臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)108年度訴字第883號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 110 年 09 月 02 日
• 法官: 蕭忠仁、黃翊哲、李明益
• 法定代理人: 黃一平
• 原告: 吳佳芳
• 被告: 臺北市政府都市發展局法人

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第883號110年8月19日辯論終結原 告　吳佳芳

被 告　臺北市政府都市發展局

代　表　人　黃一平（局長）
訴訟代理人　陳錦豪
吳妙惠
徐昀沅（兼送達代收人）

上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年4月25日府訴一字第1086102058號、第1086102057號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告臺北市政府都市發展局代表人原為黃景茂，於訴訟進行中變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第293、294頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠原告吳佳芳所有坐落臺北市中山區金泰段94之6 地號土地（下稱系爭土地）、門牌號碼臺北市○○區○○○路00巷00號號0樓之0（主要建物面積為29.73平方公尺）、9樓之6建築
物（主要建物面積為24.97平方公尺，以下如無特別指明，
上開2建物，合稱系爭建物），均領有民國96年12月18日96
使字第0538號使用執照，位於都市計畫商業區。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，以及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆
河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業
區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月3日北市都築字第10633603200號、北市都築字第10633603300號函（以下合稱106年5月3日函）通知原告略以：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語。
㈡因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃以107年5月22日北市都築字第10735123800號、北市都築字第10735123900號函（以下合稱107年5月22日函）通知原告將於107年6月12日派員至現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據等語。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月15日北市都築字第1076002225號、北市都築字第1076002227號函（以下合稱107年6月15日函）通知原告檢附具體事證並陳述意見。嗣被告審認原告未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依110年5月26日修正公布前都市計畫法（按：因應「地方制度法」制定，以及陽明山管理局已降編為陽明山管理處，都市計畫法於110
年5 月26日修正時，將部分條文中關於「局」之相關文字予以刪除，以下涉及此次修正之條文者，均冠以「修正前」）第79條第1 項前段（下稱系爭規定）及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則），以107 年12月4日北市都築字第10760623321號及同日北市都築字第10760623331號裁處書，各處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並均命原告於文到次日起9個月內停止違規使用（上開2件裁處，以下合稱原處分）。原告不服，提起訴願，復經臺北市政府以108年4月25日府訴一字第1086102058號、府訴一字第1086102057號訴願決定書駁回其訴願（以下合稱訴願決定）。原告仍不服，乃提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠被告依系爭規定、裁處作業原則作為原處分之裁處依據，於法未合：
⒈裁處作業原則並未說明其法律授權之依據，依其內容亦非普遍抽象性之規定，法律上性質定位不明，卻足以限制人民之自由權利，包括罰鍰及其他諸多公法上之義務，然未經法律之授權，被告縱依其組織法有主管都市計畫職權，亦不得據以訂定法規範，限制人民之自由權利，是裁處作業原則顯有違憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款之誡命，原處分以之為裁處依據，自應予以撤銷。
⒉參諸77年7 月18日版之臺北市土地使用分區管制規則（下稱分區管制規則）第30條「商業區內興建多戶住宅時，其建蔽率、容積率依左表規定辦理…」之規定，明文肯認商業區內亦得為住宅使用；且分區管制規則歷年之版本（82年至97年），第21條至第24條關於第一種至第四種商業區內允許使用之規定，皆列明「（一）第二組：多戶住宅」，亦明文肯認商業區內得作為住宅使用。該等規定符合一般人民之認知，此為人民買房之信賴基礎之一。83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅，被告於83年計畫案所為「不得供作住宅使用」之限制，未經法律授權，而自行發布都市計畫限制人民居住及遷徙自由，係增加法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。⒊系爭規定與臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱分區管制自治條例）第94條規定有所齟齬，被告執意以系爭規定裁處原告，顯然違反誠信原則、有利及不利事項一體注意原則：本件被告認定原告之違規態樣，係於商業區上作住宅使用，然依分區管制自治條例第93條第3 項、第94條第2 款規定，原告應得繼續使用至新建為止，被告無法說明何以原告不能依分區管制自治條例第94條第2 款規定繼續使用，執意依系爭規定作成原處分，自有違誠信原則、有利及不利事項一體注意原則。
㈡商業區並無不得作住宅使用之限制，且住宅之使用並無妨礙商業之便利或發展，大內科（輕工業及倉儲區）經市府12次變更，逐步開放商業使用，取代大彎北段商業價值，才是真是妨礙大彎北段商業發展之主因：
⒈前揭77年7 月18日版之分區管制規則第30條規定，已明文肯認商業區內得作為住宅使用，分區管制規則歷年之版本（82年至97年），第21條至第24條亦正面表列肯認商業區內得作為住宅使用；至於99年6 月23日版本後之分區管制規則相關規範，雖改採「負面表列」之方式，然有關商娛區「不允許使用」之規定，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。被告固辯稱依分區管制自治條例第3條第2項規定「前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之」，然對各分區使用之增減，應指各分區分配之增減，如風景區或保護區之增加、工業區或農業區之減少等，並非對特定某一分區之使用增加原法律所沒有規範之限制，亦非限制商業區不得作為住宅使用，被告不應以此擴大解釋並自行增加商業區不能作住宅使用之規定。
