臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)108年度訴字第1345號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 110 年 12 月 30 日
• 法官: 蘇嫊娟、劉正偉、陳雪玉
• 法定代理人: 黃一平
• 原告: 柯雲玲
• 被告: 臺北市政府都市發展局法人

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1345號110年12月2日辯論終結原 告 柯雲玲
被 告 臺北市政府都市發展局

代 表 人 黃一平
訴訟代理人 陳錦豪
吳妙惠
吳偉銓
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月9日府訴三字第1086101592號訴願決定，提起行政訴訟，
經臺灣臺北地方法院108年度簡字第133號行政訴訟裁定移送本院，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件訴訟中，被告之代表人由黃景茂變更為黃一平，並經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠、原告所有門牌臺北市○○區○○○路00號0樓建築物（下稱系爭建
物），領有93使字第0317號使用執照，系爭建物坐落之同區金泰段91-7地號土地，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆
河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」(下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第
10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』(北段地區)內商業區、娛樂區規定計畫案」(下稱105年計畫案)都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱臺北稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月26日北市都築字第10634288400號函（下稱106年5月26日函）通知系爭建物涉違規作住宅使用，請原告確保建築
物合法使用，以免受罰，如現況已非住宅使用，請向臺北稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用
現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
㈡、嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年
2月14日北市都築字第10730210500號函通知原告將於107年3月13日派員至系爭建物現場勘查，然屆期未獲原告配合無法進入，被告又以107年3月30日北市都築字第10732338700號
函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法等相關規定，檢附具體事證並陳述意見，亦未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依110年5月26日修正公布前（即行為時）都市計畫法第79條第1項前段、「臺北市中山區大彎北段商業區及
娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原
則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月29日北市
都築字第10760417971號裁處書（下稱原處分）處原告新臺
幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違
規使用。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方政
府，且並無任何得為權限委任之規定，臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日
權限委任公告）將該權限委任被告，缺乏具體明確之個別授權規定，違反行政程序法第15條第1項規定，是被告不具有
作成原處分之權源。
㈡、原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本、建物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山
橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無「不得做住宅使用」之文字限制，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備始於系爭建物之建物使
照上加註不得作為住宅使用之字樣，其違法之處表露無遺。又原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因臺北稅捐處的法令宣導說明（此為臺北稅捐處的行政指導），非原告本即計畫要申請變更。況且，原告申請變更稅率後，臺北稅捐處不但未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。
㈢、原處分所據之法令依據為105年計畫案、裁處作業原則等。然
原告買受系爭建物時點為97年，前揭105年計畫案等法令規
範皆屬「新法規範」，且原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，有違大法官解釋意旨之禁止法律溯及既往原則、法治國原則。
㈣、被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序，依105年8月9號監察院院臺內字第1051930636號函已指出臺北市政府自81、83年擬（修）訂基隆河（
中山橋至成美橋段）附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失。又都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾，ㄧ般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制（按：若為一般商業區，並無「不得做住宅使用」之特別限制），而臺北市政府關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾。況被告無視原告應受保護之信賴利益，顯未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定。原處分上開違失，違反行政程序法第9條、第36條、第43條違反誠信原則、行
政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等。
㈤、裁處作業原則並未說明其法律授權之依據，被告縱依其組織法有主管都市計畫職權，亦不得據以制定法規範限制人民之自由權利，被告制定裁處作業原則，有違憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款規定。且依全文內容觀之，顯然並非普遍抽象之規定，而係具體針對「臺北市○○區○○○段商業區
