臺北高等行政法院判決

110年3月25日辯論終結

原告

Glock Asia-Pacific Limited

代表人

Kristina Schleiz

訴訟代理人

陳麗文律師

被告

臺灣銀行股份有限公司

代表人

呂桔誠（董事長）

訴訟代理人

謝曜焜律師

參加人

Carl Walther GmbH

代表人

Bernhard Knobel

訴訟代理人

林美倫律師

訴訟代理人

陳勵新律師

參加人

內政部警政署

代表人

陳家欽（署長）

訴訟代理人

謝曜焜律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年8月12日訴1040601號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，經本院105年度訴字第1547號判決後，最高行政法院108年度判字第45號判決發回更審，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告起訴後，原告代表人由DE SOUTER, Sven F.S.變更為Kristina Schleiz，茲據變更後之代表人KristinaSchleiz具狀聲明承受訴訟（本院卷一第429-430頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：

㈠緣參加人內政部警政署（下稱警政署）為汰換警用勤務手槍，簽奉核准以民國104年5月22日警署後字第1040099036號函委託被告辦理本件「警用手槍49,600枝」採購案（下稱系爭採購案）。開標方式採「一次投標，分段開標」，分為「規格標」、「價格標」二段開標；決標原則為「異質採購最低標」，即以合於招標文件規定，平均總評分達82分（含）以上之廠商，且底價以內之最低標為得標廠商。應踐行之程序為：1.資、規格審查；2.樣槍試射；3.審查委員會審查；4.開啟價格標共4階段。案經被告於104年7月9日進行公告。另依「臺灣銀行股份有限公司代辦國外採購權責劃分注意事項」第2點有關洽辦機關與被告之分工規定，警政署為洽辦機關，仍負責開列規格、訂定投標廠商資格及特定條款；成立工作小組及採購評選委員會；審查投標廠商所報規格、資格及特定條款等。

㈡原告及參加人Carl Walther GmbH（下稱Carl Walther公司）並其餘2家廠商SigSauer,Inc.、Forjas Taurus SA，共4家廠商參與投標，經審查資、規格後，被告於104年10月8日進行規格標開標結果，原告及Carl Walther公司為合於標準之廠商，乃由原告、Carl Walther公司參與後續之樣槍試射、審查委員會審查、開啟價格標等程序。最終在104年11月5日開啟價格標結果，原告、Carl Walther公司之平均總評分均在82分以上，Carl Walther公司價格未超過底價且為最低之新臺幣452,488,005元，乃決標予Carl Walther公司，被告遂於104年11月13日公告決標結果（下稱原處分）。原告不服，提出異議，經被告以104年12月2日採購開一字第10400096491號函復原告異議無理由（下稱異議決定）。原告仍不服，向行政院公共工程委員會提起申訴審議，亦遭駁回，遂提起行政訴訟，訴請撤銷申訴審議判斷、異議決定及原處分。前經本院以105年度訴字第1547號判決將申訴審議判斷、異議決定及原處分均撤銷，發回被告重為處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院以108年度判字第45號判決（下稱「發回判決」）將原判決廢棄，發回本院更為審理。嗣於本件審理中，系爭採購案已履約完畢（本院卷一第411頁），無回復原狀之可能，原告乃變更訴之聲明，請求確認原處分違法。

三、原告主張：

㈠招標文件業經公告，應有拘束機關及投標廠商之效力，CarlWalther公司以PPQ M2之名義將得標槍款送審，並檢附PPQ M2及PPQ M3之資料，且亦未檢附測試報告之中譯本，不符招標文件之規定：依招標文件備註條款8.、備註條款附件2之5.2、備註條款附件4之2、備註條款附件6之1等規定，審查項目包含「具國內外公信力單位測試報告」、「廠商投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率。」、「投標槍款在國內、外展現之執勤實績及使用者評價。」查本件得標槍款與CarlWalther公司型錄上之PPQ M2槍款並不相同，為被告及CarlWalther公司所不爭執，Carl Walther公司並自承有「彈匣釋放桿」、「滑套設計」及「膛線槍管」之不同，可知得標槍款並非PPQ M2系列槍款。且投標文件所檢附者為PPQ M2之過去履約紀錄、如期履約效率、國內外展現之執勤實績及使用者評價、PPQ M3之「符合9公釐x19口徑手槍技術規則（西元2008年1月版）」證書（國內、外公信力單位測試報告），且測試報告亦未附中譯本。可見投標文件至少未檢附得標槍款之具國內外公信力單位測試報告、測試報告之中譯本、過去履約紀錄、如期履約效率、國內外展現之執勤實績及使用者評價，其投標文件內容自不符招標文件規定，被告卻認定Carl Walther公司通過規格審查，實違政府採購法第6條、第50條規定。

㈡被告既自承應依備註條款附件4進行規格審查，卻無視該附件4之第2點：「建議書內容應含審查評分項目（詳備註條款附件6-1）相關證明文件」之規定，明知Carl Walther公司所提出者係PPQ M3之測試報告，而非PPQ M2之測試報告，竟認定通過規格審查，甚至辯稱建議書所附之「具國內外公信力單位測試報告」，並非規格審查小組應審查文件，與上開規定明顯不符。又被告自承審查過程為審查「規格送審表、建議書、槍枝原廠或製造廠生產型錄、臨時存單、以原產地非屬我國之產品投標之投標商須另檢附樣槍進口報關文件影本、外國政府樣槍輸出許可文件」，而服務建議書內僅審查「廠商規格送審表」，且又自承有無附備註條款附件6-1相關證明文件非規格審查小組應審查文件，則審標人員根本未檢查服務建議書內容文件，然審標人員林彥濬卻又自承有發現服務建議書所附之「具國內外公信力單位測試報告」為PPQ M3，可見被告所辯根本前後矛盾。另被告規格審查小組人員既已發現Carl Walther公司係檢附PPQ M3測試報告，竟未審查投標槍款是否為型錄之PPQ M2，亦未發現投標槍款與型錄之PPQ M2不同，甚至認為規格審查階段無須審查型錄槍型與其投標槍款槍型是否相同，亦「無須對審查委員揭露審查文件時發現測試報告與廠商送審表所載槍枝名稱不一樣」，其審查程序自有重大瑕疵。

