臺北高等行政法院判決

109年11月26日辯論終結

原告

陳思帆

原告

卓湘慈

原告

陳怡秀

原告

張麗莉

共同訴訟代理人

詹晉鑒 律師

複代理人

陳宣任 律師

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

黃景茂（局長）住同上

訴訟代理人

汪海淙

吳妙惠

徐昀沅

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月8日府訴二字第1086101347號、108年4月9日府訴三字第1086101420號、108年4月11日府訴一字第1086101386號、108年4月15日府訴一字第1086101404號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

(一)原告陳思帆、卓湘慈、陳怡秀、張麗莉依序為臺北市○○區○○○路OOO號O樓之O、O樓之O、O樓之O、O樓之O建築物（下合稱系爭建物）所有人，領有94使字第23號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年都市計畫圖說）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱92年1月7日公告）之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」所附都市計畫書（下稱105年都市計畫書，並與83年都市計畫圖說及92年都市計畫案合稱系爭都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。

(二)嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃先於106年5月17日、18日、23日發函通知原告改善，繼於107年2月7日、9日、14日發函通知現場會勘，再於107年3月9日、12日、15日發函通知陳述意見。被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月26日北市都築字第10760416481號、同日北市都築字第10760416361號、107年11月29日北市都築字第10760416731號、107年11月30日北市都築字第10760418171號裁處書（下合稱原處分）分別處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

(一)原告買受使用系爭建物之行為，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故判別原告有無具備故意或過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」為準。又原告買受系爭建物後，被告遲至107年方裁處原告，顯已逾越3年之裁處時效。

(二)原處分違反法律保留原則及授權明確性原則：被告係以原告違反大彎北段地區建築物不得作為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等規定為據，而裁罰原告。然而，上開相關規定實無明文限制「不得作為住宅使用」。至都市計畫法第32條固肯認都市計畫得劃定使用區，並對使用分區施以管制，但依據臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，縱認都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂，此觀都市計畫法第39條規定亦明示都市計畫之管制措施應於施行自治條例或其他自治條例中明定即明，然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正前名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，下稱分區管制自治條例）或施行自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用，自不應援引該條規定作為法律保留之依據。又分區管制自治條例第21條至第24條等規定之適用前提，在於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，但臺北市政府從來沒有依法公告限制大彎北段地區建物不得作為住宅使用，至於105年都市計畫書之公告，並非等同分區管制自治條例第21條至第24條等規定所稱之公告。準此，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則。

(三)原處分違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則（禁反言原則）：都市計畫法第79條明定之行政主體係臺北市政府，只是臺北市政府委由被告執行，故要判別原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。原告於購買系爭建物時所看到之出售資訊，均係以兼具住宅品質與商業發展為賣點，且相關建案之樣品屋亦係以行銷一般住宅之手法，吸引大批民眾購屋進駐。而系爭建物及其坐落土地之所有權狀，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，另依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年計畫案），內文亦無「不得作為住宅使用」之限制，原告自然理解系爭建物可作為住家使用。至於系爭建物之使用執照，係被告於106年9月7日為預備裁罰，始加註不得作為住宅使用之字樣。況且，原告前申請變更系爭建物為住家用稅率，稅捐處並未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，仍同意原告依法變更，戶政事務所亦同意原告遷入戶籍，另被告前代表人許志堅在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用，此皆屬於足使人民信賴之行政行為，而屬信賴基礎無疑。又無論是被告或稅捐處或戶政事務所，均隸屬於臺北市政府，被告竟以原處分裁罰原告，顯然違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則（禁反言原則）。

(四)原處分違反比例原則及有利不利一體注意原則：

1.本件爭議在於建商一開始即將系爭建物作為住宅出售，且原告於買受當時皆不知悉該地區竟有不得作為住宅使用之限制，而土地建物之相關資訊係記載於土地建物登記簿謄本，但卻自107年3月5日起始在土地參考資訊檔欄位，看到系爭建物不能作為住宅使用。何況，一般民眾購買房屋時，甚少查詢都市計畫土地使用分區之規範，且被告在都市計畫便民資訊內雖可由地籍套繪都市計畫使用分區圖得到相關資訊，但該資訊亦是自104年9月1日起方得以查悉。再者，都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務，且臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認原告有違反都市計畫法情事，自有未盡舉證責任之違誤。