及娛樂區作住宅使用違反都巿計畫法」所為之規範，與行政程序法第159條第1項「行政規則」限於「一般、抽象」之規定有所未符。原處分竟依上開違法制定之裁處作業原則為其依據，並非適法。
㈥、依本件被告認定原告之違規態樣，係於商業區上作住宅使用，應屬臺北市○○○○○區管制自治條例第93條第3款即所謂「設
於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者」，應適用同條例第94條第2款：「第三類者，
自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。」都市計畫法第79條第1項規定與臺北市○○○○○區管制自治條例第94條
第2款規定既有齟齬之處，被告無法說明何以原告不能依臺
北市○○○○○區管制自治條例第94條第2款規定繼續使用，卻執
意依都市計畫法第79條第1項前段規定作成原處分，自有違
誠信原則。
㈦、都市計畫法第35條並無明文禁止商業區或娛樂區之建築物作為住宅使用。事實上，早於94年間，臺北市政府即基於都市土地及房地產多元化發展等趨勢，認為「商務居住機能」並不違背都市計畫目的，並取消大彎北段部分區域不准許住宅使用之限制，可見，商務機能與居住機能混合為都市多元化發展趨勢，自無任何有礙商業之便利可言。又自法條文義而言，自治條例與法律授權主管機關發布之行政命令並不相同，系爭規定之構成要件，乃以違反主管機關依都市計畫法所發布之「行政命令」為限，不包含臺北市政府制定之自治條例，縱認自治條例可涵攝在內，觀諸臺北市都市計畫施行自治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物作為住宅使用之明文規定，其第10條之1亦僅規定商業區以建築商場（店）
及供商業使用之建築物「為主」，並非完全禁止商業使用外之其他不違反商業便利的目的使用。再參臺北市○○○○○區管
制自治條例第3條、第4條規定，將商業區分為4種，其第21
條至第24條關於4種商業區「不允許使用」之規範，僅禁止
類如歌廳、夜總會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜店業等組別，但皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。是原處分顯然違反法律保留原則。實則，依臺北市向來之規範，反而是明文肯認商業區得作為住宅使用，包括77年7月18日版之
臺北市○○○○○區管制規則第21條、第30條；82年11月2日版之
該規則第21條至第24條、第30條；85年7月12日版之該規則
第21條至第24條、第30條；88年4月30日版之該規則第21條
至第24條；89年1月26日版之該規則第21條至第24條；91年8月27日版之該規則第21條至第24條；94年12月7日版之該第21條至第24條；95年9月18日版之該規則第21條至第24條；97年1月24日版之該規則第21條至第24條等。以上長達20幾年
之規範，都明文肯認商業區內得為住宅使用，且均為正面表列。至於99年6月23日版本後之該規則相關規範，則改採「
負面表列」之方式，且有關商娛區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。依文義解釋，負面表列以外項目，自應為非禁止項目，此亦為原告信賴基礎之一。且查本件最早出現「不得供作住宅使用」文字之都市計畫，應為83年計畫案，然該計畫案顯與當時82年11月2日
版之臺北市○○○○○區管制規則第21條至第24條等規定相牴觸
，依法律優位原則，自屬無效；而現行105年計畫案一樣也
是在現行臺北市○○○○○區管制自治條例沒有限制不得作住宅
使用情況下，恣意增加法無明文之限制。縱使都市計畫法第32條第2項授權主管機關得對使用分區施以管制，但依臺北
市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於分區管制自治條例內明訂。然如上述，分區管制自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用，自不應援引該條規定作為法律保留之根據。實則，都市計畫法第32條第2項所指分
別予以不同程度之使用管制，仍需在法律規範範圍內為之，而依臺北市都市計畫施行自治條例予以檢視。依該自治條例第10條、第10條之1規定，商業區以商用建築為主，其他不
妨礙商業之便利、發展之使用為輔，具體管制措施則限於分區管制自治條例第21條至第24條就商業區所劃定之4種分類
（商一至商四）及相應之「不允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」等限制而已。依地方制度法第25條、第28條第2款規定，地方自治團體就其自治事項，或依法律
及上級法規之授權，於合理範圍內必須以自治條例方式始能限制居民之基本權，若非訂立自治條例，即牴觸憲法第23條所規定之法律保留原則。查臺北市政府依都市計畫法第85條概括授權規定，訂定臺北市都市計畫施行自治條例，又依臺北市都市計畫施行自治條例第26條概括授權規定，訂定臺北市○○○○○區管制自治條例。105年計畫案在臺北市○○○○○區管
制自治條例無限制不得作住宅使用情況下，恣意增加對人民居住自由、財產權之限制，而非技術性或細節性次要事項，顯已違反憲法第23條之法律保留原則。又105年計畫案中「
限制不得作住宅使用」之管制，參諸司法院釋字第742號解
釋意旨可知，都市計畫中個別項目之具體內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即具有行政處分性質，該行政處分違反法律保留原則應屬違法，被告據以認定原告構成系爭規定之處罰要件，自於法未合。
㈧、原告使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。原處分直接禁止原告繼續使用，有違信賴保護原則及比例原則。
㈨、原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，以類此含糊話術誤導原告，故原告從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題。而行政法規關於違規裁罰之規定太多，且處罰規定之文義又時常不明確或不精準。如本件都市計畫或都市使用分區等相關規定，住宅區以住宅為主，而商業區以商業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「為輔」或「例外」情況；尤其，如前述77年7月18日版之臺北市○○○○○區管制規
則第21條、第30條及82年11月2日版之該規則第21條至第24
條、第30條等規定，亦明文肯認商業區內亦得為住宅使用，該等規定符合一般人民之認知，即商業區並未限制不得作為住宅使用，加上系爭建物既經臺北稅捐處核定按住家用稅率課徵房屋稅，就表示臺北稅捐處認同系爭建物為自用住宅，原告對於其行為具有處罰法上效果之認知當然會有錯誤，是原告實不具故意過失，也無期待可能性。