㈢被告答辯將一切審查責任委諸（推給）審查委員決定，實與招標文件備註條款附件4-1、附件6、附件6-1之規定有悖；且被告規格審查小組及承辦人雖將服務建議書及相關資料送給審查委員閱覽，卻未向審查委員明確說明投標型號PPQ M2與測試報告所載槍款PPQ M3不同，也欠缺正體中譯本，甚至未告知審查委員投標槍款業經改款之事實，未將重要資訊告知審查委員，導致審查委員未充分斟酌相關事項，出於錯誤資訊所為判斷而有瑕疵，所為之評選結果自屬違法。

㈣Carl Walther公司所提德國專家之聲明書及中譯本，並非具國內外公信力單位測試報告，自無參酌必要，且僅屬其個人意見，又未經我國駐外單位認證，中文翻譯復未經公證人確認，況並未於投標階段提出，並不足以使審查委員明瞭參加人投標槍款與PPQ M2或PPQ M3基礎設計相同（況得標槍款亦非為PPQ M3），Carl Walther公司及被告答辯實無可採。又規格審查小組既已發現投標槍款型號PPQ M2與測試報告型號PPQ M3不符，即使未認定為不合格標，因事關投標槍款與測試報告可能不一致之情形，為求慎重當然應向審查委員報告。被告卻辯稱形式上已附有PPQ M3之測試報告，工作小組自無將Carl Walther公司之服務建議書所附為PPQ M3之測試報告一節，留下書面紀錄呈報審查委員之必要，不啻表示只要Carl Walther公司有附測試報告，工作小組無庸審查其內容是否與投標槍款一致，就完全照單全收，將一切審查責任委諸審查委員決定，實與被告需審查規格文件之規定有悖。

㈤Carl Walther公司提出服務建議書所附者既為PPQ M3手槍測試報告，而該公司亦稱投標槍款係就PPQ M2手槍予以改款，其為何迄今仍提不出投標槍款與PPQ M2、PPQ M3之基礎設計相同之經國內外公信力單位測試報告？Carl Walther公司亦自承投標槍款並非PPQ M3，則何以能用PPQ M3之測試報告做為投標文件？Carl Walther公司無法答覆前開疑問，顯見確有魚目混珠，誤導審查委員情事。被告或Carl Walther公司為證明投標槍款係自PPQ M2手槍改款而來，自應提出符合PPQ M2或PPQ M3手槍有效證書之聲明，方足以參酌CarlWalther公司之意見。

㈥本件實際上乃因規格審查小組失職，未發現Carl Walther公司投標規格文件之種種違失，且未將正確資訊告知審查委員，導致審查委員基於錯誤事實認定而決標，始生花費鉅額公帑採購，卻因擊發系統部分零件生鏽，且於空槍擊發時可能造成擊針（撞針）受損斷裂，進而造成手槍無法擊發子彈，遭警政署要求全面更換零件等語

㈦並聲明：確認原處分違法。

四、被告則以：

㈠Carl Walther公司所生產之PPQ系列槍枝，細項分類分別為Classic、M2、M3之手槍；M2與M3之基礎設計相同，唯一差異是扳機拉力和扳機行程不同，Carl Walther公司會依客戶之需求而提供。因其認為M2有比較輕之扳機，更適合臺灣之警察，故提出M2做為投標槍款。雖Carl Walther公司於服務建議書內所檢附者係「M3槍型之國內、外公信力單位測試報告」，惟該服務建議書第52頁所附之「PPQ型號系列說明（英文）及中文翻譯」亦同時有說明「……我們的PPQ系列有不同的型號名字，分別是PPQ M2、PPQ M3，基礎的設計上都是一樣的，依據客戶的要求會有不同的扳機拉力和扳機行程。Walther認為PPQ M2有比較輕的扳機更適合臺灣的警察。」及於服務建議書第54頁載明「Walther PPQ系列有不同的型號名稱，但基礎的設計上都是一樣的，惟依據客戶的要求會有不同的扳機拉力和扳機行程，故衍生出PPQ M3。」此外，Carl Walther公司所提出「德國專家Relner Herrmann博士於106年9月15日所出具之聲明書」亦載明「Carl Walther公司所生產之PPQ M2與PPQ M3手槍的設計基礎是完全相同的」。又本件採購案之規格送審表，並未規定Carl Walther公司須提出「投標槍款之具國內外公信力單位測試報告」，且該公司所生產之M2與M3的基礎設計相同，Carl Walther公司於服務建議書已予以說明，是Carl Walther公司以「M3」槍型之國內、外公信力單位測試報告，作為本案國內、外公信力單位測試報告，並無不合。又該「具國內外公信力單位測試報告」係審查委員會議審查「品質」6項中之1項，係屬於審查委員會議審查之範圍。是Carl Walther公司參與系爭採購案之投標並無原告所稱「提出之投標文件內容不符招標文件規定」之情形。

㈡Carl Walther公司投標槍款之主要性能及主要設計仍承襲PPQ M2槍款，故投標文件內容所載槍款型號，與實際提供參與系爭採購案之投標槍款實為同一型號，並無不同：

⒈Carl Walther公司提出之規格送審表記載為「PPQ M2」，其投標槍款亦確為「PPQ M2」系列槍款，僅其針對警政署執勤之需求，對「PPQ M2」作出「採用與護弓底部融合之左右雙向彈匣釋放桿」、「多角形膛線槍管」及「拋殼窗改良版滑套」等3處改款設計；Carl Walther公司就此3處特別設計皆已於其提出之服務建議書內有詳盡之說明。該服務建議書所載此次投標槍款之規格，與規格送審表所要求之基本規格完全符合，故不致有使被告產生「槍款同一性」錯誤認定之可能。按警政署在規格審查時，係以「投標廠商提供之投標樣槍是否與其『服務建議書』第1頁之『規格送審表』內記載之基本規格是否相符」做為規格審查是否合格之標準；至於該投標槍款有無經改款設計，並非規格審查之重點。CarlWalther公司於規格送審表記載投標槍款為「M2」；而其之投標槍款之規格與上開規格送審表所載之基本規格均屬一致（且實際履約交付之槍枝亦與該投標槍款完全相同）。則警政署認其之規格審查合格，並無違誤。至於「投標槍款之命名」，本為投標廠商之權限，Carl Walther公司以「M2」為名投標，警政署自應尊重之。況投標槍款槍身刻字為PPQ、該槍款進口報單所載為「M2」，則Carl Walther公司以「M2」為名投標，並無不符。

