試用期間，新工處機電工程科指派周敬堯副工程司兼股長擔任指導人員，並於原告試用人員成績考核表內明列，新工處機電工程科歐文淵科長於106年3月31日面談時向原告表示「有問題記得主動詢問股長、正工程司、科長都可以為你解答」及「周股長於106年3月31日經被面談人（原告）詢問變更設計內容，已教被面談人如何檢視電力負載圖及燈具平面圖。被面談人：確實有教。」，並均經原告簽名確認。是以，新工處機電工程科於試用期滿核定原告成績不及格。綜上所述，原告於試用期間之表現，有學習及任事態度偏頗消極、遇事推諉塞責等不適任公務人員之情事，被告以原處分核定原告試用成績不及格予以解職，於解職未確定前，先行停職，於法有據，原告之訴為無理由等語，資為抗辯。聲明：駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄之事實，有原處分（原處分卷可閱覽第1頁）、復審決定書（同上卷第16-25頁）；被告106年第9次考績委員會會議紀錄（原處分卷不可閱覽第1-4頁），附卷可稽，為可確認之事實。爰就被告核定原告試用成績不及格，依任用法第20條規定，核予解職，解職未確定前先行停職，是否適法有據？判斷如下。

五、本院之判斷：

㈠按任用法：第1條：「公務人員之任用，依本法行之。」第2條：「公務人員之任用，應本專才、專業、適才、適所之旨，初任與升調並重，為人與事之適切配合。」第10條第1項前段規定：「各機關初任各職等人員，除法律別有規定外，應由分發機關就公務人員各等級考試正額錄取，經訓練期滿成績及格人員分發任用。」第12條第1項規定：「公務人員各等級考試錄取，經訓練期滿成績及格者，應由分發機關分發各有關機關任用。」第20條規定：「（第1項）初任各官等人員，未具與擬任職務職責程度相當或低一職等之經驗6個月以上者，應先予試用6個月，並由各機關指派專人負責指導。試用期滿成績及格，予以實授；試用期滿成績不及格，予以解職。（第2項）試用人員於試用期間有下列情事之一，應為試用成績不及格：……（第3項）試用人員於試用期滿時，由主管人員考核其成績，經機關首長核定後，依送審程序，送銓敘部銓敘審定；其試用成績不及格者，於機關首長核定前，應先送考績委員會審查。（第4項）考績委員會對於試用成績不及格案件有疑義時，得調閱有關平時試用成績紀錄及案卷，或查詢有關人員。試用成績不及格人員得向考績委員會陳述意見及申辯。（第5項）試用成績不及格人員，自機關首長核定之日起解職，並自處分確定之日起執行，未確定前，應先行停職。」。

㈡次按同法施行細則第20條第2項、第3項、第6項規定：「（第2項）本法第20條第3項所稱試用人員於試用期滿時，由主管人員考核其成績，經機關首長核定後，依送審程序，送銓敘部銓敘審定，指試用人員於試用期滿時，由主管人員考核其成績，填寫試用人員成績考核表依程序經機關首長核定後，機關應填具公務人員試用期滿成績銓敘審定書表，依送審程序，送銓敘部銓敘審定。（第3項）本法第20條第4項所稱陳述意見及申辯，機關應以書面通知當事人以書面或言詞為之，並列入考績委員會議紀錄。（第6項）本法第20條第5項所稱自機關首長核定之日起解職，指機關首長於核定試用人員成績不及格時，應同時核定發布其解職令。……所稱未確定前，應先行停職，指試用成績不及格人員自收受解職令之次日起，停止其職務。」。

㈢依上開規定，初任公職人員須經6個月試用，於試用期滿時，由主管人員考核其成績，試用期滿成績及格者，予以實授；但試用期滿成績不及格者，應先送考績委員會依任用法第20條規定辦理審查，再經機關首長核定並同時發布解職令，自機關首長核定之日起解職，於解職未確定前，應先行停職。又依任用法第20條規定，初任公務人員之任用須經試用程序，其目的無非係為使試用人員在正式任職前，獲得職務所需知能與技術及有關程序與規範，並使試用人員適當認識即將正式服務機關之環境及內部情形，而試用機關亦得藉此觀察發現試用人員之優劣長短，以為正式委派職務之依據及參考。亦即試用成績考核之內涵應包括專業能力、品格操守、敬業態度等多面向之考核結果，是任用法第20條第3項至第5項乃賦予主管人員、考績委員會及機關首長於試用人員試用期滿時，考核其成績之權；倘試用期滿，經主管人員、考績委員會及機關首長考核認為試用人員確有不適任公務人員情形者，得核定其成績不及格而予以解職。

