臺北高等行政法院判決

108年8月15日辯論終結

原告

強鴻開發有限公司

代表人

郭建宏

原告

郭枝新

原告

郭威廷

原告

郭晉承

原告

郭晉豪

原告

郭宗霖

原告

郭鄭明良

原告

王麗鈞

共同訴訟代理人

趙友貿 律師

複代理人

黃柏融 律師

共同訴訟代理人

黃懷瑩 律師

複代理人

黃文欣 律師

共同訴訟代理人

陳映羽 律師

被告

內政部

代表人

徐國勇

訴訟代理人

洪郁惠

訴訟代理人

陳彥妃

輔助參加人

新北市政府

代表人

侯友宜

訴訟代理人

陳弘益

吳芸萍

林余真

上列原告與被告間確認徵收法律關係不存在事件，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣改制前台北縣板橋市公所為辦理「江子翠十八號路即雙十路三段(含地下行人道)都市計畫道路及綠帶工程」，申請徵收改制前台北縣政府板橋市江子翠段溪頭小段125-7地號等45筆土地，合計0.5110公頃，並一併徵收其土地改良物，案經臺灣省政府民國69年5月14日69府地四字第41093號函核准徵收。受徵收土地中之新北市板橋區江子翠段第三崁小段352-11地號等15筆土地，原土地所有權人為○○，其中352-11地號、352-20地號土地（下合稱系爭土地)未完成徵收移轉登記，致原所有權人○○之繼承人等於96年11月20日辦竣繼承登記，並以買賣及贈與方式移轉予原告等。嗣原告等依都市計畫容積移轉實施辦法向新北市政府申請容積移轉，經新北市政府以系爭土地已徵收，予以否准。原告等不服，以徵收程序不完備為由，提起本件行政訴訟，求為判決確認系爭土地徵收法律關係不存在。

二、原告主張略以：

(一)原告向新北市板橋區公所調閱相關資料，「352-11地號」土地地籍資料記載之地籍謄本上「收件日期70年11月23日收件編號70年板登字78208號、登記日期為70年11月27日、登記原因為徵收、登記原因發生日期為69年5月15日，所有權人為板橋市公所」之記載遭劃除；又「352-11地號」、「352-20地號」土地之異動索引、土地謄本均未見有徵收之登記。又訴外人○○○等三人(即○○之繼承人)於82年間向新北市板橋區公所陳情，請求新北市板橋區公所補辦徵收系爭土地，惟新北市板橋區公所表示「352-11地號」土地之補償費已由○○領取，「352-20地號」土地之補償費已提存，拒絕補辦徵收，然而就被告是否有公告通知○○領取補償費、○○是否已領取補償費用，被告皆未有提出相關單據以證實說。

(二)本案徵收程序完備之前提必須需用地機關即新北市政府於69年7月30日前將補償金發放完畢，然觀之新北市政府提供予原告之提存書可知當時受理之提存機關臺灣臺北地方法院板橋分院(改制後為臺灣新北地方法院)提存所係於70年6月19日受理本件提存，顯已罹於公告期滿後15日，復無其他當時所有權人○○拒絕受領或不能受領或應受補償人所在地不明之事證下，新北市政府將補償金提存，並不符合土地法徵收補償之相關規定，從而該徵收處分依法應失其效力。依照69年土地法之相關規定，應認系爭土地徵收程序不完備，應自69年7月30日起(即公告期滿30天再加15天，第16天起不存在)失其效力。

(三)原告等既信賴所有權登記之公示外觀（該外觀並未辦妥徵收之移轉登記且亦有將徵收劃除之情事），渠等因而陸續由買賣或繼承之方式取得系爭土地，且新北市板橋區公所亦自認檔存公文確實有撤銷徵收之記載，惟該等公文業已銷毀無法取得原始之文件，因而無法得知撤銷之原因、撤銷之程序是否完備等，此所造成之不利益係源於被告等行政行為所導致者，故亦不應由原告等承擔該行為所造成訴訟上之不利益，縱○○受有系爭土地徵收之補償費，也僅係公法上不當得利之問題而已，不得逕以○○已受領該等補償費即遽認徵收為合法且未曾有撤銷之情事存在等語。並聲明求為判決：確認臺灣省政府69年5月14日做成（六九）府地四字第四一○九三號函核准徵收行政處分（由臺北縣政府於中華民國陸拾玖年伍月拾伍日六九北府地四字第100472號函公告）就原告所有坐落新北市板橋區江子翠第三崁小段第352-11號、第352-20號土地所形成之徵收法律關係自民國69年7月30日起不存在。

