臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第1282號

• 裁判案由: 全民健康保險
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 110 年 03 月 25 日

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1282號110年2月25日辯論終結原 告　孫麗珍即人和藥局

訴訟代理人　林石猛　律師
張宗琦　律師
被 告　衛生福利部中央健康保險署

代　表　人　李伯璋（署長）

訴訟代理人　黃璽螢
歐陽志宏　律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，經高雄高等行政法院109年度訴字第184號裁定移送本院，本院判決如下：主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查本件原告於民國109年6月5
日起訴時之聲明為：「爭議審定及原處分（含複核決定）除爭議審定不受理部分外，均撤銷。」並於本院準備程序時陳明：其所指爭議審定係衛生福利部（下稱衛福部）109年4月13日衛部爭字第1083406697號審定書、複核決定為被告108
年10月2日健保高字第1086161326號函、原處分指被告108年8月16日健保高字第1086161006號函等情（本院卷第73至75
頁）。原告嗣於110年2月25日本院進行言詞辯論時追加其訴之聲明第2項為：「被告應給付原告藥事服務費967萬650點
及新臺幣192萬2,288元。」（本院卷第121頁）；且被告已
當庭表示對於上開追加聲明沒有意見，並為本案言詞辯論（本院卷第121至129頁），是原告所為追加之訴，合於上開規定，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：
原告先後於103年1月17日及106年5月25日與被告簽訂「全民健康保險特約醫事服務機構合約（特約藥局適用）」（合約有效期間分別自103年1月6日起至106年1月5日止及自106年1月6日起至109年1月5日止，下稱系爭特約），辦理全民健康保險醫療服務業務。原告於合約期間內參與法務部矯正署高雄監獄105年高雄地區矯正機關健保藥品調劑特約藥局聯合
遴選、屏東監獄及屏東看守所健保藥品調劑特約藥局遴選得標，履約期限自105年1月1日起至107年12月31日止。嗣經被告查得原告於105年10月至107年9月間有由非藥事人員交付
藥品予高雄市及屏東市矯正機關之情事，不符藥事法第37條及藥品優良調劑作業準則（下稱藥品調劑準則）第3條規定
，爰依系爭特約第17條第1項第7款規定，以108年8月16日健保高字第1086161006號函（下稱原核定）核定追扣上開期間藥事服務費金額計1,531萬3,118點及藥事服務費加2成費用
新臺幣（下同）304萬2,158元，將逕自原告應核付之醫療費用中扣除，並依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱醫事機構管理辦法）第35條第4款規定，請原告即期
改善。原告不服原核定有關追扣核定部分，申請複核，經被告以108年10月2日健保高字第1086161326號函（下稱複核決定）維持原核定之追扣。原告遂向衛福部申請審議，被告則於審議期間之109年2月13日以健保高字第1096129215號函（下稱被告109年2月13日函）更正為追扣期間106年8月17日至107年9月21日之藥事服務費金額計967萬650點及藥事服務費加成2成費用192萬2,288元（下稱系爭藥事服務費）予以核
扣。嗣經衛福部109年4月13日衛部爭字第1083406697號爭議審定（下稱爭議審定）：「原核定關於追扣藥事服務費564