2.被告核照、發照程序有嚴重瑕疵，且原告係信賴臺北市政府轄下所有單位之作為基礎，此皆為對原告有利之事項，原處分卻不予考量，自有違誤。又原告使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，惟依分區管制自治條例第93條、第94條之規定，亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，且分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建物時點，是原告依分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止。原處分不問原因，一概禁止為原本之使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則，應予撤銷。

(五)原處分違反明確性原則及法律不溯及既往原則：原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導原告變更稅率配合規避檢查之方式為之，業已嚴重違反明確性原則。又原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明，是否原告變更稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用情形，抑或係原告必須搬離系爭建物，又或者原告必須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規使用等情，均無從自原處分內容中得知，自有違明確性原則。原處分所據之法令依據為105年都市計畫書、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）等，此均在原告買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。

(六)本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，並無任何期待可能性：原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，故原告從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題，而行政法規關於違規裁罰之規定太多，文義又時常不明確或不精準。何況，參諸77年7月18日、82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則（即現行之分區管制自治條例，下分別稱77年分區管制規則規定、82年分區管制規則規定）第21條明文肯認商業區內亦得作為住宅使用。是以，依一般民眾之認知，商業區並未限制不得作為住宅使用，被告嗣於83年都市計畫圖說加諸法律所無之限制，顯然有誤。又原告購屋時，賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍亦是住宅之交易，而當時並無垂手可查之資訊，加上以往之商業區本即得作為住宅使用，是原告買受系爭建物時，實未能知悉都市計畫竟有不得作為住宅之要求，實不具故意過失，足徵相關都市計畫對人民所為之規制，並無任何期待可能性可言，而原告亦欠缺行為之違法性認識，原處分據此裁處原告，於法有違。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告抗辯略以：

(一)原告於買入系爭建物當時即作為住宅使用，縱系爭建物已作住宅使用超過3年，惟迄原處分作成時，仍作為住宅使用，違背土地分區管制，違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅可言。

(二)原處分依都市計畫法第79條第1項處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法：

1.依都市計畫法第4條、第15條第1項第4款、第21條第1項、第22條第1項第4款、第23條、第32條、第79條第1項前段、裁處作業原則第2點、第3點、第5點、臺北市政府104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」觀之，臺北市政府已將其就都市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權作成原處分。

2.系爭都市計畫均明定系爭建物所在區域不得作為住宅使用，原告將系爭建物作為住宅使用，即已違反前揭計畫案所定土地使用分區之管制，而有計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法無違。

(三)原處分無違反信賴保護原則：按司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字第427號判決，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。又被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告等人任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼，惟建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。至建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。

(四)原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：依司法院釋字第574號解釋理由，系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年6月1日公告及92年1月7日公告已規定，系爭建物分別於105年6月17日、102年5月3日、102年1月10日及95年9月27日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。再者，依分區管制自治條例第21條至第24條第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。

(五)原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：依裁處作業原則第5點規定，因原告所有之系爭建物面積屬級距一，是被告以原處分處原告6萬元罰鍰，於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。又裁處作業原則係依主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。

(六)原告主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意識，亦均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準。對於被告在對原告作成原處分前，曾發文原告系爭建物作為住宅使用違反都市計畫法相關規定，嗣再通知現場勘查及陳述意見，皆於說明內提醒並告知原告該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告合法通知後猶繼續將系爭建物違法作為住宅使用情形迄今，原告實難謂無不法意識及有違法性認識錯誤。系爭都市計畫案均已依法進行公展公告，本件系爭建物並非分區管制自治條例適用前即已存在之建築物，不適用該條例第93及94條規定。又臺北市都市計畫施行自治條例第10條第1項規定，仍應視都市計畫內容而定，惟本件83年之細部計畫已規定不得作住宅使用。另西華富邦及潤泰京采與本件無關。並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

(一)本件應適用之法規及法理：

1.依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制定的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項。而都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」第27條第1項本文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依該法第85條前段規定制定的臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」且臺北市政府組織自治條例第2條第2項亦規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任下級機關辦理。」故臺北市政府104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。說明：……以該局名義行之。」並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求。原告主張上述公告欠缺具體明確的法律依據，被告不具有作成原處分的事務權限等語，實不足採。

2.基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。所以，臺北市政府所擬定、發布的都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同的使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則並無違背。至於臺北市土地使用分區中商業區的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建築物的使用類別，也就是說並不是所有商業區的建築物都可供作住宅使用，而應視都市計畫的內容而定。

