臺北高等行政法院判決

107年7月26日辯論終結

原告

鄭光哲

被告

新北市政府工務局

代表人

朱惕之（局長）

訴訟代理人

張韵翎

　蘇得鳴

　林建勇

上列當事人間巷道爭議事件，原告不服新北市政府中華民國107年4月23日新北府訴決字第1070235332號（案號：1073060137號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠訴外人魏詠蓁因所有新北市樹林區北園段509地號土地(下稱系爭土地）建築需要，委託訴外人省聯工程有限公司（下稱省聯公司），於民國106年9月15日向被告申請指定建築線，因涉及系爭土地臨接現有巷道之認定，省聯公司於106年10月17日提出補件文，向被告申請認定系爭土地臨接之供公眾通行巷道（樹林區民權街及柑園街1段132巷）為現有巷道。嗣經被告依新北市建築管理規則第2條第1項第1款規定，認定「樹林區民權街」（即自道路0k+287處為起點至基地前路段0k+656.40路段）（下稱系爭巷道A）；及申請基地西側之巷道「樹林區柑園街1段132巷」（即自北84線5k+660處為起點至基地前路段0k+000至0k+224.40路段（下稱系爭巷道B，合稱為系爭巷道A、B）為現有巷道，並依新北市政府辦理非都市土地建築基地建築線指定及現有巷道認定作業要點（下稱系爭作業要點）第8點第2項第3款規定，以106年11月22日新北工養字第10636563731號公告（下稱106年11月22日公告）周知30日。

㈡原告為系爭巷道A坐落之同區北園段628地號土地、系爭巷道B坐落之同段512地號土地（以下分稱628地號、512地號）之所有權人，其於公告期間內提出陳情書聲明異議，經被告依系爭作業要點第8點第2項第6款規定，於107年1月4日辦理會勘及調處不成後，被告以原告主張應於臨接北園段508地號之地界新設巷道5.4公尺至7.4公尺及影響鄰地權益等異議，與系爭巷道A、B成立公用地役關係無涉，其異議為無理由，應依公告圖辦理認定，爰以107年1月29日新北工養字第1073604556號函（下稱原處分），認定系爭土地臨接之系爭巷道A、B為現有巷道。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：依新北市建築管理規則第14條第1項第2款及系爭作業要點第2點規定，申請基地線臨接現有巷道者，巷道現有寬度未達6公尺時，應自巷道中心線退縮3公尺之邊界線指定為建築線，就系爭土地南側巷弄之寬度僅有約3公尺，其建築物指定線應以巷道為中心退縮4.5公尺，使巷道兩邊加上牆面寬度能達到6公尺寬，俾使原告及鄰地所有權人能通行順暢，被告未依上開規定指定建築線，違法明確。又魏詠蓁請求指定建築線係「假建禽舍真設廠房」之建築目的，以為其配偶邱明志之鐵工廠蓋禽舍之位置選擇，惟上開土地附近住宅密集，養雞場有糞臭味應遠離住宅，住家與禽牧養殖場有距離限制，當不應准許興建養雞場，是被告依其申請作成認定建築線及現有巷道均不合法等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：原處分認定系爭巷道A、B為現有巷道之範圍，原告僅為其中部分路段之土地所有權人，對其餘路段是否具有公用地役關係，原告僅有反射利益，原告訴請撤銷全部路段現有巷道之認定，即欠缺訴之利益。又本件業經新北市樹林區公所出具函證明系爭巷道A、B通行20年，並有林務局農林航空測量所航照圖可佐，原處分認定系爭巷道A、B為現有巷道，並無違誤。另原告指稱魏詠蓁申請系爭土地指定建築線，係假禽舍真廠房，及508與509地號土地交界處應退縮5.4公尺至7.4公尺等節，係屬後續申請建築執照事項，與本案現有巷道之認定無涉等語，資為抗辯，並聲明：駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有省聯公司提出106年9月15日非都市建築基地建築線指示(定)申請書、委託書（本院卷第80、81頁）、補件文（訴願卷第62頁)、被告106年11月22日公告及附圖、原處分、訴願決定書（本院卷第33-45頁)、異議會勘紀錄、會勘通知單、原告陳情書(見本院卷第58-65頁）、系爭土地登記謄本及512、628地號土地建物查詢資料（訴願卷第50、85、99頁）附卷可稽，且為兩造所不爭執，足堪認定。經核本件爭點為：原告提起本件撤銷訴訟，是否具當事人適格？原處分認定系爭巷道A、B為具有公用地役關係之現有巷道，是否合法？

五、本院判斷如下：

㈠按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。……前項以外之現有巷道，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第2條第1項、第48條、第101條定有明文。新北市政府依上開法律授權，訂定之新北市建築管理規則第2條規定：「本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。……。前項第一款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」第5條第1項第4款規定：「起造人申請建造執照，應檢附之工程圖樣及說明書，其種類及製作規定如下：……四、建築線指定圖。」第12條規定：「起造人申請建築執照，其基地面臨計畫道路、市區道路、公路、現有巷道或廣場者，應向本府申請指定建築線。」新北市政府復依行政程序法第15條規定，於100年1月19日以北府工建字第1000054371號公告，將建築法除違章建築處理事項外，該府關於建築法所定主管機關權限劃分予被告執行。據此可知，建築基地面臨供公眾通行，具有公用地役關係之現有巷道者，得申請指定建築線而申請建築；被告則為新北市轄內現有巷道認定之執行機關。