㈣又按，行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業成績評定、公務員考績、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：（1）行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；（2）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；（3）對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；（4）行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；（5）行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止；（6）行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序；（7）作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限；（8）行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則及比例原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。是初任公職人員試用成績之考核，係屬具有高度屬人性之評定；又任用法施行細則第29條授權訂定之「試用人員成績考核表」規定，試用期間成績係依工作、忠誠、品行、學識、才能、經驗、體格、領導能力（主管職務）等項目進行考核。類此考評工作，富高度屬人性，試用機關主管人員、考績委員會及機關長官對試用人員之成績考核，具有判斷餘地，除其判斷有前揭法定程序上之瑕疵、對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內或有違反平等原則等恣意濫用等違法情事外，應受法院之尊重，有最高行政法院101年度判字第358號判決可資參照。

㈤末按臺北市政府公務人員人事任免授權作業注意事項第3點第1款規定：「一般機關：一級機關及區公所除一級單位主管以上職務人員暨所屬機關正副首長及簡任（派）官等……職務人員之任免遷調及指名商調案件，應報府核辦外，其餘均授權由各一級機關及區公所核辦。」並有被告及新工處組織規程可憑（復審卷第41、44至53頁），被告為臺北市政府一級機關（臺北市政府組織自治條例第6條參照），故原告之任免遷調由被告核辦。

㈥查原告應105年公務人員高等考試三級考試電力工程科及格，於106年3月1日初任新工處機電工程科薦任第六職等至第七職等電力工程職系幫工程司，經銓敘部審定以薦任第六職等先予試用，試用期間六個月，於106年8月31日期滿。新工處機電工程科掌理公共建築之水電、空調、監控系統、電梯與其他附屬機電設施之設計、規範擬訂及施工預算編製等事項（新工處業務職掌參照），原告主要工作項目為：繪製水電設計圖（即負責審查電機工程技師繪製之圖說）、水電工程預算編製（即負責審查水電工程預算編製）、水電工程現場勘查及其他臨時交辦事項。試用期間新工處指派周敬堯副工程司兼股長擔任指導人員。試用期間考核項目「工作」記載：「推諉工作、工作效率低落，忘記經管業務，延誤交辦事項」，「忠誠」項目記載：「未服從長官命令及指導」，「品行」項目記載：「言詞不一，自身問題卻一昧（味）怪罪外界」，「學識」項目記載：「專業能力及契約熟悉度不足」，「才能」項目記載：「缺乏即時完成業務能力及業務管理能力」，「經驗」項目記載：「辦理業務經驗不足，學習怠惰」，均屬負面評價。總評：「陳員工作態度、服從度、專業能力及經驗表現皆未符合本職應有之要求」，並予評定試用成績為不及格（55分）。被告遂通知原告列席106年9月1日106年第9次考績委員會陳述意見，原告於106年8月30日提出書面陳述書並於當天到場，原告之輔導員周敬堯及直屬主管歐文淵亦為列席人員，案經考績委員會審查以原告試用期間工作態度、服從度、專業能力及經驗表現皆未符合本職應有之要求，倘繼續擔任公務人員，對於機電業務推動困難，亦影響公共工程機電設計審查品質，經出席委員（含主席）計16人，現場進行投票，除主席外，投票結果15人維持原告試用成績不及格，該考績委員會之會議紀錄經新工處代理處長核定後，由被告通知原告，有上開原告試用人員成績考核表、新工處106年第9次考績委員會會議紀錄、原處分可稽。茲原告於試用期間之表現，有學習及任事態度偏頗消極、遇事推諉塞責等不適任公務人員之情事，堪以認定。綜上，原告前經被告派代新工處機電工程科幫工程司，並經銓敘部審定先予試用；嗣原告於106年8月31日試用期滿，經新工處機電工程科科長考核其試用成績為不及格，經該處於106年8月25日通知其列席同年9月1日106年第9次考績委員會會議陳述意見，經該次會議決議維持試用成績不及格，送該處代理處長核定後，被告以原處分核定原告試用成績不及格予以解職，於解職未確定前，先行停職，核無違誤。