⒉觀諸都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例（下稱都計施行自治條例）第10條之1 及分區管制規則第21條至第24條規定，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用，舉凡臺北市已蓬勃發展之商圈（如永康商圈、公館商圈等），皆是住商混合，並無不得作為住宅使用之限制，且住宅使用並無妨礙商業之便利或發展，反而因居民、住家、上班族或自營業者等不同族群於白天、晚上不同時間作息的人口流動，更增進商業發展之效果。反觀大內科兩大工業區（輕工業區、倉儲區）多年來經市府12次變更，逐步開放商業用，並釋出大量商辦樓地板，使辦公室供給量大增，取代了原屬於大彎北段之商業價值，市府對財團商家恣意開放工業區商業用，才是真正妨礙大彎北段商業發展之元凶。
㈢原處分違反平等原則：被告94年7月1日府都規字第09413518800 號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫娛樂區（供觀光旅館使用）街廓編號C2基地土地使用分區管制規定計畫案」（下稱94年計畫案），對同一區段之萬豪酒店免繳回饋金即開放合法住商混合使用，卻要求一般市井小民遵照83年計畫案只能為商業辦公用，豈非雙重執政標準？原告認知系爭建物與萬豪酒店同位處大彎北段，法規自應一體適用，不應因對象不同而有差別待遇。然被告加罪開罰原告，濫權草率，粉飾其當為而不為之過失責任，實有違政府誠信，亦違反平等原則。再者，92年計畫案第7 項明訂街廓編號F1-F28之工業區（供輕工業使用）應以科技產業使用為主、街廓G1-G10之工業區（供倉儲使用）為供倉儲、運輸、轉運及分類、配送等使用為主，然此兩處工業區之使用，經市府12次變更，所開放之項目已遠遠超出都市計畫原本所規範之工業項目，已成類似商業區，被告卻無視於此工業區不合規定且不予裁罰，亦無要求財團商家改善，被告依同一份計畫書，對待市民與商家財團之行政方式，明顯違反平等原則。
㈣原處分違反信賴保護原則：
⒈原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本及建物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，81年5月19日府工都字第8103112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年計畫案），內文亦無不得作住宅使用之文字限制，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。
⒉臺北市政府依據上開主要計畫案之計畫目標與構想，於83年6月1日公告之83年計畫案，並無隻字片語提及商業區及娛樂區不得作為住宅使用之限制，僅在該案中之附件一以短短一行文字註記「街廓編號A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、All、A12、A13之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用。」且僅有街廓編號，並無路名標示，一般市井小民如何得知此街廓編號所代表之確切地點為何處？如詳閱都市計畫書之主要計畫及細部計畫為民眾購屋之必要條件，市府亦應將此詳閱都市計畫書之規定明列於所有購屋相關資訊及文件中，且應於都市計畫書中明確標示路名區段，以一般民眾清楚易懂之資訊公告並善盡告知義務，並以書面確認受通知之對象完整接收及明瞭此訊息。然而，市府以「非對一般大眾」公告之都市計畫書作為本件裁罰依據，實屬不當。
⒊原告購買系爭建物時，於與賣方交涉過程，從未被告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制。尤其，原告當初接收到的建案資訊，都是一般住宅之行銷手法話術，即便至今，在網路上搜尋該建案的相關房仲出售資訊，也都未載明「不得作為住宅使用」，反而係一再強調「住家使用」之類似字眼，是原告確為不知情者，並無故意欺瞞臺北市政府之情事。
⒋被告認系爭建物不得作為住宅使用而予以裁罰，然戶政事務所同意原告設立戶籍及辦理戶籍遷入，並於臺北市國中國小新生入學資訊網之學區分發表公告系爭建物所在區域學籍所屬學區。依臺北市公立國民中小學學區劃分辦法第4 條規定，考量就近入學、衡酌各校容量及配合社區發展為學校設立與學區劃分之重要指標。是原告依戶政單位同意辦理戶籍遷入及分發就近學區，理解系爭建物可作為住家使用。再者原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因稅捐處之法令宣導說明，非原告本即計劃申請變更；且原告申請變更後，稅捐處不僅未告知系爭建物所在區域有不得作為住宅使用之限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。然臺北市政府一方面藉由稅捐處審定系爭建物可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告認定系爭建物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰，被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告之權益是否因此而受損害，濫行職權，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信原則及禁反言原則，對原告極不公平。
㈤原處分違反法律不溯及既往原則：原處分乃係依據105 年計畫案、裁處作業原則（106年10月發布）及臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日權限委任公告）「都市計畫法第79條」等，然該等法令規範皆屬「新法規範」，而原告取得系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實均係於「新法規範」制訂前早已終結，依司法院釋字第574 號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求。
㈥原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則及明確性原則：被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序（監察院105