㈡另新北市政府基於建築法地方主管機關職權，為辦理非都市土地建築基地建築線指定及現有巷道認定之必要，訂定系爭作業要點第5點規定：「現有巷道應依下列原則認定：㈠現有巷道之寬度，為路面兩側間之距離。但路面外設置有人行步道、道路邊溝、沿邊綠帶或其他公共設施者，為該設施外緣間或與路面側面間之距離。㈡現有巷道之長度，為現有巷道與連接道路間之距離。㈢現有巷道中心線，為現有巷道寬度各中心點連成之線。㈣當地區公所（以下簡稱區公所）出具該巷道供公眾通行期間已達二十年以上之證明，或符合下列情形之一者：……6.其他經本局會同各相關機關勘查認定者。」第7點規定：「建築線指定及現有巷道認定，應檢附下列文件向本局提出申請：㈠申請書：……。㈡符合第5點之證明文件。㈢臺灣地區像片基本圖第3版（或83年以前年度空照像片）及現況版。㈣申請書圖二份：……。㈤申請人若非申請基地土地所有權人，需檢附委託書或同意書。……。㈥申請基地複丈成果圖。……。」第8點第2項規定：「申請文件符合規定，或需現場勘查文件內容疑義者，依下列程序辦理：㈠現場勘查：會同有關機關（地政、戶政、農業、區公所、主管建築機關），並通知申請人到場指引說明，必要時應通知申請人申請指界，勘查建築線起終點之道路現有寬度及抽查書圖內容是否符合現況，做成審查紀錄。……。

㈢公告：經審查符合公益後，於區公所及申請之巷道現地適當位置公告30日。該巷道之土地關係人（所有權人、……），得於公告期間內以書面載明理由、姓名、地址並檢附權利文件，向本局提出異議。……㈥異議處理：……2.辦理公告期間有異議，應辦理會勘查明及調處；異議經調處不成，但該異議無理由者，公告期滿後函復申請人核定其申請；該異議有理由者，得依異議理由及公益性修正申請內容（得免再辦理公告）後核定，或函復申請人駁回其申請。」

㈢復按，私人所有之土地因長期供公眾通行，而發生公用地役關係之既成巷道後，其所有權雖不因而消滅，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行目的。是以，私人所有土地經行政機關認定為具備公用地役關係之現有巷道者，其所有權人對行政機關認定公用地役關係之處分，當然具有公法上之權利而得為行政爭訟之權能。至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所生，尚無請求行政機關將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係現有巷道之公法上權利，亦不得主張對於具有公用地役關係之現有巷道有任何權利或法律上利益。查原告為原處分認定為現有巷道之系爭巷道A、B範圍內之512地號、628地號土地所有權人，參照上開說明，自有法律上利害關係，原告提起本件撤銷訴訟，自具備當事人適格要件，被告執詞原告對於系爭巷道A、B之其餘路段土地無所有權，僅具反射利益，原告訴請撤銷全部原處分，欠缺訴之利益云云，尚不足採。

㈣經查，省聯公司因受魏詠蓁委託辦理系爭土地申請指定建築線需要，依系爭作業要點第7點規定，檢附相關文件向被告申請認定系爭土地臨接之供公眾通行巷道（樹林區民權街及柑園街1段132巷）為現有巷道，經被告依同要點第5點、第8點第2項規定審查及現場勘查結果，系爭巷道A、B現況為瀝青巷道，作道路使用，並供公眾通行達20年以上，且系爭巷道A、B兩旁現狀為建築物，並設有戶籍門牌，可見平日即有不特定人進出通行該巷道，有供不特定公眾通行之必要等情，有系爭土地認定現有巷道會勘紀錄、審查表、新北市樹林區公所106年8月23日新北樹工字第1062116269號函、林務局農林航空測量所82年8月19日、105年9月6日航照圖（本院卷第73-79頁）、建築線指示(定)申請書圖（本院卷第83-91頁）、系爭土地登記謄本、地籍圖謄本、複丈成果圖（本院卷第95-97頁）、新北市樹林戶政事務所106年9月21日新北樹戶字第1063877137號函（訴願卷第106-110頁）附卷為憑，被告據以認定系爭巷道A、B為具有公用地役關係之現有巷道，依上開規定及說明，核無違誤。

㈤又承上述，具有公用地役關係之現有巷道，係因符合一定要件而成立，行政機關基於行政目的，認定私有土地為具備公用地役關係之現有巷道，屬確認性質之行政處分。而建築法有關建築線之規範，係為確保建築基地與道路出入口之連接，並明確界定公共領域與私有財產之界限，以維護良好都市景觀；基此，同法第48條規定，地方主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線，並授權地方主管建築機關對於現有巷道，得於建築管理規則另定建築線。據此，新北市政府於新北市建築管理規則第14條第1項第1、2款規定：「實施都市計畫範圍內之建築基地，其正面臨接寬度2公尺以上之現有巷道者，應以巷道中心線為準，兩旁均等退讓合計達下列標準之邊界線為建築線：一、單向出口巷道長度在40公尺以下，或雙向出口巷道在80公尺以下，且其寬度不足4公尺者，4公尺。二、巷道長度超過前款規定者，6公尺。」及系爭作業要點第2點第2項規定：「……申請基地臨接現有巷道者，退縮寬度依下列原則指定：㈠巷道現有寬度未達6公尺時，自巷道中心線退縮3公尺之邊界線指定為建築線……。」旨在規範申請基地臨接現有巷道者，應如何指定建築線之原則；至系爭土地是否可供興建養雞場使用，係後續被告核發建築許可應審查之事項，經核均與原處分認定系爭巷道A、B為現有巷道是否合法無涉。原告援引主張被告未依上開規定指定建築線及系爭土地不應准許興建養雞場為由，指摘原處分違法，即無足採。

㈥綜上所述，原告之主張，均無可採。原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴論旨，請求撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