萬2,468點及藥事服務費加成2成費用111萬9,870元部分申請審議不受理。其餘申請審議駁回。」原告仍不服，遂向高雄高等行政法院提起本件行政訴訟，經該院認其無管轄權，以109年度訴字第184號裁定移送於本院。
三、原告主張略以：
㈠依藥品調劑準則第3條、第6條及第7條規定觀之，可知藥事
法所稱「調劑」為藥事人員（藥師及藥劑生）「自受理處方箋」至「病患取得藥品」間之業務行為，以「調配」為例，通常可再細分為包含確認取藥者交付藥品、用藥指導在內等10項業務行為。次依全民健康保險保險對象收容於矯正機關者就醫管理辦法（下稱收容就醫管理辦法）第6條及全民健
康保險提供保險對象收容於矯正機關者醫療服務計畫（下稱收容醫療服務計畫）第7點第4款規定，係由矯正機關人員持健保卡及處方箋至保險特約藥局調劑領藥，藥事人員依處方箋調劑藥品後，將藥品交付矯正機關人員。惟履約實務上，因矯正機關人員有限、勤務繁忙，故幾乎全國皆係由得標藥局於藥事人員完成藥品調劑後，以「餐包」方法包裝後，攜往矯正機關交付值班人員收受。收受人既然為矯正機關值班人員，則藥局交付藥品行為仍屬已經履行藥品調劑準則第3
條「確認取藥者交付藥品」、「用藥指導」之調劑行為。
㈡原核定過度擴張「調劑」意義、未能顧及立法目的與矯正機關需求，有適用法令不當之違法：
⒈無論藥事法或藥品調劑準則均未規定藥品必須由藥事人員親自交付病患本人，此觀藥品調劑準則第3條、第23條藥事人
員執行「確認取藥者交付藥品」、「用藥指導」兩項行為之對象，應為「交付處方箋之人」自明，而通常情形持有處方箋如非病患本人，就是病患之代理人（或使者）。法務部矯正署設立矯正機關，係為執行國家司法權、矯正收容人等目的所設，其設立本有隔絕外部社會之特殊性目的，原則上亦禁止外部人員與收容人接觸。是藥事人員依法不得與矯正機關內收容對象接觸，而法務部矯正署高雄監獄105年高雄地
區矯正機關健保藥品調劑特約藥局聯合遴選契約書（下稱遴選契約）第2條第3項亦要求特約藥局以餐包方式提供藥品，即已無藥事人員調劑行為必須踐行「用藥指導」之需求與可能性。
⒉原告在矯正機關無法依據收容就醫管理辦法第6條第1項後段、收容醫療服務計畫第7點第4款第2目規定，派員持健保卡
及處方箋至特約藥局調劑領藥情況下，就矯正機關收容全民健康保險保險對象需求之藥品，原告於完成大部分調劑行為後，委人以餐包方式供給所需藥品送至矯正機關，藥袋上清楚註明姓名、呼號、調劑日期、場舍單位、藥品名稱、劑量、服藥方式、服藥時間、總天數等「人別資料」及「用藥指示」，就分別用藥個案、場舍及高警訊與管制藥品註記（用藥自主管理），製作報表提供矯正機關管理、核對；並配合矯正機關安排，進行團體性用藥指導，以完成提供收容於矯正機關內保險對象藥品藥事服務。再如保險對象一般住院情形，住院藥局藥師亦負責全院住院病患之藥品調配、調劑、藥品管理、用藥指導等業務，然觀諸全國各醫療院所，未曾聽聞有藥師對全民健保保險對象住院病患執行全部10項調劑行為者。蓋住院藥局藥師在接受醫院醫師處方箋，執行調劑行為後，即將藥品置入藥車、藥盒或交付護理站，由護理人員甚或不具護理、藥事人員身分之醫事服務人員分發各病房保險對象服用，住院病患與藥局藥師完全沒有任何接觸，遑論由藥師對保險對象執行「確認取藥者交付藥品」、「用藥指導」2項行為，卻未曾與聞藥事法、藥品調劑準則或主管
機關有以函令方式，對此運作模式為扣除或追扣系爭藥事服務費處分者。
⒊由本案情節及以上住院之給藥模式可知，所稱調劑行為一「連續（串）行為」，原本即非鐵律，得因交付藥品對象、具體情節或場域需求而得調整，非必須完成全部10項行為始稱「調劑」。原告依收容醫療服務計畫、遴選契約委請專人將藥品以餐包方式交付矯正機關人員，業已合乎藥事法與藥品調劑準則規定與立法目的，無損藥師調劑專業與收容保險對象權益。原核定曲解調劑作業相關規定立法目的、不當擴大其適用範圍，未能顧及具體個案情節及矯正機關管理需求特性，而以原核定追扣系爭藥事服務費，即有違誤。
㈢依相關函釋意旨，原告委請非藥事人員交付藥品予矯正機關方式仍屬合法，原核定確有適用法令錯誤之違法：