三、被告答辯略以：

(一)改制前臺北縣政府業以69年6月16日69北府地四字第124811號函通知各土地及地上物所有權人於69年6月27日（公告期滿15日內）前往改制前板橋市公所領取徵收補償費；又依新北市板橋區公所提供案內原土地所有權人○○領據影本所示，雖所載地號部分因年代久遠模糊難辨，惟經核對現有檔存印領清冊載有郭君核章欄位之各筆被徵收土地地價補償費加總金額，與該領據受領總金額相符，且領據所蓋印章亦與印領清冊相符，可證「352-11地號」土地補償費業經○○於69年10月29日領竣在案。

(二)至「352-20地號」土地補償費，因○○受領遲延，經改制前臺北縣政府依法提存原臺灣臺北地方法院板橋分院提存所待領，嗣○○於74年9月14日領取完畢。提存具有清償之效力，債之關係因之而消滅，故市縣地政機關應交付之徵收補償地價及有關補償費，依規定提存於法院時，被徵收土地所有權人應受之補償發給完竣，依土地法第235條規定對其被徵收土地之權利義務隨之終止，況系爭土地經提存之徵收補償費，業經原土地所有權人領訖在案。

(三)以上足證改制前臺北縣政府確已於法定期間內備足補償款，處隨時可領款之狀態，並依相關規定通知原土地所有權人領取價款，且系爭土地之徵收補償費業經原土地所有權人○○全數領訖，徵收效力業已完成。另有關原告等指稱系爭土地載有徵收移轉登記遭劃除或未見徵收登記等節，因系爭土地業徵收補償完竣，徵收效力業已完成，雖未辦理徵收所有權移轉登記，惟徵收為原始取得，自不影響政府取得該所有權之效力，致無徵收失效之發生。至未辦竣徵收登記致移轉第三人之情事，則屬另案事宜等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

(一)本件土地徵收核准處分、徵收公告均作成於69年間，依當時土地法第233條第1項規定：「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」第235條規定：「被征收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。……」第237條：「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領。一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」可知土地於徵收後應限期發給補償，補償費得提存待領，補償發給完竣時原土地所有權人喪失所有權。

(二)另依大法官釋字第110號解釋意旨，需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力。對此，最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議補充闡釋認為，土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。又最高行政法院92年度判字1519號判決亦謂：「土地法第二百三十七條之提存規定僅屬徵收處分確定後之後續作業之執行問題，核屬行政責任之範疇，應無司法院釋字第一一○號解釋第二項前段之適用，故對於已確定之徵收處分不生影響。」亦即，何時辦理補償費提存僅屬後續作業之執行，不影響原徵收核准處分之效力。

(三)經查，本徵收案經臺灣省政府69年5月14日69府地四字第41093號函核准徵收（見本院卷第33-34頁)，改制前台北縣政府69年5月15日69北府地四字第100472號公告徵收，公告期間自69年5月16日至同年6月14日止（見本院卷第35-36頁)，並以69年6月16日69北府地四字第124811號函通知土地及地上物所有權人訂於69年6月27日發放徵收補償費（見本院卷第219-220頁)；既於69年6月14日公告期滿，則依法須於期滿15日內通知土地所有權人領款，亦即須於同年6月29日前進行領取補償費之通知，否則徵收核准失效；當時改制前台北縣政府已於6月29日前之6月16日進行通知，並於6月27日發放徵收補償費，應符合於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態。

(四)至當時系爭土地之所有權人○○是否受領款通知，因年代久遠已無通知回證或其他資料可查。惟「352-11地號」土地部分，○○於69年10月29日出具領款573萬6,100元之領據，有該領據影本附卷可憑（見本院卷第265頁)；雖領據上所列補償費地號模糊，有無載及「352-11地號」不能明辨，但核對「補償費清冊」載有○○核章欄位之各筆被徵收土地地價補償費加總金額（○○原有江子翠段第三崁小段352-11、352-12、352-13、352-2、352-14分割後為352-25、352-10、352-6、352-8、352-9、352-19地號等10筆地價補償費合計新臺幣（下同)573萬6,100元，見本院卷第269、271、273頁），不但印文與該領據相同，受領總金額亦相符，足可證上開10筆土地（包括「352-11地號」土地）補償費業經○○於69年10月29日領取完竣。

(五)另「352-20地號」土地部分，因同小段352、352-4、352-18、352-3及352-1地號（徵收後地號為352-20、352-21、352-22、352-23及352-24）等5筆土地之補償費合計186萬3,534元（見本院卷第273頁之補償費清冊)○○受領遲延，經改制前臺北縣政府於70年6月19日以70年度存字第565號依法提存原臺灣臺北地方法院板橋分院提存所待領，扣除增值稅等費用18萬9,470元，提存金額為167萬4,064元（見原處分卷第197頁)，○○並於74年9月14日以74年度取字第1870號領取完畢(見本院卷第223頁)；雖然改制前臺北縣政府遲於70年6月間始辦理補償費提存，然何時辦理補償費提存僅屬後續作業之執行，不影響原徵收核准處分之效力，已如上述，自亦無徵收核准處分失效可言。綜上，足見改制前台北縣政府已備足補償款，並有於69年6月16日對系爭土地所有權人（即被徵收人)○○為通知，已符合縣政府應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使其處於隨時可領取狀態之要件，本件徵收自仍有效。原告主張系爭土地徵收因補償費發放程序不完備而失其效力云云，應難採取。