年8月9日院台內字第1051930636號函亦表示臺北市政府自81、83年擬【修】訂基隆河【中山橋至成美橋段】附近地區之主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失等語）。又依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條等規定，可知都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，陳報上級機關所檢附之資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有不能作為住宅使用之限制（若為一般商業區，並無「不得作住宅使用」之特別限制），被告為準備開罰，才於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊，並未完整揭露，亦未充分告知民眾，公部門不能期待人民於當時購置不動產時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。被告無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，且無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第
36條、第43條等規範，自屬違誤。
㈦本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也無任何期待可能性可言：
⒈凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。
⒉依與被告同級單位一級主官之發言，渠等皆表示有過買房經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，足徵系爭規定對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守；又市民買房時無從得知需參照都市計畫書，亦無從得知需參照何年度之都市計畫書，只需接觸稅捐機關、戶政機關、地政機關，並無充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考行之有年之分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得作住宅使用」之特別限制。被告要求一般市民應遵照都市計畫不得作住宅使用之規定，則在建物完成當時，是否同步橫向聯繫照會市府單位（地政處、稅捐處及戶政單位），應參照都市計畫書並於所核發之權狀及謄本上完整揭露「不得作住宅使用」之規定、審核房屋稅率及民眾設籍之申請？倘非如此，一般民眾如何得知此區「不得當住宅」之規定？⒊原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，以類此含糊話術誤導原告，故原告從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題。而行政法規關於違規裁罰之規定太多，且處罰規定之文義又時常不明確或不精準。如本件都市計畫或都市使用分區等相關規定，住宅區以住宅為主，而商業區以商業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「為輔」或「例外」情況。是以原告誠然欠缺行為之違法性認識，對於其行為具有處罰法上效果之認知有錯誤，原告實不具故意或過失，也無期待可能性，應不予處罰。
㈧臺北市都市計畫委員會（下稱都委會）已審議通過「中山區都市計畫通盤檢討案」，提出有條件放寬住宅使用規定及配套回饋金機制，經委員會議審議通過「中山區都市計畫通盤檢討案」，有條件開放住宅使用，在此同時裁罰居民，恐在政策執行上有所偏頗：81年、83年計畫案公告實施後，迄今已逾20年，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，已有違失；且市府各部門長期「分工不合作」，各行其事，同一公法人所屬各單位竟有不同認定而各自為政，直至公布裁處作業原則，被告才開始橫向聯繫其他機關。而對於大彎北段商業區不得作為住宅使用之爭議，經居民多次陳情、抗爭，市府才願正視，而於108年通過「中山區都市計畫通盤檢討案」，提
出有條件放寬住宅使用規定及配套回饋金機制，足見被告在作成原處分時，僅是為了應付監察院之糾正，實有違法可議之處，是被告以裁罰處理此案，並未真正解決此一爭議。
㈨聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠原處分依系爭規定裁處，並無違法：
⒈83年計畫案明訂街廓編號A5區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案表一「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」中，A5區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，而系爭建物所坐落之臺北市中山區金泰段94之6 地號土地，即位於A5區；又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700 號公告之「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明訂「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號 A3-Al1 之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號 A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另105 年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在之A5區不得供住宅使用之規定，明訂「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」且系爭建物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，故系爭建物確實不得供住宅使用。
⒉上開都市計畫經核定後，皆依（修正前）都市計畫法第21條第1 項規定於期限內發布公告，並張貼於臺北市政府公告欄、都市計畫所在之區公所以及刊登於臺北市政府公報，並將發布地點及日期刊登報紙；被告自90年起，亦皆將都市計畫書圖公告於被告機關網站供人查閱。本件系爭建物不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依（修正前）都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制（屬於系爭規定所稱直轄市政府依都市計畫法所發布之命令），被告依系爭規定及裁處作業原則予以裁罰，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈參諸司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字第427 號判決意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。本件係原告違反83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
⒉又被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，自不得作為信賴基礎。
⒊原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法，且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。