按被告102年3月18日健保醫字第1020054600號函（下稱102
年3月18日函）、改制前行政院衛生署95年5月10日衛署藥字第0950016419號函（下稱95年5月10日函），因藥事法因未
規範領藥者必須為病患本人，因此於藥品調劑準則中僅規範藥事人員交付藥品對象為「交付處方箋」者，至於實際交付過程如有第三人參與、代為領取藥品，該第三人如「經病患同意」或「為其代理人」，仍合乎藥事相關法規。本此意旨，個案情節得就「處方交付情形」、「是否先徵得病患同意」、「代理藥品交由病患使用」等，綜合研判是否違法。監所內收容對象因其人身自由受限制，於監所內門診交出個人健保卡同時，即有委由收取人處理全部健保卡過卡、遞送處方箋、領取及遞送藥品（含藥袋、餐包）事務之意。則後續協助完成全部健保卡過卡、在原告藥局領藥、領藥後將藥品、藥袋、餐包連同健保卡送回監所之人，依照102年3月18日函及95年5月10日函意旨，應可認為屬於自始經收容對象所
同意，或受任為收容對象之代理人。因此，以上流程中之「原告藥局人員」未有藥師或藥劑生身分，但仍得認為屬於收容對象自始概括同意委任之人，否則無以完成全部看診及領藥之一連串行為。至於該「非藥事人員」是否為藥局聘請，並經收容對象同意；抑或是由收容對象直接委請作為其代理人，參照95年5月10日函說明藥事相關法規未有明文規範，
原核定即不能以該非藥事人員係由原告僱傭，遽認原告有違反藥事法及藥品調劑準則。
㈣原核定有違誠信原則及比例原則：
⒈縱使如原核定所稱原告以非藥事人員交付藥品予矯正機關，即非由藥師完成全部藥品之調劑及交付，然原告僅「用藥指導」未能由藥師本人對病患本人落實實施。惟此係因收容就醫管理辦法第6條第2項規定藥事人員不得與收容對象接觸，僅得將藥品交付矯正機關人員所致。且履約實務上，不論原告或其他得標藥局交付藥品予矯正機關時，經常被迫僅由值班人員或臨時推派之人員收受，無論原告係由藥事人員或非藥事人員執行交付藥品動作，一次交付數十人藥品時，實際上根本難以對矯正機關值班人員或臨時推派之收受人為數十人次之用藥指導，則此時由藥事人員本人親自交付，或另委由專人交付藥品予矯正機關人員，完全無差異可言。就提供收容於矯正機關內保險對象藥品時，果若仍需嚴格解釋藥品調劑準則所稱調劑行為，限定仍必須由藥事人員親自將餐包交付矯正機關人員，然主管機關先前似乏就此特殊情形作成明確函釋，卻仍以原告未能達成為裁罰理由，已有未當。乃被告未能教示於先，又於原核定說明引用醫事機構管理辦法第35條第4款規定，認定本案雖有違反特約約定事項，然「
非屬違約情節重大」，卻仍以原核定追扣爭議期間原告承辦矯正機關內保險對象之「全部」藥事服務費，有違行政程序法第7條規定之比例原則。
⒉既然原告已經完成絕大部分專業調劑作業，被告及收容於矯正機關之保險對象均已經領受原告提供絕大部分專業調劑服務、享有利益，原核定不思遵循比例原則規定，以合乎比例、對原告侵害最小方法追扣部分藥事服務費用，不啻受有原告提供之專業藥事服務，卻無庸給付任何對價之不當得利，被告不僅有怠於裁量之違法，亦違反誠實信用原則。且藥品以「餐包」形式提供，是為配合矯正機關管理需要所特別設計之藥品包裝、標示形式，與一般藥師調劑作業差異甚大，原告必須付出額外人力、物力成本。收容醫療服務計畫第12點第3款乃規定「門診藥事服務費加計2成支付」，足見該加計2成支付係為補貼藥局專為收容於矯正機關保險對象製作
餐包之補貼。故原告因製作餐包應加計2成之藥事服務費若
仍在被告全部追扣費用範圍，違反誠信原則及比例原則。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈爭議審定及原核定（含複核決定）除爭議審定不受理部分外，均撤銷。⒉被告應給付原告系爭藥事服務費。
四、被告答辯略以：
㈠依藥事法第37條第1項及第2項、藥品調劑準則第3條規定，
藥品之調劑為一連續（串）之行為，均應由藥事人員為之，倘部分調劑行為非由藥事人員為之，即難認合法調劑。另收容就醫管理辦法第6條亦規定特約藥局調劑收容於矯正機關