㈩、觀諸與本件爭議雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案、「潤泰京采」建案，也都是在非住宅區做住宅使用的爭議，但臺北市政府卻極盡護航之能事，不僅主動積極替建商財團尋找可能的法源依據，甚至個案式地破例開放、修改都市計畫內不得做住宅使用之限制，其差別待遇，有違平等原則、有利及不利應一體注意等原則。
、並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告抗辯略以：
㈠、臺北市政府以104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，是以，已將其就都市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權做成原處分。
㈡、原告所有系爭建物，坐落在臺北市中山區金泰段91-7地號土地，係位於83年計畫案中街廓編號A11區，依83年計畫案明
定街廓編號A11區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用
，該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A11區亦無容許「獨
立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用地，故系爭建物確實不得供住宅使用。
㈢、原告違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經臺北稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且臺北稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故臺北稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照
上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保講原則無涉。
㈣、臺北市政府83年計畫案已明定系爭建物所在A11街廓係商業區
，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明定A11街廓不准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建物於97年12月17日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另裁處作業規則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使。上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。又系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市○○○○○區管制自治條例第3條第2項規定
劃定之其他使用區域，且依臺北市○○○○○區管制自治條例第2
1條至第24條之第3款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，原告主張容有誤會。
㈤、被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原
則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。被告所屬人員
於107年3月13日訪視時，現場大門深鎖，社區主任表示對講機壞掉，不方便被告所屬人員上樓；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，依裁處作業原則第5點規定，因原告所有
之系爭建物面積為151.78平方公尺，屬級距三，乃依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處
原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用
，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
㈥、臺北市○○○○○區管制規則（已修正為自治條例）第93條及第94
條規定係專指「適用本自治條例後，不符本自治條例適用前即已存在之原有土地及建築物」，始得依據該自治條例第94條規定之方式辦理。系爭建物係於93年12月8日取得使用執
照，且原告遲至106年間仍維持住宅之使用，已如前述。而
臺北市○○○○○區管制自治條例早自72年間即發布施行，足見
系爭建物並非臺北市○○○○○區管制自治條例適用前即已存在
之原有建築物，並不適用臺北市○○○○○區管制自治條例第93
條及第94條之規定。
㈦、臺北稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原處分並無何違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則。
㈧、被告做成原處分之前，曾發文原告告知系爭建物已涉違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再通知原告將於指定之期日至系爭建物現場勘查以確認是否仍違規作為住宅使用併告知已涉違反之法律規定內容。復再發文予原告於文到後10日內檢附系爭建物使用現況之具體事證為陳述意見在案。之後被告始就系爭建物仍違規作為住宅使用之違規情形，對原告作成限期內不得違規作為住宅使用及處原告10萬元裁罰處分。是原告至遲在前開受到被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事之時，而原告之後猶未改善違規使用情形，斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在。更遑論在之後函知時點，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，原告主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之違法，並無違法性認識錯誤。
㈨、至原告所指「西華富邦」及「潤泰京采」核予本案無關，蓋系爭建物係位於A11街廓係屬「商業區（供一般商業使用，
不得作住宅使用）」，與94年計畫案之C2街廓，原土地使用分區為「娛樂區（供觀光旅館使用，不得作住宅使用)」，
係屬不同區域，土地使用亦有區別，且94年計畫案係因訴外人宜華國際股份有限公司即土地所有權人當時計畫開發結合「國際觀光旅館」及「旅館式住宅」之先驅性建築開發案件。因其中「旅館式住宅」之建築實體、經營模式與配套服務將與「國際觀光旅館」密切結合，與傳統住宅產品不同，且其使用亦符合本地區國際商務住宅、產業之原性設施發展之目標，故申請在不違背原都市計畫之商務居住機能下，取消原都市計畫中有關「不准許住宅使用」之規定，且該案業經臺北市都市計畫委員會審核通過，非屬行政機關得以裁量之行政處分，原告主張有違平等原則云云實有誤解；另有關「潤泰京采」一案係屬「交通用地（公共設施用地）」，與本案無關。
㈩、並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