3.又所謂行政法上的「狀態責任」，是以負責任的觀點，課予對「物的狀態」具有事實管領力的人排除危險、回復安全的義務，至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨定之。前述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用管制為中心所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換句話說，臺北市都市計畫範圍內商業區的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其停止為違法使用。

4.至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下：……第一階段，級距一，處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。……」則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規供作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分的依據。

(二)查系爭建物坐落之土地，位於臺北市政府83年都市計畫街廓編號A8範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，並未容許供住宅使用（見原處分卷二第15-22頁）；另依臺北市政府嗣後公告之105年都市計畫，系爭建物坐落之土地仍屬商業區供一般商業使用，即供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，修訂計畫內容更載明不得供住宅使用（見原處分卷二第45-55頁）。而系爭建物所在地上11層、地下1層之大樓，係經臺北市政府工務局於94年1月27日核發94使字第0023號使用執照（見原處分卷二第69-70頁），是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用，原告將系爭建物作為住宅使用，與83年都市計畫及105年都市計畫對於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。又被告曾以106年5月17、18、23日函通知原告：系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，惟前經稅捐處現勘有供住宅使用事實，據以同意依住家稅率課徵房屋稅；倘現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，亦有該函及送達證書可稽（見原處分卷一第1-5、29-33、57-61、87-91頁）。是原告即知悉其將系爭建物供作住宅用途，係屬違法，嗣因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃對原告寄發107年2月7、9、14日函，通知原告將於107年3月5、7、12日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以認定非住宅使用（見原處分卷一第7-9、35-37、63-65、93-95頁該函暨送達證書），惟屆期未獲原告配合無法進入（見原處分卷一第11-14、39-42、67-70、97-100頁現場使用情形訪視表及照片），被告乃再以107年3月9、12、15日函，通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，請檢附具體事證並陳述意見（見原處分卷一第15-19、43-47、71-75、101-105頁該函及送達證書）。原告未舉出具體事證以供參酌，是被告依都市計畫法第79條第1項前段等規定，以原處分對其等分別裁處最低罰鍰金額6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。參以原處分已經詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等，被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依上述裁處作業原則的級距一裁處原告法定最低額的罰鍰6萬元，足徵原處分亦未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則。

(三)次查，被告自89年辦理完成臺北市土地使用分區線上核發系統建置並續於90年起辦理該系統維護作業，提供民眾以網路線上方式申請及查詢臺北市土地使用分區資料，而臺北市都市計畫整合查詢系統，係於90年設置提供民眾線上查詢都市計畫書圖，經被告陳明在卷，並有臺北市土地使用分區線上核發系統建置規劃案及系統維護手冊在卷可資（見本院卷第323-324頁、原處分卷三第83-107頁），原告身為系爭建物所有權人，當知系爭建物所在區域有經發布都市計畫之可能，並負有應善加查證以確保自身對系爭建物之使用行為合法之義務，對上開計畫所為使用限制之規定，當可預見，本難以自身輕率未查證即可諉為不知，且參酌原告自行提出系爭建物之建物所有權狀，其上已明載用途為「商業用」（見訴願卷原告陳思帆卷第67頁、卓湘慈卷第28頁、陳怡秀卷第26頁、張麗莉卷第62頁），原告自可由前開資料而可疑系爭建物是否存在相關使用限制之規定，進而予以查證確認，卻捨此不為，逕就系爭建物持續作為住宅使用，堪認可預見其上開行為有違規可能，卻仍任令違規結果發生，應有間接故意。況遲至被告以上開106年5月17、18、23日函告知原告系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用有前開規定之適用時，原告更已明知系爭建物不得供住宅使用，原告卻未停止而現仍為住宅使用，為其等所自承（見本院卷第270頁），亦堪認其等係故意而持續為違規行為，被告自得依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁罰原告6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，原告辯稱無故意過失云云，並不足採。