保險對象所需之藥品，應於調劑後由藥事人員將藥品交付予矯正機關人員。惟查，原告於事實欄所示之期間，由非藥事人員交付藥品予矯正機關人員等事實，業經被告於107年9月21日訪談負責藥師孫麗珍自承屬實，業已違反藥事法第37條及藥品調劑準則第3條規定。從而，被告認定原告行為屬系
爭特約第17條第1項第7款所定「其他應可歸責於乙方之事由者」之情事，並據以核定追扣系爭藥事服務費，於法即無不合。
㈡原告引用之改制前行政院衛生署95年5月10日函以及同署95
年3月16日衛署藥字第0950010483號函釋，均係定義領藥代
理人之規範，核與本案係原告委託其所屬非屬藥事人員之藥助人員送藥不同，不得比附援引。另原告所屬之藥助人員，實際上亦未經本案得領取藥劑受刑人之授權委託得予領藥（受刑人之領藥代理人應為監所管理人員），自無該函釋之適用。
㈢按用藥安全及維護國民健康乃藥物管理之核心，而藥品調劑準則係藥事法第37條第1項授權訂定，自包括中藥與西藥之
調劑，立法目的在於保障人民用藥安全。又調劑之定義如何，無法律之明文可據，無須授權而得依藥事專業確定之。藥事業務中央主管機關（現為衛福部），為執行藥事法關於藥品調劑之管理規定，曾於84年3月8日訂定之優良藥品調劑作業規範第2點規定：「本規範所稱調劑，係指藥師、藥劑生
從接受處方箋到病患取得藥品之間所為之處方確認、處方登錄、用藥適當性評估、藥品調配或調製、再次核對、交付藥品、用藥指導及其他藥品調劑有關之行為。」就調劑之定義，雖僅指稱該規範，惟與藥事法有關，其界定調劑之專業概念，在於根據處方，給予藥物之範圍內，與學理上界定調劑之意涵無殊，且與93年11月25日發布之藥品調劑準則第3條
規定相符，堪為藥事法所稱調劑之意涵。是藥品調劑當然包括確認取藥者交付藥品之行為。是以，藥品之調劑為無可割裂之一連續之行為，均應全程由藥事人員為之，倘部分調劑行為是由非藥事人員為之者，即難認屬合法調劑。
㈣收容醫療服務計畫因鼓勵特約醫事機構參與計畫，乃規定藥事服務費加2成支付，惟特約醫事服務機構執行矯正機關藥
品調劑業務，仍應符合醫事法規。原告之行為既違反藥事法第37條規定，則依系爭特約第17條約定「可歸責於原告之事由，由原告負責，已核付者應予追扣」。被告予以核扣原告系爭藥事服務費，應屬有據並無違反誠信原則及比例原則。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭特約（高雄高等行政法院109年
度訴字第184號卷＜下稱移送卷＞第37至62頁）、遴選契約
（移送卷第63至64頁）、法務部矯正署屏東監獄契約書（移送卷第65至79頁）、法務部矯正署屏東看守所契約書（移送卷第81至95頁）、原核定（移送卷第97至98頁）、複核決定（移送卷第99至103頁）、被告109年2月13日函（移送卷第105至106頁）、爭議審定（移送卷第109至114頁）等影本在
卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：由非藥事人員交付藥品給矯正機關是否符合藥品調劑準則第3條規定？
被告追扣上開藥事服務費及藥事服務費加2成費用，是否符
合誠信原則及比例原則？
六、本院之判斷：
㈠按全民健康保險法（下稱健保法）第1條明白揭示「為增進
全體國民健康，辦理全民健康保險，以提供醫療服務」之立法目的，被告為辦理全民健康保險業務，乃與各醫事服務機構締結健保特約之定型化契約，委由該特約之醫事服務機構提供被保險人醫療服務。是以，有效管理特約醫事服務機構，並督促其確實依特約本旨履約，為國家持續提供完善醫療服務之關鍵。又按健保法第6條第1項、第2項規定：「（第1項）本保險保險對象、投保單位、扣費義務人及保險醫事服務機構對保險人核定案件有爭議時，應先申請審議，對於爭議審議結果不服時，得依法提起訴願或行政訴訟。（第2項
