臺北高等行政法院判決

111年10月26日辯論終結

原告

台灣電力股份有限公司

代表人

曾文生

訴訟代理人

吳雨學 律師

被告

新北市政府

代表人

侯友宜

訴訟代理人

李承志 律師

黃文承 律師

上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108年5月8日農訴字第1070732911號訴願決定，提起行政訴訟，本院108年度訴字第1153號裁定後，經最高行政法院109年度裁字第1490號裁定廢棄發回，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件訴訟審理時，原告代表人由楊偉甫變更為曾文生，茲據新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件經過：

㈠、原告前為執行「核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫」（下稱系爭興建計畫）而擬具水土保持計畫（SWCB-104-A-011-0，實施地點為新北市○○鄉○○○○○段八斗子小段28-4、9-14地號之山坡地，水土保持計畫工程摘要為排水溝、集水井、管涵、沉砂池、植生工程及臨時防災措施等，下稱系爭水保計畫）送審，經行政院農業委員會（下稱農委會）104年12月14日農水保字第1041862649號函核定，並申經農委會以105年2月2日農水保字第1050202199號函核發水土保持施工許可證，核定預定完工期限為106年6月2日。

㈡、因原告尚未能取得營建工地逕流廢水污染削減計畫之核准，故系爭興建計畫之水土保持工程迄未進行，致該工程迄今無法申報開工。嗣原告陳請經濟部以107年10月30日經授營字第10720375070號函，依水土保持計畫審核監督辦法（下稱審核監督辦法）第22條第4項規定向被告申請展延系爭水保計畫申報開工期限至108年6月14日(下稱第1次申請)。被告認為其不同意原告申請展延系爭水土保持工程的完工期限，該水土保持施工未於核定的期限內完工，依審核監督辦法第31-1條第3款規定，本案水保計畫已失其效力，可重新申請水保計畫審查事宜，而本件展延申報開工期限的理由不復存在，故以107年11月8日新北府農山字第1072085185號函否准（下稱107年11月8日否准處分）。原告不服，提起訴願，經訴願決定機關農委會將107年11月8日否准處分撤銷，命被告於2個月內另為適法處分，原告仍不服提起行政訴訟。經本院108年度訴字第1153號裁定（下稱108訴1153裁定）駁回後，最高行政法院109年度裁字第1490號裁定將108訴1153裁定廢棄，發回本院更為審理。

㈢、因為依審核監督辦法第22條第4項規定，水土保持工程的申請展延申報開工，以2次為限，每次不得超過6個月。除第1次申請外，原告另陳請經濟部以108年4月19日經授營字第10820360940號函，向被告申請展延系爭水保計畫申報開工期限至108年12月14日(下稱第2次申請)，經被告以108年4月26日新北府農山字第1080712328號函復俟第1次申請爭議訴願決定後再行申請。原告繼於108年6月陳請經濟部以108年6月12日經授營字第10820365470號函申請，經被告以108年7月25日新北府農山字第1081401300號函表示不同意。原告不服提出訴願，於農委會以108年12月9日農訴字第1080719223號訴願決定撤銷上開否准決定、命被告於2個月內另為適法處分。被告復以109年2月6日新北府農山字第1090179292號函否准，再經農委會109年6月11日農訴字第1090706181號訴願決定撤銷該否准決定及命被告於2個月內另為適法處分。其後，被告繼以109年8月11日新北府農山字第1091511398號函否准，經農委會109年11月12日農訴字第1090724871號訴願決定撤銷，並命被告於2個月內另為適法處分。原告認為其申請展延申報開工期限至108年12月14日之第2次申請案，雖循訴願程序仍未獲救濟，乃於109年11月18日追加起訴。

三、原告主張略以：

㈠、本件訴願機關農委會於訴願決定書多次表示，被告誤認水保計畫已失效力，被告卻一再惡意否准，確有裁量濫用情事。又系爭興建計畫之營建工地逕流廢水污染削減計畫，多次經被告所屬環境保護局（下稱新北市政府環保局）惡意刁難，以不同事由及不相關因素否准。另核能安全屬主管機關行政院原子能委員會之權責，關於系爭興建計畫的建造執照，該會審查後已於104年2月9日核備，並於104年8月7日核發。系爭水保計畫工程開工期限之申請展延，非關於核能設備或設施之建造，無關核能安全，被告不應予以考量，況高階核廢料的貯存，在開發更安全的產品之前，採用乾式貯存是唯一可接受的方法，絕對符合被告所稱核能安全重於一切之原則。