⒉槍枝是否有為重大改款，主要係觀察「進彈系統（即彈匣與進彈之進程）」、「射擊循環系統（即射擊自動原理）」、「保險系統（即保險操作方式）」及「口徑、槍管長度等基礎設計」等處是否更動，作為判斷之重點；另參照證人李永隆副教授於申訴程序時所為之說明，本件投標樣槍3處改款設計，僅為細部改款，並非上述所指使槍枝重大改變之設計，故投標槍款主要性能及主要設計仍承襲PPQ M2槍款，僅屬對該槍款所為之細部改款。又警政署於系爭採購案之規格中並未限制膛線類型，只要求槍枝射擊之精度，依CarlWalther公司提出之服務建議書所附之精度測試報告所載「型號：Walther PPQ M2附金屬準星及照門。」可知接受精度測試之樣槍型號為PPQ M2，而此樣槍和後續審標進行測試之樣槍亦為同一把，精度測試報告呈現之精度數據亦符合規格送審表之要求。顯證投標槍款3處改款設計並不導致槍枝射擊之精度有所影響。

⒊規格審查小組審查時，固不知Carl Walther公司就原M2槍款有進行改款之事實，然經審查其投標樣槍之規格既與上開規格送審表所載之基本規格相符，則此部分改款已非規格審查小組應審查之範圍，而應尊重審查委員之評分結果。故規格之審查程序並無違反規定。Carl Walther公司投標槍款之3處改款設計既皆已於服務建議書內做出詳盡之說明，於規格標之審查階段時，無論係依Carl Walther公司檢附之廠商規格送審表為規格審查、或審查委員會就審查計分表所列項目為審查，關於Carl Walther公司之投標樣槍有3處改款設計之事實，伊自有充分之瞭解而不致產生「槍款同一性」錯誤認定之可能。

⒋Carl Walther公司之服務建議書內雖未註明有改款，但投標槍款3處特別設計，皆已於服務建議書內有詳盡之說明。而警政署於召開審查委員會議前，即已將該服務建議書送交各審查委員閱覽。又警政署採購案工作小組於審查委員會議時，亦將測射過程2支樣槍之射擊表現、故障情形、次數、排除情形與專家之判斷與說明、射手評鑑之個別評語、綜合評價等，如實向審查委員報告；審查委員對於2支樣槍投標建議書內容設計情形及實際射擊展現之效果均有了解及討論。尤其對射擊穩定性、操控性、精確度、拋殼退彈之穩定性、順暢性、左右手操作之便利性、保險設計之必要性、設計趨勢等，均結合廠商之簡報詢答，綜合審酌規格書要項擊發性能、保險裝置及精度最低標準後，始進行評分，各委員就投標樣槍之改款設計並無任何關於「是否為原PPQ M2槍型之重大改變？」、「是否非同一投標槍款？」之質疑。況原告之投標樣槍標明為「G19」型，但與原「G19」型比較，該投標樣槍亦有「增加外在保險」之改款設計，但原告之服務建議書內亦未註明此為「改款」，審查委員亦未因此而否定「原告之投標樣槍與原G19型係同一種槍款」。故Carl Walther公司服務建議書內雖未載明上述3項設計係屬「改款」，然審查委員在審查時並未被其誤導。

㈢Carl Walther公司以PPQ M2原槍型之過去履約紀錄、如期履約效率、國內外展現之執勤實績及使用者評價等，作為投標槍款之履約實績；以PPQ M3槍型之國內、外公信力單位測試報告，作為投標槍款之國內、外公信力單位測試報告，均未違反政府採購法第50條第1項第2款規定：

⒈投標槍款之3處改款設計均不涉及重大性能改變，仍屬原PPQM2系列槍款，其主要性能及主要設計仍承襲PPQ M2槍款，故只要「投標槍款」與「服務建議書內所附過去履約紀錄之槍款」之主要性能及主要設計相同，則Carl Walther公司提供主要性能及主要設計相同之PPQ M2原槍款之過去履約紀錄、如期履約效率、國內外展現之執勤實績及使用者評價等文件附於服務建議書內供審查委員會審查，並不致使審查委員會生重大之誤認，無礙於審查委員會針對此項目審查之公正性，是審查委員均認為「Carl Walther公司於服務建議書內所檢附之『PPQ M2槍型之過去履約績效』相關資料，並不認為有不適格之疑義，因而於『審查計分表』內『過去履約績效』乙項，對於Carl Walther公司為適當之評分」時，自應尊重其判斷餘地。「廠商投標槍款過去履約紀錄」僅係做為評分參考而已。系爭採購案之規格送審表內所載「建議書應載明資訊」所列舉之項目，亦未以「廠商投標槍款過去履約紀錄」作為項目之一，故與政府採購法第50條第1項第2款之規定無涉。