）前項爭議之審議，由全民健康保險爭議審議會辦理。」（83年8月9日公布施行之健保法第5條第1項及第3項係規定：
「為審議本保險被保險人、投保單位及保險醫事服務機構對保險人核定之案件發生爭議事項，應設全民健康保險爭議審議委員會。」「被保險人及投保單位對爭議案件之審議不服時，得依法提起訴願及行政訴訟。」）考其立法理由為：「一、明定主管機關應設爭議委員會及其任務。二、爭議委員會所為之爭議審議，係屬訴願之前置程序，被保險人及投保單位對爭議案件之審議若有不服時，可以訴願及行政訴訟救濟之。」準此，保險醫事服務機構對保險人核定案件有爭議而先申請審議，爭議委員會所為之爭議審議，係屬訴願之前置程序，若有不服，並非一律須提起訴願，而係依爭議案件之爭訟標的屬性而異其應循之救濟程序。
㈡次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。又「……中央健康保險局（按即102年7月23日改制前之被告，下同）依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，依中華民國87年10月28日修正公布之行政訴訟法第2條：『公法上之爭議，除法律別有規定
外，得依本法提起行政訴訟。』第8條第1項：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。保險醫事服務機構與中央健康保險局締結前述合約，如因而發生履約爭議，經該醫事服務機構依全民健康保險法第5條第1項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服，自得依法提起行政爭訟。」「……中央健康保險局與保險醫事服務機構締結之全民健康保險特約醫事服務機構合約，該合約既係由一方特約醫事服務機構提供就醫之保險對象醫療服務，而他方中央健康保險局支付其核定之醫療費用為主要內容，且依全民健康保險特約醫事服務機構合約第1條之規
定意旨，中央健康保險局之費用給付目的，乃在使特約醫事服務機構依照全民健康保險法暨施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等公法性質之法規提供醫療服務，以達成促進國民健康、增進公共利益之行政目的。又為擔保特約醫事服務機構確實履行其提供醫療服務之義務，以及協助中央健康保險局辦理各項保險行政業務，除於合約中訂定中央健康保險局得為履約必要之指導外，並為貫徹行政目的，全民健康保險法復規定中央健康保險局得對特約醫事服務機構處以罰鍰之權限，使合約當事人一方之中央健康保險局享有優勢之地位，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，自屬公法上爭訟事件。……」司法院釋字第533號解釋文及其理
由書意旨可資參照。依此可知，保險醫事服務機構與中央健康保險局締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，關於藥事服務費用是否應予給付，核屬因行政契約而生之履約爭議，經特約醫事服務機構依現行健保法第6條第1項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服，自得依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟。
㈢復按藥事法第37條規定：「（第1項）藥品之調劑，非依一
定作業程序，不得為之；其作業準則，由中央衛生主管機關定之。（第2項）前項調劑應由藥師為之。但不含麻醉藥品
者，得由藥劑生為之。」又按藥品調劑準則第1條規定：「
本準則依藥事法（以下簡稱本法）第37條第1項規定訂定之
。」第2條規定：「本準則所稱藥事人員，係指依法執業之
藥師及藥劑生。」第3條規定：「本準則所稱調劑，係指藥
事人員自受理處方箋至病患取得藥品間，所為之處方確認、處方登錄、用藥適當性評估、藥品調配或調製、再次核對、確認取藥者交付藥品、用藥指導等相關之行為。」第6條規