(四)再者，臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，已如前述。因此，原告所有系爭建物所在A8街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政府於上述都市計畫中所發布的使用分區管制命令，而不是依據分區管制自治條例第21條至第33條之2等規定而來。況且系爭建物是於上述都市計畫使用分區管制命令發布之後的94年1月27日才興建完成（見原處分卷二第7-14頁）。所以，原告主張從上述條例相關規定中找不到系爭建物不得供作住宅使用的明文，且依同條例第94條第2款所定的過渡條款，其所有的系爭建物得繼續使用至新建為止等語，顯有誤會。從而，在系爭建物所在A8街廓不得供作住宅使用的使用分區管制命令變更之前，原告仍然有遵守的義務。至於臺北市政府僅就該特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響在A8街廓使用分區管制變更前，原告仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。另原告主張被告長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長期漠視未依法處置等情形，則屬被告執法怠惰的問題，無法作為阻卻原告違規使用行為之違法性及有責性的理由。又依建築法第73條規定：「（第1項）建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣(市)主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」可知，建築法針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，與上述都市計畫法第6條及第22條第1項第3款授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制命令」的情形，無論在規範依據、規範對象及規範目的等方面都顯不相同。所以，臺北市政府依建築法第73條第3項規定授權所訂定的「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，雖然規定在一定條件下，得以免辦理變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制命令，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制命令的效力，換句話說，在使用分區管制命令變更前，建築物的狀態責任人仍然負有遵守該使用分區管制命令的義務。更可以從內政部依前述建築法第73條第4項規定授權所訂定的「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表如附表三辦理。」得到進一步的驗證及依據。從而，原告主張系爭建物供作住宅使用，並未違法，或可改以其他較小侵害方式使用云云，也是基於對相關法令的誤解，實不足採。另臺北市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，已如前述。所以，臺北市政府所發布的83年都市計畫圖說、92年都市計畫案及105年都市計畫書，針對系爭建物所在A8街廓的使用分區管制命令，明定該街廓的土地及建築物不得供作住宅使用，有上述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則並無違背。原告主張上述管制命令及據以作成的原處分違反法律保留原則等語，亦不足採。又都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限制使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且未限制直轄市政府訂定「土地使用分區管制」應以法規命令為之，何況細部計畫的內涵，原本就包括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），所以直轄市政府無論是在都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布的使用分區管制命令，都屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，才符合該規定的規範目的及內涵。至原告主張潤泰京采等案，乃因特定情事而變更都市計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等原則適用之餘地，原告指原處分違反平等原則，殊無足採。

(五)按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明。基此，由憲法法治國原則所派生的信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴的表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護的情形，此人民對國家公權力對外表示的信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效的威信。從而，信賴保護原則的適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴的表示，根本欠缺合理的信賴基礎，自無從依主張賦予所謂的信賴保護。又建築物的所有權人、使用人或管理人所負上述應遵守使用分區限制的行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布的計畫案所定土地使用分區的管制命令，而不是要等到行政機關勤於政令宣導，人民才有遵守的義務。況且購置不動產動輒須花費數百萬甚至數千萬元，對於一般人來說，堪稱是安身立命的人生大事之一，自然應該小心謹慎查證其用途及其使用上的限制。所以，不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，就可以免除其違規使用的責任。何況，都市計畫法與依該法所發布對都市計畫範圍內土地的使用分區管制命令，對限制計畫範圍內土地與其上空間的使用設有限制，才得使都市計畫範圍內各地區按所計畫合理發展，改善都市居民生活環境。而都市計畫對計畫區內土地的管制，來自於都市計畫法、土地使用分區管制法令，與相關區域都市計畫的規劃性管制命令，這種來自於國家對都市空間機能規劃與管控的管制性命令，與土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物所有權及他項權利予以登記的程序，並經由公告或提供閱覽的公示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全等目的，有所不同。簡言之，土地及建築物登記的行政管理，主旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交易安全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受的建築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務。因此，都市計畫法對建築物使用的管制如何，本應由負狀態責任義務人自行探求都市計畫管制命令而定。換言之，計畫範圍內狀態責任義務人均不得以土地登記資訊或不動產權利證明書狀等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制的記載，即認定該土地或建築物未受任何都市計畫對土地空間使用的管制，甚而主張因信賴土地登記或權利證明書狀的記載，而免除其對都市計畫法令的注意義務。同理，稅捐處只是課徵房屋稅的主管稽徵機關，既不是都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限，這是行政機關分工設職的當然之理。何況房屋稅的課徵，是量能課稅原則下，以房屋財產價值的所有權，為課稅的基礎；並依據房屋的「實際用途」區別適用的差別稅率，計算納稅義務人（即房屋所有人）應納稅額（房屋稅條例第3條至第5條規定參照）。所以稅捐處准予就系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物供住宅使用符合都市計畫法相關規定的效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。再者，戶籍登記是針對已具有中華民國國籍的國民，以單獨或與他人共同生活或經營共同事業的一戶為單位，透過戶籍登記的管理，掌握定居於我國臺灣地區的國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件的政策及法令推行基礎，此參考戶籍法第1條、第3條、第4條及第15條等規定即明。另使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造的設計圖樣是否相符的使用許可。綜合言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」的記載，或稅捐處准以自用住宅稅率課徵房屋稅，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用的意思表示，都市計畫範圍內狀態責任義務人不得以此等不動產登記資訊、使用執照、房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制的注意義務。再者，建築法是針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，與都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制」的情形，顯不相同，所以「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」雖然規定在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力，已說明如前，且依「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」的規定，作為住宅使用無須辦理使用執照變更，也不足以成為原告信賴系爭建物供作住宅使用不違反都市計畫法的基礎。此外，被告亦無任何表現於外之行政行為，足使原告信賴系爭建物得作住宅使用，且其係因查得原告向稅捐處申報系爭建物作住家使用，經核定按住家用稅率課徵房屋稅，嗣通知原告將前往系爭建物現場會勘，惟未獲原告配合，復通知原告提出系爭建物未作住宅使用之事證供核及陳述意見，原告未舉出具體事證以供參酌，乃綜合上述事證，認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無原告所指違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則，及行政程序法第7條、第9條、第36條、第43條等規定之情事。