㈠、按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。行為時（即110年5月26日修正公布前)都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)(局)為縣(市)(局)政府。」(按：依現行地方制度法第3條規定之地方組織區劃層級，縣○○○區並無局之名稱，故為符現制，
都市計畫法於110年5月26日修正公布刪除該法各條文有關以(局)為縣○○○區及其主管機關(局)政府之規定，其餘條文內
容並未變更。)第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管
制。」第32條規定：「(第1項)都市計畫得劃定住宅、商業
、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。(第2項)前項各使用區，得視實際需要，再予劃
分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土
地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元
以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」
；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行
細則」第26條修正發布「臺北市○○○○○區管制規則」，於100
年7月22日修正改為新名稱「臺北市○○○○○區管制自治條例」
。
㈡、據此，直轄市政府本於其自治權限，除可擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，亦可基於行為時都市計畫法第6條、
第22條第1項第3款及第32條第2項之授權，對於都市計畫範
圍內土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」(及其後修正之「臺北
市都市計畫施行自治條例」)第10條第1項規定劃定「商業區」，依同細則(自治條例)第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用外，必要時更可依該細則(自治條例)第10條第2項規定，劃定其他使用
分區或特定專用區，且依同細則(自治條例)第25條、第26條規定，臺北市政府如認土地有合理使用的必要時，亦得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物之使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內
建築物及土地之使用，再予劃分不同程度之使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則(自治條例)」管理之。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法
，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令。臺北市轄區內土地或建築物所有權人、使用人或管理人，自應按上開使用類別為使用，倘有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用情形，主管機關得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使
用人或管理人，並勒令停止違規使用。
㈢、依行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內
之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，行為時都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管
制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，對此
主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
㈣、又臺北市政府在行為時都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額
及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣(依建物面積分級距)、經限期命停止違規使用後是否遵期改正(分為3階段)等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改
正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告自得據以適用。另依地方制度法第18條第6款第1目及都市計畫法第4條規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，
為直轄市自治事項，係「地方自治團體之權限」，取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關。臺北市政府亦已依據行政程序法第15條第1項規定，
以104年4月29日公告（見可閱覽原處分卷一第7頁）將「都
市計畫法第79條」有關權限委任被告辦理，是被告得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
㈤、上開事實欄所載之事實，有系爭建物坐落土地之土地使用分區及街廓編號對照圖（見可閱覽原處分卷一第21-23頁）、
地籍套繪都市計畫使用分區圖（見可閱覽原處分卷一第53頁）、建物所有權標示部資料（見可閱覽原處分卷一第9-11頁）、系爭建物使用執照存根(見可閱覽處分卷一第67-69頁)
、83年計畫圖說與92年、105年計畫書（見可閱覽原處分卷
一第13-54頁）、臺北稅捐處106年11月17日北市稽財丙字第10633384900號函（見本院卷第125-126頁）、被告106年5月26日函(見可閱覽原處分卷二第1-3頁)、107年2月14日北市
都築字第10730210500號函(見可閱覽原處分卷二第7-8頁)及107年3月30日北市都築字第10732338700號函(見可閱覽原處分卷二第15-17頁)、原處分(見可閱覽原處分卷二第21-26頁)及訴願決定書(見臺北地院卷第39-55頁)在卷可稽，堪予認定。準此，原告既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被告通知後，原告明知違章仍繼續使用，被告因認原告違反商業區管制法令行為，依行為時都市計畫法第79條第1項規定及裁處作業原則所示裁罰標準，以
原處分裁處原告罰鍰10萬元並限於文到次日起9個月內停止
違規使用，揆諸前開規定及說明，並無不合。
㈥、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定(即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公
共安全、衛生之使用」)，係針對商業使用之各種態樣、方
式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃
分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未