㈡、關於系爭水保計畫工程歷次完工期限及開工期限的展延，原告都是在法定期限屆至之前提出申請，因為歷次申請對應的訴願決定未能滿足請求而提起行政訴訟，未有否准處分已確定之情形，不足憑認系爭水保計畫已失效。依審核監督辦法第22條規定可知，原告得在水保計畫核定後3年內(即107年12月14日)申報開工，水土保持義務人如無法於規定期限內申報開工，應於期限屆滿10日前申請展延，以2次為限，每次不得超過6個月，而原告已陳請由經濟部以108年12月11日經營字第10802615620號函申報於108年12月13日開工，自無水保計畫因未申報開工致失效問題。至工程位置的地形地貌及水土保持設施是否改變，尤非開工期限展延案所應審查或考量，況在無施工行為或重大地質災害情況，基本上場址地質不會變化，本件興建計畫工程範圍內，地勢平坦，植生覆蓋良好，並無其他土地利用，亦無建物與結構物，系爭水保計畫工程目前尚未施工，鄰近亦無其他工程進行，現況地形地貌幾無改變，且近20年降雨量未逐年遞減或遞增，無所謂氣候變遷情事。被告藉此拖延審查時程，致原告最終喪失申請展延期限時效，其將導致國內重要公共工程因政治因素而難以進行，心態可議，莫此為甚。

㈢、系爭興建計畫工程用地，因屬山坡地範圍，依水土保持法第12條第1項第4款規定，有提出水保計畫送審之必要，審核監督辦法係依水土保持法第12條第4項、第14條之1第2項授權訂定，未逾越授權範圍，不違反法律保留原則，並無被告所稱法律真空之狀態。又系爭興建計畫涉及法定專業事項之管制，不只水土保持法，尚有環境影響評估、水污染防治法及放射性物料管理法，被告應針對自身的法定職權圍內審查等語。並聲明求為判決被告就原告107年10月26日及108年6月6日所為申請案，應作成核准申請展延開工期限至108年12月14日之處分。

四、被告則略以：

㈠、被告係依法行使裁量權，否則訴願機關自會依訴願法第81條規定，逕為同意原告展延開工期限之申請。實體而言，系爭興建計畫之營建工地逕流廢水污染削減計畫未經核准，本件水保計畫工程無法申報開工，尚無法依法開工，自無允許展延開工期限之必要，被告予以否准，應屬有據。另系爭興建計畫第1次變更內容對照表之審查結論經法院撤銷確定，則應重新進行環境影響評估或提出環境影響差異分析報告，嗣通過審核再行施作系爭水保工程而無展延之必要。系爭水保計畫自104年12月14日核定迄今，仍未開工，環境恐有不同，有辦理變更水保計畫之必要，在此之前，不能進行開工，原告申請展延即無理由。況系爭水保計畫書圖是否與現況相符，事涉得否按原核定之水保計畫施工，尚難認確得開工施作。又原告雖申請展延開工至108年6月14日，但實際上無法回溯到當日開工(申請展延開工至108年12月14日部分亦同)，所提本件課予義務訴訟，即無權利保護必要。

㈡、核子燃料的存放有其特殊性，用過核子燃料中期貯存設施的興建，涉及民眾生命財產安全，理應詳加調查，彙整專家學者意見，以專法形式規範。系爭興建計畫，屬公共利益之重大事項，應有法律保留原則適用。關於水保計畫施工之開工期限展延，不在水土保持法第14條之1規範的授權範圍之列，而用過核子燃料中期貯存設施之興建，不在水土保持法第12條第1項所列4款，應無審核監督辦法之適用，如依審核監督辦法同意開工期限展延，即因逾越水土保持法之授權規定而違反法律保留原則。基於無法律即無行政，被告應無同意展延開工期限之餘地，而本於合目的裁量，基於核能安全，實無一再同意原告展延開工期限申請。本件縱依審核監督辦法規定審查，被告對於開工期限之展延時間，具裁量權，原告未說明有何展延必要，卻要求被告無條件同意展延，要屬無據。