⒋又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告於106 年9月7日開始在建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告之人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
⒌另自90年起，民眾即可於被告網站查詢都市計畫相關資料，土地使用分區線上核發系統亦於90年起即可申請與查詢；又被告所提供之建物所有權相關部別（乙證3 ），係源自於臺北市不動產數位資料庫，該網站係於96年開站，可供民眾查詢，雖於107年4月30日起停止服務，但同時也公告民眾如有查詢詳細地籍資料需求，可利用全國地政電子謄本系統、北北桃地政資訊網路ｅ點通及全國地政電子謄本申領服務等管道申請。
㈢原處分並無違反法律不溯及既往原則及法治國原則：
⒈83年計畫案已明訂系爭建物所在之A5街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用，92年計畫案亦明訂A5街廓不准許住宅使用；嗣105 年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。故關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建物於98年2月10日（9樓之5）、97年6月19日（9樓之6）登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，被告並無違反法律不溯及既往原則及法治國原則。
⒉另裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據；104年4月29日權限委任公告亦僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布系爭規定，系爭規定於89年1 月26日修正施行後即有適用，故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
⒊至原告雖主張綜觀建築法及分區管制自治條例之規定，第一種至第四種商業區，均未見不允許作為住宅使用等語，惟系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1 項及分區管制自治條例第3條第2項劃定之其他使用區域，故原告上開主張，容有誤會。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7 條之比例原則及同法第9 條之有利及不利一體注意原則。又依107年6月12日現場使用情形訪視表記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時，現場大門深鎖，總幹事表示有通知所有權人，但因所有權人不住在該處，故不方便讓被告所屬人員上樓等語。而原告嗣後亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。
⒉又系爭建物面積分別為29.73平方公尺（9樓之5）、24.97平方公尺（9樓之6），均屬級距一，被告依系爭規定及裁處作業原則第5 點等規定予以裁罰，於法並無不合，亦與行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
⒊稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事；況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則及禁反言原則等語，難謂有理。
㈤原告不適用分區管制規則（已修正為分區管制自治條例）第93條、第94條規定：上開規定係專指「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物」，即該自治條例適用前即已存在之原有土地及建築物，始得依該自治條例第94條規定之方式辦理。然查，系爭建物係於96年12月18日取得使用執照，且原告遲至106 年間仍維持住宅使用；而上開規定早自72年間即發布施行，足見系爭建物並非該分區管制規則適用前即已存在之原有建築物，並不適用上開第93條、第94條規定，是原告此部分主張，顯無理由。
㈥原告有違規之故意且無違法性認識錯誤：
⒈被告於作成原處分前，曾發文原告告知系爭建物已涉違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再通知原告將於指定之期日至系爭建物現場勘查，復發文原告於文到後10日內檢附系爭建物使用現況之具體事證並陳述意見在案。之後被告始就系爭建物仍違規作為住宅使用之違規情形，對原告裁罰；換言之，原告至遲在收到被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事後，猶未改善違規使用情形之時，主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在，遑論在此之後，原告都有可不作違規使用之決定權。是原告主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用、已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀具有故意之違法，至為灼然。
⒉本件原告取得系爭建物時之土地使用管制法令依據，係依都市計畫法第85條規定授權所訂定之都計施行自治條例，依該自治條例第25條規定：「都市計畫地區內，市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，…，並依本法第二十三條規定程序辦理。」大彎北段商業區及娛樂區規劃以購物商業、休閒娛樂為主之使用，以延續主要商業活動，系爭建物坐落之土地使用分區，依擬定之細部計畫規定為「供一般商業使用之商業區」，且明訂不准許住宅使用，故其土地及建築物之使用自應依其適用之細部都市計畫說明書規定檢討辦理，而非按分區管制規則（已更名為分區管制自治條例）第21條至第24條之第一種商業區至第四種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定。系爭建物所坐落之土地既已於都市計畫書明定不允許作住宅使用，原告將系爭建物作住宅使用，已影響都市計畫視實際需要對於土地之使用管制，自非法所允許。
⒊按受處分人主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意識，均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準。被告於作成原處分前，在行政指導函、領勘函及陳述意見函通知原告，皆提醒原告該分區不准作住宅使用，原告猶繼續將系爭建物違法作為住宅使用，實難謂無不法意識。又本件係一繼續違規之事實，其非價重點，在於行為人以其意思決定此一違法狀態的持續時間，本件原告經被告告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，其自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識，倘其可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告作成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。