⒉Carl Walther公司於服務建議書內所檢附者雖係「PPQ M3槍型之國內、外公信力單位測試報告」，惟該服務建議書亦同時為「……我們的PPQ系列有不同的型號名字，分別是PPQ M2、PPQ M3，基礎的設計上都是一樣的。依據客戶的要求會有不同的扳機拉力及扳機行程。」等說明，準此，伊、警政署及審查委員等就書面形式上觀察，已足確認「PPQ M3與PPQ M2在基礎設計上是一樣的，僅有扳機拉力及扳機行程之不同。」在實質審查上，既然PPQ M3與PPQ M2型號係相同之基礎設計，則PPQ M3之測試報告自得予以援用作為CarlWalther公司投標槍款之測試報告。所提資料形式上不致使審查委員產生混淆誤認，且實質上亦已足供審查委員作為判斷之資訊。審查委員於審查時均已明確知悉Carl Walther公司所提出者係PPQ M3之安全測試報告，並認為PPQ M3與PPQM2係基礎設計同一之槍款，該PPQ M3之測試報告可做為投標槍款之測試報告，因而為評分，此乃審查委員本於專業之判斷餘地範圍，自應充分尊重之。

⒊依原告所提供之過去履約紀錄，亦混有不同廠牌槍枝、不同代理商等過往履約實績，惟審查委員並未因此而在「廠商投標槍款過去履約紀錄」項目給予原告與Carl Walther公司差異太大之評分。原告採購案建議書內所檢附之「14筆過去履約績效」，非但其中13筆並非G19槍型投標槍款之過去履約績效，且該13筆中更有11筆並非原告之履約績效，且原告提出之「美國陸軍槍枝安全性報告確認書」所測試之槍枝為「不具手動保險之G19型手槍」，且原告參與系爭採購案之投標槍款則為「改款後具手動保險之G19型手槍」，雖然沿用舊之槍枝型號，但具手動保險之G19手槍在槍枝構造和射擊操作方式，已經和「美國陸軍槍枝安全性報告書」所用槍枝完全不同。此從該「報告確認書」第1頁第2段之文字描述，即可明確知悉該報告測試槍枝與系爭採購案投標槍款在保險裝置設計上之明顯差異。然審查委員鑑於「原告與CarlWalther公司提出之報告均具國際公信力」，雖然兩家廠商提出之報告均有部分與樣槍不相符，但因不論扳機拉力或保險裝置設計之改變，均未違反基本規格要求，且可在樣槍試射階段，透過嚴謹試射程序的規範，由員警實際試射大量子彈，來判定其是否符合我國員警勤務需求，是審查委員並未因此判定兩家廠商為不合格或在評分時加以扣分。顯證審查委員並無差別待遇，對兩家廠商均以相同標準進行評分。職是，本件自無原告所指不符招標文件規定之情形。

⒋服務建議書已附有依據「9公釐×19口徑手槍技術規則（西元2008年1月版）」做成之證書。而依該規則之說明「證書無效之要件為：更改或修改製造『過程』、『材料』、或『必要的品質管理系統』，此舉可能影響產品符合性或造成隨後的測試出現否定的結果。」而投標槍款與PPQ M2、PPQ M3間之差異，均不涉及製造「過程」（製程）、「材料」（材質）、或「必要的品質管理系統」（品管）之更改或修改，則Carl Walther公司所提出之上開證書，即非無效。且因PPQ M3與PPQ M2型號係一樣的基礎設計，故PPQ M3之測試報告自得予以援用作為投標槍款之測試報告。

⒌系爭採購案招標文件備註條款附件6-1「內政部警政署警用手槍49,600枝案審查計分表」內之審查項目中，關於「過去履約績效」乙項已清楚載明：「一、廠商投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率。二、投標槍款在國內、外展現之執勤實績及使用者評價」，原告卻指稱招標文件備註條款附件6-1所要求者為投標樣槍之過去履約績效，顯然故意曲解。

㈣警政署於104年10月8日邀同2位專家學者即訴外人中央警察大學孟憲輝教授及警察機械修理廠技士李金國進行審查「投標廠商是否有依備註條款附件4、附件4-1、附件4-2之規定提出包含規格送審表、建議書、槍枝原廠或製造廠生產型錄、臨時存單、以原產地非屬我國之產品投標須另檢附樣槍進口報關文件影本、外國政府樣槍輸出許可文件，暨廠商規格送審表、槍彈臨時存單等規格文件」；如已有提出，再比對投標廠商所附建議書第1頁之廠商規格送審表及實體槍枝。當天共有原告與Carl Walther公司2家廠商通過資（規）格審查。又備註條款附件4-1之「廠商規格送審表」內容區分為基本規格、建議書應載資訊、以原產地非屬我國之產品投標之投標商應檢附之文件、槍枝原廠或製造廠生產型錄、臨時存單等項目；則就「基本規格」部分，審查小組應審查其合格或不合格；就其它項目審查小組則應審查其有或無，據以判定其規格送審是否合格。因Carl Walther公司均有提上開規定之規格文件，且其規格送審表記載投標槍款為「M2」；而該公司之投標樣槍之規格與其規格送審表所載之基本規格均屬一致。故審查小組認Carl Walther公司之規格審查合格，並無違誤。又工作小組雖有發現「Carl Walther公司所提出PPQ M3之測試報告與送審表名稱PPQ M2不同」；但因具國內外公信力單位測試報告並非備註條款附件4所規定應審查之規格文件，亦非備註條款附件4-1規格送審表應審查之項目，故此測試報告自非規格審查小組應審查之範圍。況Carl Walther公司仍係以PPQ M2槍款參與投標，且其服務建議書第52頁亦有記載「PPQ M2與PPQ M3之基礎設計是一樣的」，亦同為PPQ系列，此屬於審查委員審查評分之範圍。再者，Carl Walther公司之服務建議書既已附有具國內外公信力單位測試報告，工作小組自無將其服務建議書之所附為M3之測試報告，留下書面紀錄呈報審查委員之必要。另關於「槍枝原廠或製造廠生產型錄」乙項，審查小組應為審查其有或無。Carl Walther公司確實有檢附槍枝型錄，且該型錄之槍型為PPQ M2，正為其規格送審表上記載之型號，則審查小組認Carl Walther公司此項目之審查合格，並無違誤。至於該型錄之槍型與其投標樣槍槍型是否完全相同，則非審查小組應審查之範圍（實際上二者亦同為PPQ系列）。