定：「本準則所稱調配，係指調劑作業過程中，依處方箋內容選取正確藥品、計數正確數量、書寫藥袋或貼標籤、包裝等過程之行為。」第7條規定：「本準則所稱調製，係指調
劑作業過程中，依醫師所開具之處方箋，改變原劑型或配製新製品之行為。」第23條規定：「『藥事人員』交付藥品時，應確認所交付之對象為『交付處方箋』者。」準此可知，藥事法第37條第1項已明文規定，藥品之調劑，非依一定作
業程序，不得為之，且授權由中央衛生主管機關即衛福部訂定之藥品調劑準則，亦有明定所謂藥品之調劑，係指藥事人員自受理處方箋至病患取得藥品間，所為之處方確認、處方登錄、用藥適當性評估、藥品調配或調製、再次核對、確認取藥者交付藥品、用藥指導等相關之行為，均屬之。是藥品之調劑所應遵循之上述作業程序，均應由藥師為之，不含麻醉藥品者，則尚得由藥劑生為之，藥事人員均不得違反，以保障國民用藥安全及維護國民健康。惟藥事人員所為確認取藥者交付藥品行為之對象乃為「交付處方箋者」，並不以交付予病患本人為必要。而倘若「交付藥品予交付處方箋者」之此部分調劑行為，非由藥事人員為之，即係違反藥事法第37條第1項及藥品調劑準則第3條、第23條規定，自難認係合法調劑。
㈣再按健保法第40條：「（第1項）保險對象發生疾病、傷害
事故或生育時，保險醫事服務機構提供保險醫療服務，應依第2項訂定之醫療辦法、第41條第1項、第2項訂定之醫療服
務給付項目及支付標準、藥物給付項目及支付標準之規定辦理。（第2項）前項保險對象就醫程序、就醫輔導、保險醫
療服務提供方式及其他醫療服務必要事項之醫療辦法，由主管機關定之。保險對象收容於矯正機關者，其就醫時間與處所之限制，及戒護、轉診、保險醫療提供方式等相關事項之管理辦法，由主管機關會同法務部定之。」又依健保法第40條第2項規定授權訂定之收容就醫管理辦法第6條：「（第1
項）收容對象由保險醫事服務機構提供診療後，其所需之藥品，得由提供診療服務之保險醫事服務機構依藥事法規定調劑給藥，或由矯正機關人員持健保卡及處方箋至本保險特約藥局調劑領藥。（第2項）『藥事人員』依處方箋調劑藥品
後，應將藥品交付矯正機關人員。」究其立法理由為：「一、因收容對象行動自由受限，爰訂定藥品處方由提供診療服務之保險醫事服務機構依藥事法規定調劑給藥，或交付予矯正機關人員持往本保險特約藥局調劑領藥。二、訂定藥事人員交付藥品對象為矯正機關人員。」準此可知，健保法對於收容於矯正機關之全民健康保險的保險對象的保險醫療提供方式，係有特別規定，保險對象之收容人由保險醫事服務機構提供診療後，其所需之藥品，若係由矯正機關人員持健保卡及處方箋至全民健康保險特約藥局調劑領藥，則係由「藥事人員」依處方箋「調劑」藥品後，應交付藥品予矯正機關人員，亦即收容就醫管理辦法並未有特別放寬規定，並未容許藥事人員委由非藥事人員代為履行其交付藥品義務至明。㈤另按收容醫療服務計畫第7點：「醫療服務提供方式……（
四）矯正機關內門診藥品處方及處方箋之調劑方式：1.醫師提供矯正機關內門診診療服務時，應透過健保資訊網服務系統（VPN），以健保醫療資訊雲端查詢系統，即時查詢收容
對象近期之用藥資訊，避免重複處方，以提升收容對象用藥安全及品質。2.收容對象經醫師診療後所需之藥品，得由提供診療服務之特約醫療院所依藥事法規定調劑給藥，或由矯正機關人員持健保卡及處方箋（處方箋應載明「特定治療項目代號」及「矯正機關代碼」）至特約藥局『調劑領藥』。藥品處方箋之調劑方式，應於計畫書內敘明。3.配合矯正機關管理需要，矯正機關內門診藥品須以餐包提供，但藥品特性不宜以餐包提供者除外。……。」第12點：「醫療費用申報、支付及審查原則……（三）給付項目及支付標準：1.論量計酬：依『全民健康保險醫療服務給付項目及支付標準』及『全民健康保險藥物給付項目及支付標準』規定申報醫療費用。（1）矯正機關內門診服務人次不列入門診合理量計
算，且門診診察費按申報點數加計1成支付、門診藥事服務
費加計2成支付；惟矯正機關內設置之特約醫療院所門診診