㈦原處分未違反平等原則：94年計畫案所坐落街廓編號C2區，與系爭建物所在街廓A5區係屬不同區域，土地使用分區亦有區別，且94年計畫案係因土地所有權人宜華國際股份有限公司當時計畫開發結合「國際觀光旅館」及「旅館式住宅」，其中「旅館式住宅」之建築實體、經營模式與配套服務，將與「國際觀光旅館」密切結合，與傳統住宅產品不同，且其使用亦符合本地區國際商務住居、產業支援性設施發展之目標，故申請在不違背原都市計畫之商務居住機能下，取消原都市計畫中有關「不准許住宅使用」之規定，且該案業經臺北市都委會審核通過，非屬行政機關得以裁量之行政處分，原告主張有違平等原則，實有誤解。
㈧自83年計畫案，續於92年、97年辦理都市計畫通盤檢討，並非逾20年無辦理都市計畫檢討作業：
⒈查大彎北段係屬基隆河北岸以區段徵收整體開發地區，臺北市政府公告實施81年計畫案，就區位條件、環境因素、交通條件、毗鄰地區發展狀況，併同本市健全發展需要，土地開發方式，與原河道附近居民拆遷安置需要作整體考量，將大彎北段地區變更為商業區、娛樂區及住宅區，並依主要計畫定位，擬定細部計畫並推動地區發展。考量該區係屬整體開發區，自計畫發布至開發完竣所需時程約10年至20年，至今該區仍依83年主要計畫定位持續發展中，經市府評估主要計畫尚無檢討之需要。
⒉92年計畫案係考量地區發展情形、產業景氣及時空環境變遷，針對大彎北段地區有關土地使用、建築高度、都市設計管制、容積獎勵機制等進行全面檢討修訂，符合該區發展所需及定期檢討都市計畫之精神。
⒊臺北市政府嗣於97年1月30日公告公開展覽「修訂臺北市
「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點」（北段地區）計畫案」，併同「臺北好好看」計畫檢討並辦理都市計畫法定程序，該案經都委會多次召開大會、專案小組會議及專家委員座談會，因對於該區得否開放作住宅議題未有共識，故全案於100年4月28日經臺北市都委會第623 會議委員會決議：「本案有關民眾表示鄰近內湖科技園區已經開發、時空背景已然改變，故希望案內商業區及娛樂區能開放作住宅使用一節，由於市府缺乏配套措施，且基於大內科地區整體發展與松山機場發展定位等考量，為求審慎計，本案退回市府重行檢討並予重新公開展覽後，再提本會審議。」市府後續乃針對該區都市計畫定位及市場發展動態進行研議，於104年9月將大彎北段整體發展策略提送都委會研議，經評估確認該區配合內湖科技園區及松山機場再發展議題，維持基隆河北岸商業娛樂區計畫定位，再度啟動都市計畫檢討法定程序。然考量大彎北段檢討議題涉及容積、高度管制等面向，影響民眾權益甚鉅需再行研議處理，故將該案分為第一階段（市府與民眾較具共識之住宅區）及第二階段（商業區、娛樂區）共兩階段檢討，於105 年8月8日府都規字第10536379200號公告實施「修訂臺北市『基隆河（中山
橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』內住宅區（供住宅使用）及住宅區（供拆遷安置專案住宅）規定計畫案」，雖上開都市計畫變更引用法令非以都市計畫法第26條通盤檢討，但實質上係對於地區發展作通盤檢視，故臺北市政府尚非逾20年未就地區辦理都市計畫檢討作業。
㈨聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有建物所有權相關部別列印本（《卷證》卷第9 頁至第12頁）、使用執照存根（《卷證》卷第69頁至第73頁）、83年6月1日公告及其83年計畫案都市計畫圖說（《卷證》卷第13頁至第22頁）、105年11月9日公告及其105 年計畫案都市計畫書（《卷證》卷第43頁至第54頁）、106 年5月2日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第1頁至第4頁、第25頁至第28頁）、107年5月22日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第5頁至第7頁、第29頁至第31頁）、現場使用情形訪視表（《原處分卷證》卷第9頁至第11頁、第33頁至第35頁）、107年6 月15日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第13頁至第17頁、第37頁至第41頁）、原處分及訴願決定書（《原處分卷證》卷第20頁至第23頁、第47頁至第50頁；本院卷第23頁至第41頁）在卷可稽，此部分之事實，可以認定。
㈡按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」修正前都市計畫法第4 條定有明文。上開規定乃都市計畫法就該法明定之權責事項所為管轄權層級分配之規定，其僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關（類似見解，參見最高行政法院103年2 月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨），若直轄市政府或縣（市）政府擬將此權限委由所屬下級機關行使，自應踐行行政程序法第15條所定管轄權移轉之程序。次按「（第1 項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。…。（第3 項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」「（第2 項）中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。…。（第5 項）前三項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登市政府公報。」行政程序法第15條第1項、第3項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項、第5 項分別定有明文。經查，「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限，業經該府委任所屬都市發展局（即被告）辦理，並經公告在案等情，有104年4月29日權限委任公告在卷可稽（《卷證》卷第7 頁），是關於直轄市政府執行系爭規定之裁罰權限，業由臺北市政府委任所屬下級機關即被告執行之，本件被告自得以自己名義作成原處分，合先敘明。
㈢被告以原告將系爭建物違規作住宅使用而予以裁罰，於法有據：
⒈按「直轄市之自治，以法律定之。」憲法第118 條定有明文，是直轄市之自治事項，乃係由國家法律所賦予。於83年7月29日制定公布、88年4月14日公布廢止之直轄市自治法，於第11條第10款規定：「下列各款為市自治事項：…。十、市都市計畫。」於88年1 月25日制定公布之地方制度法第14條亦規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」第18條第6款第1目規定：「下列各款為直轄市自治事項：…。六、關於都市計畫及營建事項如下：（一）直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。」是直轄市就其地域內之都市計畫擬定、審議及執行，為其法定之自治權限。次按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」（第6 條）、「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」（第13條）、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。」