㈤綜上，Carl Walther公司之服務建議書內所檢附之文件，形式上不致使審查委員產生混淆誤認，實質上亦已足供審查委員作為判斷之資訊。審查委員既均認為其於服務建議書內所檢附之文件，並無不適格之疑義，因而於審查計分表對於其為適當之評分，自應尊重其判斷餘地。原告就該次審查委員會議審查之過程及結果提出之相關質疑，均無由成立等語，資為抗辯。

㈥並聲明：原告之訴駁回。

五、警政署之陳述與被告相同。

六、Carl Walther公司則以：

㈠伊在不更動PPQ M2槍款主要性能及設計之前提下，對槍款作出「雙向彈匣釋放桿」（此為優規選配）、「多角形膛線槍管」及「改良版滑套設計」等3處之細部改款，惟此仍屬PPQM2槍款之手槍，伊遂未於服務建議書提及「改款」之文句，且伊為精進PPQ M2槍款手槍之性能，本即會有所調整，目前PPQ M2槍款之生產線均係改用「多角形膛線槍管」及「改良版滑套設計」（雙向彈匣釋放桿為選配），然此3處改款設計係屬細部改款，並未涉及重大性能變更，亦有證人國防大學理工學院動力及系統工程學系李永隆副教授至申訴審議委員會到場之說明為憑。又原告所投標之槍款G19，自承因應警政署之需求而增加外置保險，是原告所投標之槍款亦有進行細部改款，足認既有槍款之改款，如未涉及重大性能變更，仍係屬同一槍款，是其以原PPQ M2標準型之過去履約紀錄、如期履約效率、國內外展現之執勤實績及使用者評價等，作為本件投標槍款之履約實績，並未違反政府採購法第50條第1項第2款規定。伊於服務建議書所投標之槍款、參加樣槍試射之槍款、交貨予警政署之槍款，均屬同一槍款，其並未於得標後另進行改款。

㈡伊所生產之PPQ系列槍枝，細項分類分別為Classic、M2、M3之手槍，PPQ M2與PPQ M3之基礎設計相同，唯一之差異係扳機拉力及扳機行程不同，依據客戶之要求會有不同之扳機拉力和扳機行程，PPQ M3槍款之扳機拉力較大（按德國警察用槍規定上膛入槍套，拔槍後可直接擊發，如扳機拉力較大，可增長開槍時之猶豫時間），伊認為PPQ M2有比較輕的扳機更適合臺灣警察。伊於投標前，僅就PPQ M3槍款有進行「國外公信力單位測試報告」，係因PPQ M2、PPQ M3槍款之基礎設計相同，且委請國外公信力單位進行測試之費用昂貴，伊遂未另就PPQ M2槍款進行測試報告，然伊於服務建議書第52頁業已陳明上開情節，並檢附PPQ M3測試報告。該服務建議書已明確指出「符合9公釐×19口徑手槍技術規則（西元2008年1月版）」證書係針對PPQ M3槍款手槍所為測試，並指出PPQ M3與PPQ M2之差異，並非審查委員會基於誤認而為評分，是伊提供「PPQ M3」槍型之國內、外公信力單位測試報告，亦未違反政府採購法第50條第1項第2款規定。

㈢原告曾發函表示伊係以PPQ M1槍款參加本件投標，而非以PPQ M2槍款投標，伊為免大眾遭原告臆測之詞所誤導，遂於104年11月發佈新聞稿，敘明警政署向伊所採購之手槍係為特殊版PPQ M2手槍，仍屬PPQ M2之槍款；伊所製造之104年式PPQ M2及PPQ M3之槍管升級為多角形膛線和改良版滑套設計，伊交給警政署的PPQ M2是升級後的PPQ M2，並將彈匣釋放器由標準配備按鈕式改成更高規之撥桿式（即雙向彈匣釋放桿）。

㈣依據德國專家即訴外人Relner Herrmann所出具之聲明書，伊所生產之PPQ M2與PPQ M3手槍之設計基礎係完全相同，伊所製造之104年式PPQ M2的槍管升級為多角形膛線和改良版滑套設計，並非屬槍枝之重大改款。

㈤伊係國際上信譽卓著之百年專業製槍大廠，所生產之德製PPQ系列手槍，近年業經德國、芬蘭、波蘭及西班牙等國家之警察單位採購使用，而系爭採購案49,600枝手槍，已自105年8月31日起陸續分4批交貨，且已於107年11月13日完成第4批手槍9,593枝之交貨及驗收，已履約完成，並撥交各警察機關使用中，伊所生產並交付警政署使用之PPQ M2手槍，定能符合臺灣警察面對各種勤務之使用需求等語。

七、上述事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告提出之系爭採購案時程表附件第一冊（外放，下稱外放附件第一冊）附有相關程序之簽呈、公函、系爭採購標案公告、會議紀錄及原處分（即決標公告，前審卷一第318-321頁）、異議決定（前審卷一第318-321頁）、申訴審議判斷（前審卷一第27-118頁）等件在卷以為佐證，應可認定為真正。

八、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院發回判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：㈠Carl Walther公司所提供之投標槍款（PPQ M2特別版）與PPQ M2系列槍款是否具有同一性？有無與投標文件所載槍款不一致之情事？㈡備註條款附件6-1「內政部警政署警用手槍49,600枝案審查計分表」中所列之「具國內外公信力單位測試報告」、「廠商投標槍款過去履約記錄、如期履約效率」「投標槍款在國內、外展現之值勤實績及使用者評價」等項，是否為「廠商資格、規格審查」此一階段即應審查之招標文件，如有欠缺，是否即為不合格標，而不得進入後續「樣槍試射」、「審查委員會審查」、「價格標」之階段？本院之判斷如下：

㈠按行為時政府採購法第6條規定：「（第1項）機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。（第2項）辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。（第3項）司法、監察或其他機關對於採購機關或人員之調查、起訴、審判、彈劾或糾舉等，得洽請主管機關協助、鑑定或提供專業意見。」第50條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……二、投標文件內容不符合招標文件之規定。……（第2項）決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。……。」