察費不加成支付。前述門診診察費與藥事服務費加成部分，由保險人於點值結算時加計後支付。」
㈥末按系爭特約第1條第1項約定：「甲（按即被告，下同）乙（按即原告，下同）雙方應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法、全民健康保險保險憑證製發及存取資料管理辦法、全民健康保險醫療品質資訊公開法、行政程序法、行政罰法、其他相關法令及本合約規定辦理全民健康保險（以下稱本保險）醫療業務。」第2條約定：「保險對象持甲方特約醫
院、診所交付之處方箋至乙方調劑，乙方應依藥事專業知識悉心調劑後，交付藥品並予適切之用藥指導，且應遵守藥學倫理規範。」第17條第1項約定：「乙方申請之藥事費用，
有下列各款情形之一者，由乙方負責，經甲方查核發現已核付者，應予追扣：一、乙方受理調劑甲方特約醫院、診所交付之處方箋時，未依本合約第5條規定確實核對其處方箋與
保險憑證之相關資料者。但若屬保險對象蓄意欺瞞致乙方無法發現者，不在此限。二、保險對象領藥，持用偽造、變造或其外觀上足以辨認為不實處方，乙方仍予調劑者。三、未依照處方調劑者。四、乙方對保險對象之調劑不屬於本保險給付範圍者。五、經甲方通知乙方為暫行拒絕給付之保險對象，乙方仍予受理調劑，並申報費用者。但於甲方通知到達乙方前，乙方已對就醫患者進行調劑行為者，不在此限。六、乙方之藥事人員逕駐特約院所調劑處方，未有交付處方之事實。七、其他應可歸責於乙方之事由者。」是以，原告既與被告簽訂系爭特約，履約時自應確實遵守系爭特約及相關法令，亦即原告提供醫療服務調劑藥品時即應符合藥品調劑規範，始有受領健保給付藥事費用之權利。
㈦經查，被告係因原告自106年8月17日至107年9月21日期間有由非藥事人員（即藥助人員）交付藥品予高雄市及屏東市矯正機關人員之情事，乃依系爭特約第17條第1項第7款約定，將原告所申領之系爭藥事服務費予以核扣等情，此為兩造所不爭執，並有被告109年2月13日函（移送卷第105至106頁）、上開期間藥事服務費明細及加2成藥事服務費明細（本院
卷第101至113頁）在卷可憑，應堪認定為真實。
㈧雖原告主張：其以「餐包」方法包裝後，攜往矯正機關交付值班人員收受，收受人既然為矯正機關值班人員，藥事人員依法不得與矯正機關內收容對象接觸，即已無藥事人員調劑行為須踐行「用藥指導」之需求及可能，則原告藥局交付藥品行為仍屬已經履行藥品調劑準則第3條「確認取藥者交付
藥品」、「用藥指導」之調劑行為云云。惟查，按收容就醫管理辦法第6條第2項已明文規定，係「藥事人員」依處方箋調劑藥品後，應將藥品交付矯正機關人員，並未規定得由「非藥事人員」將藥品交付矯正機關人員，則倘藥事人員委由非藥事人員代為履行其交付藥品義務，即違反前揭規定至明。又參酌卷存遴選契約（移送卷第64頁）、法務部矯正署屏東監獄契約書（移送卷第67頁）、法務部矯正署屏東看守所契約書（移送卷第84頁）之第2條約定（履約標的）可知，
以餐包提供藥品，僅係指以藥劑分包機包成「單一劑量」的餐包，而在藥袋上載明姓名、呼號、調劑日、場舍單位、藥品名稱、劑量、服藥方式、服用時間、總天數等用藥資訊。而固然矯正機關人員係持收容人健保卡及處方箋代為領取以餐包包裝之藥品，但矯正機關人員尚非無可能受收容人之託代向藥事人員諮詢用藥相關資訊（例如：藥品之適應症、副作用，及用藥後因個人體質而產生不適應之症狀等事項），此時即仍有由藥事人員為「用藥指導」之需求及可能，則原告逕自將餐包藥品交由非藥事人員轉交予矯正機關人員，當遇有須諮詢用藥資訊時，該非藥事人員即無從回應。況且，非藥事人員即係未經藥師考試及格，不具藥師資格及藥事專業知識，且不受藥師懲戒倫理規範之人，尚難期待其於交付藥品的過程中不會有遺漏、錯置或調包之情事發生，顯有礙收容人之用藥安全及健康維護之虞。是以，原告以「餐包」方式而由非藥事人員所為之「交付藥品」行為，非屬藥事法第37條第1項及藥品調劑準則第3條、第23條規定之合法調劑行為，亦與收容就醫管理辦法第6條第2項規定不符。從而，原告主張已履行「確認取藥者交付藥品」及「用藥指導」之調劑行為云云，顯屬其一己主觀之法律見解，並非可採。