（第20條）、「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，…。」（第21條）、「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…。三、土地使用分區管制。」（第22條）、「（第1 項）細部計畫擬定後，除依第十四條規定由內政部訂定，及依第十六條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。…。（第5 項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依…及第二十一條規定辦理。」（第23條）、「（第1 項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」（第32條）、「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」（第35條），分別為都市計畫法第6條（修正前）、第13條第1款（修正前）、第20條第1
項第1款、第21條第1項（修正前）、第22條第1項第3款、第23條第1項及第5項、第32條及第35條所明定。是直轄市都市計畫，乃係由直轄市就其都市計畫範圍內之土地擬定主要計畫，報經內政部核定（臺北市為首都，應另行轉報行政院備案）後發布實施，並作為擬定細部計畫之準則。都市計畫得劃定住宅、商業、工業、特定專用區或其他使用區域，並得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。從而，直轄市對於其地域內土地及建築物之分區使用，享有自主規劃、設計之計畫高權。
⒉經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案，乃係依81年5 月22日起實施之「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」之計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫（《卷證》卷第14頁），依該83年計畫案附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」所載，本件系爭建物坐落土地所位處之街廓編號A5區，乃係屬於商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅用（《卷證》卷第15頁）；嗣92年1月7日公告之92年計畫案，A5區仍屬商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作為住宅使用（《卷證》卷第26頁）；其後於105年11月9日公告之105 年計畫案，再次就前開管制要點進行修訂，然亦明訂A5區屬「商業區（供一般商業使用）」，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作住宅使用（《卷證》卷第48頁），是系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區（供一般商業使用），且受不得作住宅使用之分區（使用）管制。上開細部計畫乃臺北市政府本於地域內土地使用之計畫高權，就基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區予以劃定使用區，並視實際需要給予不同程度之使用管制，本件所涉A5區，除經劃設為商業區（供一般商業使用）外，亦經施予不得作為住宅使用之使用管制，核其性質，乃係該區域之土地利用為反覆、持續性規制，而非僅是針對特定具體之土地利用為一次性下命或禁止，自具有法規之性質，至其中是否涉有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟（司法院釋字第742 號解釋參照），乃屬另一問題。
⒊原告固主張都市計畫法第35條、都計施行自治條例第10條之1 及分區管制規則第21條至第24條規定，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用，且住宅之使用並無妨礙商業之便利或發展等語。然稽諸都市計畫法第33條至第38條規定，無非意在揭明都市計畫各使用區（保留保護區、住宅區、商業區、工業區、行政文教風景區、特定專用區）之主要用途，其並不排除同法第32條第2 項「前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制」規定之適用，本件臺北市政府既自83年間起，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭土地所在之商業區不准許住宅使用，原告自應遵守相關土地使用管制規定，此與住宅之使用事實上是否足以妨礙商業之便利或發展無關。又本件裁罰基礎乃為原告違反臺北市政府所發布之上開都市計畫，並非以原告違反臺北市所訂定之相關自治條例或分區管制規則為據，且即使就原告所舉相關自治條例之規定而言，都計施行自治條例第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如下：…。二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」同樣意在表彰商業區之主要用途，並無排除同條例第26條所定：「市政府得依本法【按：指都市計畫法】第三十二條第二項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」之適用；而分區管制自治條例第3 條係規定臺北市都市計畫範圍內劃定之使用分區，第4 條則係就各使用分區劃定之目的予以明文（其中第8 款至第11款係就第一種至第四種商業區之劃定目的詳予規定），並於第21條至第24條分別明定各商業分區「不允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」，其中雖未明列「不得作為住宅使用」，但仍於該4條文中之第3款均明文「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」，亦即除上開規定所明文「不允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」外，仍得視實際狀況，就各該使用分區為相當程度之使用管制（例如以本件而言，系爭建物位處商業區之A5分區，其使用管制為不得作為住宅使用），經核上開規定內容，均與都市計畫法第32條規範意旨相符，是原告上開主張，均不足採。
⒋原告雖舉歷來各版本之分區管制規則（現為分區管制自治條例），明文肯認商業區內得為住宅使用，且均為正面表列；99年6 月23日版本後之分區管制規則相關規範，則改採「負面表列」之方式，且有關商娛區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用，而主張此為原告之信賴基礎之一等語。惟如前所述，都市計畫法第32條本即明文都市計畫所劃定之使用區，仍得視實際需要，再予劃分，並分別予以不同程度之使用管制，是縱然原告所舉各版本之分區管制規則正面表列商業區得作為住宅使用，或採負面表列但未明文限制作為住宅使用，地方主管機關仍得就明文允許作為住宅使用之分區外，依實際需要予以限制作為住宅使用，是原告上開主張，亦無足為其有利之認定，其進而主張83年計畫案顯與82年11月2 日版之分區管制規則第21條至第24條等規定相牴觸而違反法律保留原則等語，亦無可採。