㈡系爭採購案為兼顧採購標的品質與價格，避免承商產生超額利潤，警政署於原擬一次汰購5,000枝手槍時，即於103年9月17日簽奉核定採用「異質採購最低標」為決標原則，透過樣槍進口及評選程序後，由符合需求之合格廠商以最低價格決標（外放附件第一冊第1-2頁簽呈）。依「機關異質採購最低標作業須知」第2點規定：「機關辦理異質採購，得於招標文件訂定審查標準，並成立審查委員會及工作小組，審查投標廠商之資格及規格後，就合於標準之廠商開價格標，採最低標決標。」是系爭採購案之採購公告於招標文件備註條款⒉：「本案以異質採購最低標方式辦理。以合於招標文件規定，平均總評分（計算至小數點以下第2位，小數點以下第3位四捨五入）達82分（含）以上之廠商，且在底價以內之最低標為得標廠商。」、備註條款⒊：「本案採二段開標方式辦理，其作業規定如本備註條款附件2之『二段開標注意事項』。」備註條款⒏：「投標廠商之規格文件，參照本備註條款附件4」。備註條款附件2「二段開標注意事項」

1.規定：「本案採一次投標，分段開標方式辦理，分為『規格標』及『價格標』。」、5.2規定：「投標廠商『規格標』投標文件應包括下列內容：……（3）投標廠商之資格文件……。（4）投標廠商之規格文件（請參照臺灣銀行採購部備註條款附件4規定）」、8.規定：「『規格標』經審查結果符合招標文件要求且經出席審查委員之平均總評分達82分（含）以上之投標廠商，臺灣銀行採購部將另行通知擇期開啟其『價格標』。……。」（外放附件第一冊第19-20頁）

㈢招標文件備註條款附件4「投標廠商之規格文件」，載明應包括「一、規格送審表……。二、建議書20份：建議書內應含審查評分項目（詳備註條款附件6-1）相關證明文件，應詳細載明擊發性能及保險裝置設計、戰術軌道（IntegratedRail System）及具備夜間瞄準輔助功能準照之規格、槍枝零件總成資訊（須含零組件品名、料號及單價，但不得揭露本案投標標價）、維修政策及保固期限（至少3年以上、納入審查評分）。另外應包含『規格送審表』與『槍枝原廠精度測試報告影本』（最低標準：使用固定架及準照機械瞄具實施15碼實彈射擊5發/槍，精度直徑4吋圓內或圓上，低於此標準者，不得參加後續樣槍試射及審查程序）。三、槍枝原廠或製造廠生產型錄。四、臨時存單：……。五、以原產地非屬我國之產品投標之投標廠商另須檢附：1.樣槍進口報關文件（關01001進口報單）影本，配合海關電腦化作業，得免蓋印信。2.外國政府樣槍輸出許可之文件。（附件4之末尚載明『上開文件之外文資料，應附原文及正體中譯本各1份，並由廠商切結中譯本之內容與原文意旨無誤。』」（外放附件第一冊第26頁）；又招標文件備註條款附件4-1「內政部警政署警用手槍49,600枝案廠商規格送審表」並區分「基本規格」、「建議書應載明資訊」、「以原產地非屬我國之產品投標之投標商應檢附之文件」、「槍枝原廠或製造廠生產型錄」、「臨時存單（樣槍1枝、彈匣4個）」，就「基本規格」部分應審查其「合格」或「不合格」，其他項目則審查其「有」「無」（外放附件第一冊第27頁），據以判定其規格送審是否合格。

㈣招標文件備註條款附件6：壹、審標與決標：「……一、本採購採廠商資格、規格審查、樣槍試射、審查委員會審查與開啟價格標決標4階段辦理。資格、規格合於招標文件規定，經辦理樣槍試射及本案審查委員會以『評分』方式審查，平均總評分（計算至小數點以下第2位，小數點以下第3位四捨五入）不低於本案審查標準所定及格分數82分之投標廠商，始得辦理價格標之開標。二、經審查投標廠商書面資格、規格應檢附之文件、樣槍進口證明文件、原廠或製造廠生產型錄及臨時存單等符合招標文件規定，並以實際丈量、秤重、檢視等方式逐一核對各投標廠商樣槍之全長、槍管長、槍全重均符合者，始得參加樣槍試射及後續階段之審查。若不符者，即為不合格標，不得參加樣槍試射及審查委員會審查。三、樣槍試射程序詳如下列『貳、樣槍試射』。未投標或資格、規格審查不符合或樣槍之全長、槍管長、槍全重不符之廠商，其樣槍不予試射。四、審查項目分技術、品質、功能、樣槍試射、過去履約績效、簡報詢答等，各項配分如審查計分表（如備註條款附件6-1）。……。」參、審查委員會審查：「一、資格、規格符合招標文件規定之投標廠商，其建議書由警政署分送本案審查委員會採評分方式審查。……三、出席審查委員依據『內政部警政署警用手槍49,600枝案審查計分表』所列審查項目、審查標準及配分評定各廠商之得分。……」（外放附件第一冊第31-32頁）。另依備註條款附件6-1「內政部警政署警用手槍49,600枝案審查計分表」審查項目有：「技術（又細分為2項）、品質（又細分為6項，其中含「具國內外公信力單位測試報告」）、功能（又細分為3項）、樣槍試射、過去履約績效（又細分為2項：一、廠商投標槍款過去履約記錄、如期履約效率。二、投標槍款在國內、外展現之值勤實績及使用者評價）、簡報詢答」等項（外放附件第一冊第34頁）。