(六)原告另以「352-11地號」土地登記謄本之徵收登記遭劃除（見本院卷第37頁)，及「352-11地號」、「352-20地號」土地之土地謄本異動索引均未有經徵收之註記，主張本件徵收案已有事後撤銷等語。經查，本院函詢「352-11地號」土地登記謄本之徵收登記遭劃除之原因及資料，新北市板橋地政事務所以108年5月17日新北板地登字第1085317967號函回覆略稱，與本案重要相關之文件臺北縣70北府地四字第189821號函業已依該府95年5月25日北府秘文字第0950409167號函核准銷毀，故無法查知該土地登記謄本徵收登記遭劃除之原因（見本院卷第295頁)。對此被告陳稱：「在一般撤銷徵收程序上還是要正式報原核准機關，核准撤銷之後，由縣市政府去辦理撤銷徵收的公告，公告效力發生了才可以去辦後續的請求當事人繳回價款、返還土地，如果當事人沒有返還價款的話，這個徵收就會維持原登記，目前沒有這些流程的資料，登記簿上的劃除不代表是完成撤銷徵收，也有可能是登記錯誤而劃除，原告可能有所誤解。」等語，輔助參加人亦謂：「若真有撤銷徵收的情事，依規定所有權也是要由私人登記在公所的名下，奉准撤銷徵收、公告後，等繳還原補償費之後，我們才會辦理回復所有權登記，把所有權移轉登記到原土地所有權人名下，不是直接以劃除的方式來處理。」等語（均見本院卷第349頁，108年6月21日準備程序筆錄)；並提出「撤銷土地徵收作業規定」、「申請土地徵收注意事項」作為規定依據（見本院卷第373頁)。本院認，上揭規定分別於87年8月18日、91年8月28日發布，於本件徵收69年間或徵收登記遭劃除之70年間，尚無該規定，故無法作為執行撤銷徵收辦理程序之依據，而遽為原告不利認定；惟既可認定改制前台北縣政府已備足補償款，並有為領款通知，且○○亦有領取該款，本件徵收案應為有效，業如前述；復依土地登記規則第6條之規定，登記須加蓋校對人員名章後，始為登記完畢，惟「352-11地號」土地登記謄本之徵收登記固遭劃除，卻無加蓋校對人員名章（見本院卷第37頁登記簿影本)，故本件徵收登記之劃除尚未完成；另新北市政府為釐清本件352-11地號土地徵收與否疑義，有召集相關單位研議，於會議中新北市板橋區公所表示：「檔存公文曾有撤銷徵收之文字記載，惟本所無法確認是否有辦理撤銷徵收之情事。」等語，新北市板橋地政事務所表示：「本所相關資料因保存期限屆滿已銷毀，無法查閱。」等語，新北市政府地政局：「本局查無該地號有相關撤銷徵收之公文，且無撤銷公告之情事，公文書往返僅函請板橋地政事務所辦理移轉登記。」均有該工作會議紀錄附卷可憑（見本院卷第303、304頁)是亦查無352-11地號土地確經撤銷徵收之資料或證據，自不能將撤銷徵收之懷疑，逕認定為撤銷徵收之事實；況需用地機關因徵收取得土地係原始取得，不因未辦理徵收登記而影響徵收之效力，自不能僅因土地謄本異動資料曖昧，而否認徵收效力，或遽認有撤銷徵收事實。從而，原告主張本件徵收有事後撤銷徵收之事實，為對其有利事項，應由原告負客觀舉證責任；而依本院職權調查結果，因年代久遠相關資料不全或已銷毀，無獲得撤銷徵收之心證，自無法為原告有利之認定。原告主張，縱○○受有補償費，僅生公法上不當得利之問題而已，不得遽認徵收為合法，或否定徵收經撤銷云云，即難採取。末查，本件徵收未完成移轉登記，致原告強鴻開發有限公司或他人因信賴土地登記而從事交易，固有受損害之虞，惟此為另一問題，尚與本件確認徵收法律關係存否無涉，亦不能執為原告有利之認定，併予敘明。

五、綜上所述，原告主張各節，均無足採，其請求確認其與被告間就系爭土地之徵收法律關係不存在，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