㈢、又審核監督辦法第22條關於3年內申報開工、展延申報開工規定，是因應氣候變遷及實務需要，並配合相關法令與時俱進，達成有效管制目的，復為確保山坡地開發利用安全，對於水保計畫核定之效期及工程停工時間，於同法第31-1條定有適當管制規定。原告迄今未有實際施工之行為，卻一再申請展延開工，無異架法規訂定合理期限之管制目的。系爭水保計畫已失其效力，原告本應重新依規定並配合客觀環境變化，申請新水土保持計畫，卻捨此不為，水保計畫既已失效，展延即失所附麗，其申請顯屬無據等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院查：

㈠、關於追加第2次申請部分：

⑴、查訴訟繫屬後的訴之變更或追加，對訴訟之其他當事人及法院均造成負擔，其合法性應於一定條件下始得肯認。對於訴之變更或追加予以限制，主要是為了避免被告疲於防禦導致訴訟延滯，惟如被告同意或行政法院認為適當，自無禁止之必要，行政訴訟法第111條第1項即規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」

⑵、依行為時審核監督辦法第22條之規定，水土保持義務人應於水保計畫核定後3年內，向主管機關申報開工，無法於規定期限內申報開工者，應於期限屆滿10日前申請展延，並以2次為限，每次不得超過6個月。針對系爭水保計畫104年12月14日核定後3年的申報開工期限(即107年12月14日)，原告因未於期限內申報開工，原就其申請展延申報開工期限至108年6月14日（即第1次申請展延6個月)，提起本件行政訴訟，嗣變更聲明為申請展延申報開工期限至108年12月14日(即第1次與第2次各申請展延6個月)，核其實質為訴之追加。本院衡酌此2次申請同為未能於水保計畫核定後3年申報開工之展延申請，且原告係因被告否准第1次展延申請，於行政救濟中續為第2次展延申請，考量訴訟資料的利用、當事人之利益及訴訟經濟等節，認為此訴之追加為適當，應予准許，先予指明。

㈡、實體問題：

⑴、水土保持是人類在利用土地的同時，為使土地能永續利用，以人為方法或技術，將地面上的水資源或土壤資源予以有效保育的綜合技術。依水土保持法架構，係將山坡地之經營人、使用人或所有人定義為水土保持義務人，對於開發利用行為課予依水土保持技術規範擬具水土保持計畫之義務，再透過主管機關之審核、監督檢查、違規之行政裁罰及限期改正等作為，以達防災減災之行政目的，而收水土保持管理之實效。水土保持法第1條第1項規定：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第1項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」

⑵、又水土保持法第14條之1第2項規定：「依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」審核監督辦法係依此規定授權訂定，行為時該辦法第22條規定：「(第1項)水土保持義務人應於水土保持計畫核定後3年內，向主管機關申報開工，並於申報開工前，檢附下列資料，向主管機關申領核發水土保持施工許可證：目的事業主管機關核准開發或利用許可文件。水土保持計畫核定本。繳納水土保持保證金證明文件；無需者免附。承辦監造之技師證書、執業執照及監造契約影本；無需者免附。(第2項)主管機關核發水土保持施工許可證時，應同時核定施工期限或各期施工期限，並檢還前項第1款及第2款文件。(第3項)水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替者，其水土保持施工許可證得以簡易水土保持申報書之核可函代替，並應於核定後1年內申報開工。(第4項)水土保持義務人無法於第1項及前項規定期限內申報開工者，應於期限屆滿10日前，向主管機關申請展延，並以2次為限，每次不得超過6個月。」第31-1條規定：「有下列情形之一者，自發生之日，原審定或核定水土保持規劃書、水土保持計畫或簡易水土保持申報書失其效力，其已核發水土保持施工許可證及完工證明書者，一併失其效力：未於第22條規定期限內申報開工。未於第22條之1規定期限內申報復工。未依第34條規定於期限內完工。區域計畫委員會或目的事業主管機關不同意核發開發或利用許可，或其開發或利用許可廢止或已失效力。水土保持規劃書審定後，環境影響評估審查結論認定不應開發。」核未逾水土保持法授權之目的及範圍，應有法之拘束力。