⒌按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。…。」修正前都市計畫法第79條第1 項前段定有明文。本件系爭建物所坐落之土地既經前揭都市計畫劃設為商業區，且予以不得作為住宅使用之使用管制，原告亦自承其所有之系爭建物係供住宅使用（本院卷第300 頁），則被告以原告違反其依法所發布之（使用管制）命令（前揭都市計畫），而予以裁罰並限期停止違規使用，於法自屬有據。至裁處作業原則（《卷證》卷第2頁至第5頁），乃臺北市政府為處理大量之大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，標準化行政處理流程，並在法定裁罰項目及數額範圍內，使行政裁罰之裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，是原告陳稱裁處作業原則未經法律之授權，被告卻據以限制人民之自由權利，顯然違反法律保留原則，以及其另主張此部分亦違反法律不溯既往原則等語，均不足採。
㈣原處分並無違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則及明確性原則：
⒈參諸司法院釋字第525號、第589號解釋意旨，適用信賴保護原則應具備三要件：⑴信賴基礎：令人民產生信賴之公權力行使結果，包括法規、行政處分；⑵信賴表現：人民須客觀上有對信賴基礎之表現行為；⑶值得保護之信賴利益。
⒉原告主張系爭建物土地、建物所有權狀或謄本並未記載「不得作為住宅使用」之類似文字，原告對其寄予信賴，自值保護等語。惟土地使用分區管制既為都市計畫之一部分，人民之信賴基礎即應植基於都市計畫及其相關圖說，相關權狀或謄本僅為證明不動產所有權歸屬之文件，法亦無明文其應登載其所坐落土地之使用管制情形，自不得因權狀或謄本上無相關記載，即謂對於建物合於土地使用分區管制建立信賴基礎，或謂被告違反明確性原則，是原告此部分之主張，並無足採。又原告陳稱依81年計畫案之內文亦無不得作住宅使用之文字限制一節，因83年計畫案係依該81年計畫案之計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫，且歷經92年計畫案、105 年計畫案之修訂，均未變更系爭建物所在商業區不得供作住宅使用之使用管制，原告自應配合修訂後之都市計畫土地使用管制，原告援引81年計畫案而主張有信賴保護原則之適用，亦有誤會。
⒊原告復主張其購買系爭建物時，於與賣方交涉過程，從未被告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制。原告當初接收到的建案資訊，都是一般住宅之行銷手法話術，至今在網路上搜尋該建案的相關房仲出售資訊，也都未載明「不得作為住宅使用」等語。然建商、代銷公司或房仲之行銷手法是否誤導民眾（包括原告），乃屬原告之交易相對人是否善盡交易上之告知義務，而應否負擔民事損害賠償責任之問題，尚非屬於公權力行使結果，且人民從事商業交易，本即應負法令遵循之義務及因之而產生之查詢成本，片面依賴可能與自己利害關係相反之交易相對人所提供之法遵資訊，並無從解免自身疏於查證相關法令管制規定所生違反行政法上義務之責任，是原告此部分之主張，亦無可採。
⒋又原告主張其申請變更為住家用稅率，經稅捐處同意變更，且戶政事務所亦核准原告於該處設立戶籍，臺北市國中國小新生入學資訊網之學區分發表亦公告系爭建物所在區域學籍所屬學區等語。惟按房屋稅係以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，戶籍遷入單獨立戶登記者，原則上係依申請者所提出之遷入本人或其親屬所有、租賃或借住建物之相關證明文件即可辦理，均與都市計畫管制內容無涉，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅課徵或戶籍登記所顯示之資訊判斷，稅務機關或戶政機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能；而公立國中、國小學區之劃分，係由直轄市或縣（市）政府審酌人口、交通、社區、文化環境、行政區域及學校分布情形等因素予以劃分（國民教育法第4條第2項規定參照），與都市計畫使用分區管制無涉；另觀諸系爭建物之使用執照（存根）所載（《卷證》卷第69頁至第73頁），系爭建物坐落土地之使用分區為「商業區」（供一般商業使用），各該建築物樓層之用途分別為「一般零售業甲, 乙組」或「一般事務所」，並無「住宅」，此核與前述使用分區管制內容「供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用」相符，是前揭公權力行使之結果，均無創設使人產生信賴系爭建物得作為住宅使用之外觀，原告自無信賴基礎之可言，被告亦無違反誠信原則及禁反言原則，故原告上開主張，亦無可採。⒌原告又主張依分區管制自治條例第93條第3項、第94條第2款規定，原告應得繼續使用至新建為止，被告執意依系爭規定作成原處分，自有違誠信原則、有利及不利事項一體注意原則等語。然按（修正前）都市計畫法第41條規定：「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，…。」乃係為處理不合土地使用分區規定之「原有」建築物而設之規定（最高行政法院96年度判字第1833號判決意旨，亦同此見解）；另都計施行自治條例第21條第1 款規定：「都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用外，並依下列規定處理之：一、原有合法建築物不得增建、改建、增加設備或變更為其他不合規定之使用。」及分區管制自治條例第93條、第94條就適用該自治條例後，不符該自治條例規定之原有土地及建築物所為之分類及其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，亦同屬處理不合土地使用分區規定之「原有」建築物而設之規定。本件系爭建物所在之土地早於83年間即經劃定為商業區供一般商業使用，不得作住宅使用，系爭建物乃係在該都市計畫發布實施後興建完成，並於96年間領得使用執照，自不得依上開規定主張繼續使用或改為妨害較輕之使用，或給予適當之補償，是原告此部分之主張，與法規規定不合，自無可採。
⒍原告復主張監察院105年8月9日院台內字第1051930636 號函表示臺北市政府自81、83年擬（修）訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯違反行政程序法第9 條、第36條、第43條規定等語，然按所謂都市計畫，乃係指在一定地區預計25年內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言（都市計畫法第3條、第5條規定參照）；而都市計畫之訂定或變更，原則上應歷經擬定（訂定）、審議、核定、備案及發布等程序，其中都市計畫之擬定、審議與執行，並為直轄市之地方自治事項，已詳如前述，是不論是主要計畫或細部計畫，在依法定程序變更前，仍應依現有之土地使用管制規定使用、管理土地，非可因現有都市計畫有予以檢討變更之必要，以適應社會經濟發展快速變遷需要，即得解免此項行政法上之義務，是原告上開主張，亦不可採。