(六)原告復主張原處分違反法律不溯及既往原則云云。惟按司法院釋字第620號解釋理由，係對於新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，應如何適用法律，予以闡釋，即當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果；除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，然原告購買後作住宅使用迄今，且經被告以106年5月17日、18日、23日函通知後，原告即知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善，業如前述；則被告經臺北市政府以104年4月29日公告，將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，於107年11月26日、29日、30日作成原處分，依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對原告違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰，所適用之法律，於原告將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被告亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯及既往原則情事。至臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁處作業原則，係該府為協助被告就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，並非被告裁處原告罰鍰之法律依據，被告參據該裁處作業原則，對原告裁處都市計畫法第79條第1項所定罰鍰6萬元，亦無違反法律不溯及既往原則可言。而系爭建物則是於94年2月22日才完成所有權第一次登記，原告陳思帆、卓湘慈、陳怡秀、張麗莉則分別於105年6月17日、102年5月3日、102年1月10日、95年9月27日才登記為系爭建物的所有權人（見原處分卷二第7-14頁），所以自始就應該受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制。至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則，則是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告於裁處時得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正的都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，作為裁處原告之後將系爭建物供作住宅使用違規行為的依據，並未違反法規不溯及既往原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。

(七)原告另主張被告違反行政程序法依法行政與行政行為明確性原則一節。查被告前以106年5月17、18、23日函通知原告：系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，請原告改正系爭建物違法使用情形，且於改正後申請按非住家使用重新核定房屋稅率等情，核屬行政指導，其內容明白，意義並非難以理解，且與都市計畫法相關規定亦無違背，參以原處分已詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等，是原告此部分主張，亦非有據。

(八)原告再主張依行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」云云。然按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。查原告於購買系爭建物時，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被告已經先以106年5月17、18、23日函，繼107年2月7、9、14日函，又以107年3月9、12、15日函通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是原告至今仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告自始至終都明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意買受並作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。所以，原告根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。

(九)至原告主張原處分逾越行政罰裁處時效乙情。按行政罰之裁處權，雖因3年期間之經過而消滅。但此裁處權時效期間是自違反行政法上義務之行為終了時起算，且行為結果發生在後者，自該結果發生時起算，此參行政罰法第27條第1項、第2項規定自明。又都市計畫法第79條第1項規定，是狀態責任衍生之行政法上對物狀態的保持義務，課予都市計畫範圍內土地及建築物之所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力之人，負有就物之使用保持合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令之管制秩序狀態的義務，並非行為責任義務，已經本院說明如前。是故，原告基於故意而持續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定之狀態保持義務，其行為至本件言詞辯論時，仍未終了，參照上開說明，根本尚未起算行政罰之裁處權時效期間，自無逾越裁處時效之問題。原告此部分主張，容有誤會，並不可採。

(十)另依監察院調查意見，被告行政責任上固有可議之處，然此違法狀態之持續顯非法治國家應有之常態，因都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1項所明定。因此關於系爭建物及其土地之使用管制，83年都市計畫早已明訂係商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用等語明確，迄今無任何變動，並無何違反明確性原則之疑慮，又都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，尚非可容許原告泛稱被告怠於執行職務，以求豁免其上開違規行為之處罰，否則都市計畫法制將蕩然無存，遑論計畫目的之達成，應認原告主張上情，仍無法為其有利之認定。

五、綜上所述，被告審認原告將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分分別處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