變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6
條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並
依都市計畫法臺北市施行細則(含其後修正之「臺北市都市
計畫施行自治條例」)第10條第2項、第25條、第26條及臺北市○○○○○區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商
業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。原告主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市○○○○○區管制自治條例並未限制商業區
不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北段地區建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則而有違誤云云，尚無足採。
㈦、臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」
第26條修正發布「臺北市○○○○○區管制規則」，於100年7月2
2日將名稱修正為「臺北市○○○○○區管制自治條例」(最近一
次之修正為110年8月20日)，該新、舊法規範中之第93條及
第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，尚不致因該新、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因該條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」，乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件原告就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用上開臺北市政府依都市計畫法發布之命令(即83年
計畫案、92年計畫案、105年計畫案)而來，並非臺北市○○○○
○區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無適用同條第2款規定之餘地
。本件更非在原告購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無原告主張得繼續合法使用之問題。原告主張其違規態樣，應屬臺北市○○○○○區管制自治條
例第93條第3項規定之範疇，臺北市○○○○○區管制自治條例於
100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認
本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許原告
改為妨害較輕之使用，原處分有違信賴保護原則及比例原則云云，尚無足採。又臺北市○○○○○區管制自治條例第21條至
第24條之具體規定內容固然前後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業
區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，與本件系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市○○○○○區管制自治條例第21條之
原來規定，固曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年計畫案明示系爭建物所在地號之土地不得供作住宅使用，此即表示該土地自始沒有列入可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本件為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市○○○○○區管制規則舊法規範第21條規
定在其規範效力存續期間內，對本件事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。原告主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，77年7月18日及82
年11月2日所修正公布之臺北市○○○○○區管制規則，長達多年
均肯認商業區內亦得為住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。
㈧、又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」(見可
閱覽原處分卷一第67頁)，原告購買系爭建物之初，應得知
悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制；且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，原告未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅而違規使用，原告主觀上即有可歸責。況被告亦以106年5月26日函(見可閱覽原處分卷
二第1-3頁)對原告就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善，是最晚自斯時起，原告即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭示之建築管理，
期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除原告對系爭建物有遵從公法管制之義務。原告以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、比例原則、有利不利一體注意原則云云，均不足採。
六、另原告主張之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」、「潤泰京采」建案，乃因特定情事而變更都市計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則適用之餘地，原告執上開建案主張原處分為差別待遇、未注意此對原告有利事實、違反平等原則云云，亦無足採。
七、綜上所述，本件被告查認原告違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處
作業原則等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予
以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　110 　年　　12　　月　　30　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　蘇嫊娟
法 官　劉正偉
法 官　陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　110 　年　　12　　月　　30　　日書記官 王月伶