㈤揆諸上開規定，可知系爭採購案係採「規格標」及「價格標」2段開標，決標原則為「異質採購最低標」，即以合於招標文件規定，平均總評分達82分（含）以上之廠商，且底價以內之最低標為得標廠商。又所謂異質採購，係指「不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等，有差異者」例如同一工程，可能因廠商之技術、經驗、品質等各項因素，而產生不同之預算金額，此即為採購案件之異質性。而所謂異質採購最低標，係指機關於招標文件中訂定審查標準，並成立審查委員會及工作小組，審查投標廠商之資格及規格後，就合於標準之廠商開價格標，採最低標決標之一種採購方式。簡言之，異質採購最低標綜合最有利標決標與最低標決標之特性，可先行依機關需求評選出符合資格者，再由其中價格最低者得標，此為異質採購最低標與其他決標方式有所不同之處，此參諸行為時政府採購法施行細則第66條：「本法第52條第2項所稱異質之工程、財物或勞務採購，指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等，有差異者。」之規定可明。系爭採購案中之「規格標」又分為3階段：即「廠商資格、規格審查」、「樣槍試射」、「審查委員會審查」，並與最後之「開啟價格標」合併共4階段辦理，第1階段審查合格之廠商始得進入第2階段審查（樣槍試射），第1階段經審查合格及完成第2階段樣槍試射之廠商始得由第3階段審查委員會依備註條款附件6-1之「內政部警政署警用手槍49,600枝案審查計分表」所列審查項目、審查標準及配分評定各廠商之得分。至第1階段中之「規格審查」階段所應審查之項目，則係依招標文件備註條款附件4-1「廠商規格送審表」中所載之內容予以審查，以決定規格審查是否合格。足徵招標文件備註條款附件4-1之送審表與附件6-1之審查計分表係分屬不同階段審查，不得混淆。

㈥本件原告對於投標廠商資格、樣槍試射及價格標等部分並無爭執，其係對規格審查及審查委員會審查部分有爭執。是就其爭執部分析述如下：

⒈有關規格審查部分：原告主張Carl Walther公司所提供之投標槍款（按即PPQ M2特別版）與該公司PPQ M2型錄所示PPQ M2槍枝有「改良版滑套設計」、「多角形膛線槍管」及「雙向彈匣釋放桿」3處不同，可知得標槍款並非PPQ M2，而投標文件所檢附者為PPQ M2之過去履約紀錄、如期履約效率、國內外展現之執勤實績及使用者評價、PPQ M3之「符合9公釐x19口徑手槍技術規則（西元2008年1月版）」證書(國內、外公信力單位測試報告)，且測試報告亦未附中譯本，可見其投標文件內容不符招標文件規定云云；被告則執Carl Walther公司規格送審表記載型號為PPQ M2，其提出之槍款亦為PPQ M2系列槍款，只要在不更動PPQ M2槍款之主要性能及設計之前提下，針對洽辦機關警政署執勤需求所為細部改款，難謂非PPQ M2款手槍等語為置辯。是首應審究為Carl Walther公司所提供之投標槍款所為之上開3處改良，是否為細部改款？有無變更PPQM 2系列手槍之重大性能？投標槍款是否屬PPQ M2系列槍款？次應審究備註條款附件6-1「內政部警政署警用手槍49,600枝案審查計分表」中所列之「具國內外公信力單位測試報告」、「廠商投標槍款過去履約記錄、如期履約效率」「投標槍款在國內、外展現之值勤實績及使用者評價」等項，是否為「廠商資格、規格審查」此一階段即應審查之招標文件，如有欠缺，是否即為不合格標，而不得進入後續「樣槍試射」、「審查委員會審查」、「價格標」之階段？經查：

⑴證人孫懷古退休前為國防大學動力系統系兵器工程組教授，其到庭具結證稱：一把槍枝有「改良版滑套設計」、「多角形膛線槍管」及「雙向彈匣釋放桿」不會變更其基本功能，但性能會更好，就兵器系所做之研究，多角形膛線之性能較傳統線膛（陰陽線膛）之性能略勝一籌。此種改款後之槍枝與改款前之槍枝係屬同一性，此係基於伊對槍枝設計之專業，1枝槍僅係輕微改款，改款前與改款後枝槍枝，自具有同一性等語（本院卷一第257、265頁）；證人粘慧珍為中央警察大學兼任射擊教官，其到庭具結證述：一把槍枝有「改良版滑套設計」、「多角形膛線槍管」及「雙向彈匣釋放桿」伊認為不會變更其基本功能，滑套之改良設計可能是廠商意欲讓此款槍卡彈機率降低。多角型膛線槍管通常非但不會影響手槍之精確度，且更易清理，並可延長槍枝之壽命，所以現在9公厘手槍大部分都已經改成多角型膛線槍管，傳統手槍係陰陽膛線槍管，改成多角型膛線槍管係目前之趨勢。雙向彈匣釋放桿部分，有些槍枝設計係用彈匣釋放鈕，位置在握把上靠近護弓部分，讓拇指能夠壓得到之地方，因係位在槍之左側，適合慣用手係右手使用者使用，改成雙向彈匣釋放桿，係用拇指和食指去下壓釋放桿，彈匣就會彈出，故有利於左手使用者，應該左右手使用者均方便使用。上開3種改款伊認為係細部改款等語（本院卷一第269頁）；證人林天明退休前擔任新北市政府警察局總教官，負責射擊訓練，其到庭具結證陳：一把槍枝有「改良版滑套設計」、「多角形膛線槍管」及「雙向彈匣釋放桿」以伊在訓練之觀點，此種改款並不會變更此槍枝之基本功能，雙向彈匣釋放桿係視個人使用槍枝之習慣，此僅涉及個人使用習慣而已等語（本院卷一第277頁）。上開3位證人均係系爭採購案之審查委員，渠等均證稱投標槍款有「改良版滑套設計」、「多角形膛線槍管」及「雙向彈匣釋放桿」之相關改款，僅係細部改款，不會變更其基本功能，亦即不涉及重大性能改變；證人孫懷古並證稱改款後枝槍枝（即投標樣槍）性能會更好，且改款後與改款前之槍枝具同一性。由是可知，投標槍款之細部改款，既未涉及重大性能變更，自難謂與PPQ M2非屬同一槍款。此尤參諸原告採購案建議書亦明載，其投標槍款G19原有3個獨立安全保險：扳機保險、撞針保險及落地保險，惟為滿足個別客戶之需求，特別設計1個「外在保險」等情（外放原告採購案建議書附件四保險裝置），原告自承此特別設計不會影響手槍原有效能，且已明載於採購案建議書。亦足見原告同認手槍細部改款，如未涉及重大性能變更，難認非屬同一槍款。準此，被告抗辯投標槍款相關改款屬細部改款，無涉重大性能變更，不能否認其屬同一槍款，即難謂無據。又Carl Walther公司除提供投標槍款，並檢附規格送審表記載其基本規格，於服務建議書中並以文字、圖片及照片詳細說明投標樣槍之規格（外放服務建議書首頁、第4-35頁，其中第17頁以照片顯示滑套部分之變更、第18頁表明「PPQ M2具有長102mm的多角形槍管」、第27頁與第28頁以文字與照片顯示「左右彈匣釋放桿」之位置與操作方式），故應無原告所主張投標樣槍與投標文件所載槍款不一致之情事。