⑶、再所謂水土保持計畫指為實施水土保持之處理與維護所訂的計畫。水土保持法第31-1條水土保持書件逾期失效條款是103年12月25日增訂，此關於水土保持書件效期之規定，係為避免水土保持書件之核定，雖有申報開工、停工及完工期限之規定，但逾期後若未經主管機關廢止，水土保持書件仍然有效，視同沒有開發期限，造成水土保持之難以有效管理，修正理由即說明「因應氣候變遷及實務需要，水土保持技術及其相關規定應與時俱進，並檢討修正，以確保山坡地開發利用安全，故水土保持書件核定之效期及工程停工時間，應有適當之管制規定，故將第31條第1項第1款、第2款、第4款至第6款合併修正改以效期規範，移列至第1項第1款至第4款。」等語，衡之水土保持計畫是水土保持管理的核心，依各該開發利用不同特性及屬性，指導及要求水土保持義務人實施各項水土保持處理與維護，以減免災害發生。併水土保持計畫係依水土保持技術規範所建立的防災與技術標準為準據而擬具，其內容係先完成基本資料調查，再配合開發計畫，完成對應的水土保持規劃設計以供依循，其中基本資料的調查包括地質、地形、水文、土壤、泥沙生產、植生及土地利用等；規劃設計則包括整地、邊坡保護、排水、沉砂、滯洪、植生及監測等節。基於地形、地貌可能因自然因素如天氣、地震、颱風等條件改變，益見水土保持計畫有其時效性，佐以水土保持計畫的核定，是使原本禁止的權利被解除，該權利的行使與否，不能久懸而未決，則水土保持之處理與維護的開始實施，也必須在這效期之內，乃此規範意旨之當然解釋，逾期時，即應認水土保持計畫已失其效力，方能確保水土保持安全，達成避免災害發生之公共利益，並俾以落實水土保持管理之管制目的。

⑷、本件原告為執行系爭興建計畫而擬具之系爭水保計畫，經農委會於104年12月14日核定，並於105年2月2日核發水土保持施工許可證，核定預定完工期限為106年6月2日。原告因未於系爭水保計畫核定後3年內申報開工，先後2次申請展延申報開工期限各6個月，並於被告否准後提起本件行政訴訟等情，有農委會104年12月14日農水保字第1041862649號函、105年2月2日農水保字第1050202199號函及所附水土保持施工許可證、被告107年11月8日新北府農山字第1072085185號函、108年7月25日新北府農山字第1081401300號函、農委會之相關訴願決定書等附於本院108年度訴字第1153號卷；系爭水保計畫、原告108年4月15日電核能部核端字第1088037660號函、108年12月3日電核能部核端字第1088132394號函、經濟部108年4月19日經授營字第10820360940號函、108年6月12日經授營字第10820365470號函、108年12月11日經營字第10802615620號函、被告108年4月26日新北府農山字第1080712328號函、109年2月6日新北府農山字第1090179292號函、109年8月11日新北府農山字第1091511398號函、110年1月12日新北府農山字第1100011433號函、農委會之相關訴願決定書等附於本院卷可稽，為可確認之事實。而原告雖向被告申報於108年12月13日開工，實則迄未依系爭水保計畫為各項水土保持處理與維護之實施，復為原告所自承，則104年12月14日核定之系爭水保計畫，依上開規定及說明，應認至遲於108年12月14日已失其效力，原告提起本件課予義務訴訟，請求被告就其先後2次展延申請，作成准予申請展延開工期限至108年12月14日之處分，應認已無訴之利益。至於造成原告訴請展延開工期限，卻因水保計畫已然失效而欠缺訴之利益之結果，縱然起因於被告違法否准所致，茲因水土保持重在減免災害，水土保持計畫之執行具時效性之本質，於本件仍無法為有利原告之認定，附此說明，而系爭興建計畫的建築，與為執行興建計畫所擬具水土保持計畫之水土保持，分屬不同專業領域，亦應予辨明。

⑸、從而，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