㈤原處分並無違反法律不溯及既往原則：原告主張原處分乃係依據105 年計畫案、裁處作業原則（106年10月發布）及104年4 月29日權限委任公告「都市計畫法第79條」等，然原告取得系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實均係於上開規範制訂前早已終結，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求等語。然查，系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住宅使用之分區（使用）管制，已詳如前述，系爭建物於96年間取得使用執照（《卷證》卷第69頁），原告則於97年及98年間取得系爭建物（《卷證》卷第9 頁、第11頁），均已處於土地使用規制之中，而105 年計畫案乃承襲83年計畫案、92年計畫案之土地使用管制，就本件所涉部分並未變更；又104年4月29日權限委任公告僅涉及事務管轄權限之變動問題，無關裁處法規之適用，而在取得使用執照、原告購買系爭建物之前，都市計畫法第79條第1 項即定有違反行政法上義務之裁處罰鍰、勒令停止使用等規定，並非上開公告始生適用系爭規定之問題；更何況，原告直至原處分作成時，均仍將系爭建物供作住宅使用，被告依處分作成時之相關法令規定予以裁罰，自無何法律不溯既往原則適用之問題，故原告前開主張，亦無可採。
㈥原告合致違反行政法上義務之主觀要件：
⒈按現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性。是行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」確立「有責主義」為本法之立法原則（前此則依司法院釋字第275 號解釋，採「推定過失主義」）。
⒉原告固主張83年計畫案，並無隻字片語提及商業區及娛樂區不得作為住宅使用之限制，且該案附件一僅有街廓編號，並無路名標示；又當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，且一般人也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，加上相關機關並無參照都市計畫書而於所核發之權狀及謄本上完整揭露「不得作住宅使用」之規定、審核房屋稅率及民眾設籍之申請，原告無法得知「不得作為住宅使用」之限制，自不具故意過失，也無期待可能性等語。然原告所舉建商行銷手法、房屋稅、設籍等事例，均無足以構成原告之信賴基礎，已詳如前述；且依系爭建物使用執照（存根）所示，其上業已登載建物所在之使用分區為「商業區」（《卷證》卷第69頁），原告既自承購屋係為了作住家使用等語（本院卷第300 頁），其使用目的顯與使用分區有所不合，且購屋所費不貲，原告應有足夠的動機進一步探查系爭建物所在區域之使用管制詳情，尤以現今（即使原告購屋時之97年、98年間亦是如此）資訊取得管道多元，都市計畫亦非屬機敏性難以接近獲取之資訊，原告查得系爭建物所在區域之使用分區管制規定，應非難事（即便如原告所述83年計畫案之附件一僅有街廓編號，並無路名標示之情，亦可藉由查詢加以確認），詎其不此之圖，仍於購屋後供作住家使用，其違反土地使用管制之行政法上義務，即使依現有事證無從認定此部分原告於主觀上具有故意，亦難謂無過失之情；更何況，被告於作成原處分裁罰之前，已以106 年5月3日函提醒原告系爭建物可能涉及違規作住宅使用，並請原告確保建物合法使用，以免受罰等語，已如前述，是至少自斯時起，原告業已獲悉系爭建物所在區域之使用分區管制情形，而難諉為不知，惟原告仍繼續將系爭建物供作住家使用，自難解免其違反行政法上義務之責。至原告如欲確保系爭建物合法使用，固不免另外產生經濟花費或生活上之不便，惟究難認此情有何依客觀情事無法期待原告遵守行政法上義務之情，是原告主張其不具故意過失，實為違法性認識錯誤，且無期待可能性等語，均不足採。
㈦至原告主張94年計畫案對同一區段之萬豪酒店免繳回饋金即開放合法住商混合使用，卻要求一般市井小民遵照83年計畫案只能為商業辦公用；92年計畫案關於街廓編號F1-F28之工業區（供輕工業使用）、街廓G1-G10之工業區（供倉儲使用），經市府12次變更，所開放之項目已遠遠超出都市計畫原本所規範之工業項目，已成類似商業區，被告卻無視於此工業區不合規定且不予裁罰，亦無要求財團商家改善，被告依同一份計畫書，對待市民與商家財團之行政方式，明顯違反平等原則等語。然如前述，都市計畫是指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理的規劃，此涉及高度專業判斷，其擬定、核定計畫具有相當寬廣之計畫形成自由。本件原告所指94年計畫案，稽其「計畫緣起」之說明，可知乃係考量「都市土地及房地產多元化發展，及國際觀光旅館之新經營趨勢，本計畫案基地土地所有權人宜華國際股份有限公司，現計畫開發結合『國際觀光旅館』及『旅館式住宅』之先驅性建築開發案件。因其中『旅館式住宅』之建築實體、經營模式與配套服務將與『國際觀光旅館』密切結合，與傳統住宅產品不同，且其使用亦符合本地區國際商務住居、產業支援性設施發展之目標，故申請在不違背原都市計畫之商務居住機能下，取消原都市計畫中有關『不准許住宅使用』之規定。」等情（《補充卷證》卷第153
頁），經臺北市都委會審議後，決議：「本案除說明書第4
頁…，其餘照案通過。」（《補充卷證》卷第157 頁），是94年計畫案係經都委會盱衡都市發展需求，而審議通過修正原都市計畫中關於不得作為住宅使用之限制，此與系爭建物所在土地自83年計畫案起，歷經92年計畫案及105 年計畫案，均明訂係供一般商業使用，不得作住宅使用等情形，有所不同，兩者事物本質既有差異，自無原告所指違反平等原則之問題。至92年計畫案關於街廓編號F1-F28之工業區（供輕工業使用）、街廓G1-G10之工業區（供倉儲使用）部分，原告既稱經市府變更、開放等情，自與本件土地使用管制未經變更之情有所不同，原告主張此部分亦違反平等原則等語，亦無可採。
㈧另原告稱都委會已審議通過「中山區都市計畫通盤檢討案」，提出有條件放寬住宅使用規定及配套回饋金機制，足見被告在作成原處分時，僅是為了應付監察院之糾正，實有違法可議等語。然依原告所提臺北市政府網頁（本院卷第194 頁）之內文所載：「中山區都市計畫通盤檢討案」中，關於大彎北段居民10餘年來未獲解決之違規住宅問題，提出有條件放寬住宅使用規定及配套回饋金機制，亦即在該通盤檢討案公開展覽（107年10月1日）前領得使用執照之既有建築，1
樓仍應維持商業使用，開放2 樓以上得作住宅使用，以戶為單位申請並繳交回饋金，取得住宅使用許可等語，並無原告所稱臺北市政府坦承疏失之情，毋寧係在「既有違規住宅短期已無回復之可能性」之現實考量下，採「就地合法」方式，由違規住戶繳交回饋金以取得住宅使用許可，是自難以臺北市政府事後採取有條件放寬住宅使用規定及回饋金機制，即認本件原告得以解免其違反土地使用管制規定之行政罰責，原告上開主張，自無可採。
㈨綜上所述，原告主張，均無足採。從而，被告以原告所有系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依系爭規定及裁處作業原則，裁處罰鍰並限期停止違規使用，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　110 　年　　9　 　月　　2　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　 蕭忠仁
法 官　 黃翊哲
法 官　 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　110　 年　　9　　 月　　2　　 日書記官 陳德銘