⑵有關備註條款附件6-1「內政部警政署警用手槍49,600枝案審查計分表」中所列之「具國內外公信力單位測試報告」、「廠商投標槍款過去履約記錄、如期履約效率」「投標槍款在國內、外展現之值勤實績及使用者評價」等項，是否為「廠商資格、規格審查」此一階段即應審查之招標文件，如有欠缺，是否即為不合格標，而不得進入後續「樣槍試射」、「審查委員會審查」、「價格標」之階段？查備註條款附件4「投標廠商之規格文件」，載明應包括規格送審表、建議書20份、槍枝原廠或製造廠生產型錄、臨時存單、以原產地非屬我國之產品投標之投標廠商另須檢附之文件等5項。其中針對建議書，明文要求「應含審查評分項目（詳備註條款附件6-1）相關證明文件，應詳細載明擊發性能及保險裝置設計、戰術軌道（Integrated RailSystem）及具備夜間瞄準輔助功能準照之規格、槍枝零件總成資訊（須含零組件品名、料號及單價，但不得揭露本案投標標價）、維修政策及保固期限（至少3年以上、納入審查評分）。另外應包含『規格送審表』與『槍枝原廠精度測試報告影本』」。上開規定雖明文建議書「應含審查評分項目（詳備註條款附件6 -1）相關證明文件」，然相較於「應含審查評分項目相關證明文件（詳備註條款附件6-1）」之規定方式，可知，備註條款附件4僅藉由備註條款附件6-1之審查評分表表明第三階段審查委員之審查評分項目，並規定應提出相關證明文件，然列舉應提出之「審查評分項目相關證明文件」，僅有擊發性能及保險裝置設計、戰術軌道（Integrated RailSystem）及具備夜間瞄準輔助功能準照之規格、槍枝零件總成資訊、維修政策及保固期限等資訊，並規定應檢附規格送審表與槍枝原廠精度測試報告影本（按上開列舉應提出項目亦均列入備註條款附件4-1規格送審表之審核項目中，如有欠缺，即應認屬不合格標。）並非規定備註條款附件6-1之審查評分表上所有出現之審查項目及其相關證明文件均屬第一階段規格文件審查之應備文件。此由上開列舉應提出之證明文件方列入備註條款附件4-1規格送審表之審核項目；審查計分表上審查項目尚包括後續階段之樣槍試射、簡報詢答等項，審查計分表上審查項目之相關證明文件與規格審查文件並非完全一致即明。其他相關證明文件雖列入審查評分表之審查項目或標準（如原告爭執之「具國內外公信力單位測試報告」、「廠商投標槍款過去履約記錄、如期履約效率」、「投標槍款在國內、外展現之值勤實績及使用者評價」），然縱有欠缺，亦不得逕認其招標文件不符合規定而認屬不合格標。準此，原告主張Carl Walther公司投標時所提出之服務建議書內並無「國外公信力單位測試報告中譯文」、及「投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率、投標槍款在國內、外展現之執勤實績及使用者評價」與投標標的不同（按指：投標槍款），該公司之投標文件不符合招標文件之規定，被告卻認定Carl Walther公司通過規格審查，違反政府採購法第6條及第50條規定云云，惟該等文件均非備註條款附件4-1規格送審表所載之內容，亦即非屬規格審查階段審查範圍，原告主張自非可取。

⒉有關審查委員會審查部分：原告主張被告規格審查小組及承辦人未向審查委員明確說明投標型號PPQ M2與測試報告所載槍款PPQ M3不同，亦未告知投標槍款業經改款之事實，未將重要資訊告知審查委員，導致審查委員未充分斟酌相關事項，出於錯誤資訊所為判斷而有瑕疵，所為之評選結果自屬違法云云，惟查：

⑴Carl Walther公司之服務建議書所附「廠商投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率」、「投標槍款在國內、外展現之執勤實績及使用者評價」，雖其標的均係指「PPQ M2」，然承前所述，投標槍款確為PPQ M2系列槍款，僅Carl Walther公司針對警政署執勤之需求，對PPQ M2槍枝作出不涉及槍枝之重大性能改變之3處細部改款設計，且於服務建議書中佐以文字、圖片及照片說明投標槍款細部改款部分，投標槍款主要性能及主要設計仍承襲PPQ M2系列槍款，與PPQ M2系列槍款具有同一性，則就Carl Walther公司所提針對PPQ M2之「廠商投標槍款過去履約紀錄、如期履約效率」、「投標槍款在國內、外展現之執勤實績及使用者評價」等證明文件，自得援引作為投標槍款之過去履約績效證明文件，難認審查委員有出於錯誤資訊而為判斷之瑕疵。

⑵Carl Walther公司之服務建議書已於第52頁（原文於第51頁）就PPQ特予說明：PPQ系列有不同的型號名字，分別是PPQM2與PPQ M3，基礎之設計均係相同，僅依客戶需求有不同之扳機拉力與扳機行程；Carl Walther公司認為PPQ M2之扳機較輕而更適合臺灣的警察等語，亦難認審查委員係出於錯誤資訊而有判斷上之瑕疵，原告主張僅係其臆測之詞，洵無可採。

九、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，並無違誤，原告仍執前詞，並以Carl Walther公司已履約完畢，已無回復原狀之可能，請求確認原處分違法，為無理由，應予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