㈦雖原告主張其工作盡忠職守，努力學習，上班時間非常認真努力，指導人員未施以完足的指導，安排專業課程訓練，其縱有不適任之情，被告應採取糾正、積極訓練教導、給予適當之工作調配或其他必要處置等侵害較小之方式，逕採解職處分，對於原告對工作權及職業選擇自由嚴重限制，違反比例原則云云。按任用法第20條第1項規定，公務人員考試錄取人員尚需接受實務訓練及試用階段，始完成任用程序（上開任用法、公務人員考試錄取人員實務訓練輔導要點及基礎訓練要點參照）。被告敘明原告實務訓練4個月期間有1個月必須接受公務人員基礎訓練，其餘3個月期間先讓原告熟悉技術服務契約及工程契約內容，並分配施工階段工程（1件）、已完工結案工程（5件）、設計中工程（1件）及需求尚未確認工程（1件）予原告辦理，讓原告在學習階段熟稔契約執行面與契約內容之關聯，但原告辦理業務時間冗長，其表示是新人、專業不足所致，卻未主動詢問，經考核其實務訓練成績具體優劣事蹟如下：「1.交辦業務，遇不暸解事項，未主動詢問，致業務處理時效延宕。2.專業項目經解說後，仍存懷疑，且提出與現況及專業無關事項之疑問，無法解決業務問題」；原告於受基礎訓練期間，由另一同仁代理其業務，原告返回職位後，未瞭解代理期間相關業務，導致處理業務時，查詢資料有不符情事，進而投訴代理同仁有竄改公文一事，有實務訓練成績考核表可稽（原處分卷不可閱覽第8頁，被證五），經新工處考量國考不易，爰視其試用期之表現再作去留評斷。又原告自106年1月1日至同年4月30日平時成績考核期間，交辦之業務有逾期之情事，而其知識不足會影響業務之處理時效，故就專業知識及服務態度部分被考評為D（原處分卷不可閱覽第10頁，被證六），於試用期間歷輔導面談共計面談11次，有面談紀錄表可稽（原處分卷可閱覽第26-55頁，被證七-1至七-11），例如新工處機電工程科歐文淵科長於106年3月31日面談時向原告表示「有問題記得主動詢問股長、正工程司、科長都可以為你解答」，及「周股長於106年3月31日經被面談人（原告）詢問變更設計內容，已教被面談人如何檢視電力負載圖及燈具平面圖。被面談人：確實有教」等情，均經原告簽名確認；又原告對於試用人員成績考核表所載不適任公務員情形，雖分別就事實經過及事件發生緣由提出說明，但並未否認考核表所載事實，被告核定原告試用成績不及格，洵屬有據。且按任用法第20條第1項規定：「……試用期滿成績不及格，予以解職」，從而原告因試用成績不及格，被告依上開規定予以解職處分，並無重新試用或另予其他處分之裁量空間，原告此部分主張，核無足採。

㈧原告又主張原處分違反一般公認之價值判斷標準乙節。按公務人員除應具備執行公務之基本學職外，其品行、學習態度、工作經驗等亦屬認定其是否為適任之公務員所必須審酌之項目，上述事項皆非僅憑考試成績得以顯現。故前揭任用法第20條第1項規定，公務人員考試錄取人員尚需接受實務訓練及試用階段，始完成任用程序。因此，試用階段之考核，仍應以受評人之工作技能與處理公務態度等實際表現綜合判斷，故試用人員成績考核表所載之「考核項目」中尚有工作、忠誠、品行、學識、才能、經驗、體格等項目自明。足見主管人員、考績委員會及機關長官，尚非不得依實際試用情形，予以考核、審查及核定其試用成績及格與否，因此，本件原告雖無任用法第20條第2項「一、有公務人員考績法相關法規所定年終考績得考列丁等情形之一者。二、有公務人員考績法相關法規所定一次記一大過以上情形之一者。三、平時考核獎懲互相抵銷後，累積達一大過以上者。四、曠職繼續達二日或累積達三日者」應為試用成績不及格情事，原告認無任用法第20條第2項情事，即不應為試用成績不及格之評定，顯有誤解；且本件經逐項審酌原告之試用人員成績考核表所載有關其試用期間之工作表現，發現均為負面的評價，參照面談記載的事蹟甚為具體，確有不適任所擬正式委派職務之情形，故被告辦理原告試用成績之考核業務並無任何出於錯誤事實認定或不完全資訊之情形，亦無其他法定程序上瑕疵，或有未遵守一般公認價值判斷之標準、基於與事件無關之考量、違反平等原則等恣意濫用及其他違法情事。

㈨本件乃關於初任公務人員試用期滿，試用成績不及格所生爭議，原告主張應類推適用公務員懲戒法之規定，容有誤解。另查公務員保障法第38條第1項規定：「復審人得委任熟諳法律或有專業知識之人為代理人……」明文規定原告於復審程序中有委任律師之權利，難謂被告有主動告知原告之義務，原告以被告未為主動告知，主張原處分作成有瑕疵，委不足取。至於被告證物四、五及六包括考績委員會會議紀錄、試用成績考核表、派免建議函、實務訓練成績考核表及平時考核等資料，均經當庭交付原告收受（本院卷第108頁筆錄），併予敘明。

六、綜上所述，原告主張尚無可採。被告以原告試用成績不及格，依任用法第20條規定，以原處分核予原告解職，解職未確定前，先行停職，於法並無違誤；復審決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事實已臻明確，兩造其餘主張與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