㈨原告尚主張：依被告102年3月18日函及改制前行政院衛生署95年5月10日函釋意旨，原告委請非藥事人員交付藥品予矯
正機關人員，屬於收容人自始概括同意委任之人，仍屬合法，原核定有適用法令錯誤之違誤云云。惟查，原告所引用之改制前行政院衛生署95年5月10日函以及同署95年3月16日衛署藥字第0950010483號函釋（見移送卷第131至133頁），均係就領藥代理人之疑義為解釋，核與本案係原告委託其所屬非藥事人員之藥助人員送藥不同，該藥助人員並非病患之代理人，並未協助病患領藥，不得比附援引。另原告亦未舉證證明其所屬之藥助人員，實際上有受本案得領取藥劑收容人之授權委託得予領藥（收容人之領藥代理人應為矯正機關管理人員），自無該函釋之適用。是以，原告此部分主張，亦非有據，無足採為對其有利之認定。
㈩至原告主張：其已經完成絕大部分專業調劑作業，被告及收容於矯正機關之保險對象均已經領受原告提供絕大部分專業調劑服務、享有利益，且原告為配合矯正機關管理需要，須付出額外人力、物力成本，將藥品以「餐包」形式提供，加計2成之藥事服務費若仍在被告全部追扣費用範圍，不符合
比例原則及違反誠實信用原則云云。惟查，原告與被告締結系爭特約，本應依約遵守相關醫事法規，且原告身為藥事人員，具備藥事專業知識，衡情其對於藥品調劑應依前揭藥事法及藥品調劑準則所規定之相關作業程序，當無不知之理。況原告訴訟代理人亦於本院準備程序中陳稱：本件由藥師或藥劑生交付藥品予監所人員並無事實上之困難，原告認為係簡單交付行為而疏於注意等語（見本院卷第77至79頁）。而收容醫療服務計畫因鼓勵特約醫事機構參與計畫，乃規定藥事服務費加2成支付，惟特約醫事服務機構執行矯正機關藥
品調劑業務，仍應符合相關醫事法規規定及系爭特約約定。基上，足見原告確有疏於注意而為由非藥事人員交付藥品予矯正機關人員之行為，違反前揭藥事法第37條第1項及藥品
調劑準則第3條規定，原告申領系爭藥事服務費，顯有可歸
責於原告之違約事由存在。則被告以原告有由非藥事人員交付藥品予矯正機關人員之情事，不符藥事法第37條及藥品調劑準則第3條規定，認原告未依系爭特約之本旨履行債務，
不負給付藥事服務費用之責，而行使其追扣已核付之系爭藥事服務費之權利，此乃被告對原告應負違約責任而拒絕對待給付的處置，核與系爭特約第17條第1項第7款約定相合，並非無據，自無違反比例原則及誠實信用原則之問題。是以，原告主張其實際有向保險對象提供服務，被告不應全面性追扣云云，顯非可採。
另原告主張：原核定說明引用醫事機構管理辦法第35條第4
款規定，認定本案雖有違反特約約定事項，然「非屬違約情節重大」，卻仍以原核定追扣爭議期間原告承辦矯正機關內保險對象之「全部」藥事服務費，有違比例原則云云。惟按健保法第66條第1項規定：「醫事服務機構得申請保險人同
意特約為保險醫事服務機構，得申請特約為保險醫事服務機構之醫事服務機構種類與申請特約之資格、程序、審查基準、不予特約之條件、違約之處理及其他有關事項之辦法，由主管機關定之。」而依健保法第66條第1項規定授權訂定之
醫事機構管理辦法，其中第5章（第35至48條）係就保險人
（即被告)管理保險醫事服務機構為規範，該辦法第35條所
規定之通知限期改善，僅為被告對保險醫事服務機構之管理方法及事由，此與被告依系爭特約追扣系爭藥事服務費係屬二事。是原告此部分主張，並無足採為對其有利之認定。
綜上，原告所訴上開各節，均非可採，被告依系爭特約第17條第1項第7款約定，將其已核付原告之系爭藥事服務費予以追扣，於法有據。原告請求判命被告應給付原告系爭藥事服務費，為無理由，應予駁回。
原告就被告追扣藥事服務費用部分，提起撤銷訴訟（即訴之聲明第1項部分），為不合法：
⒈按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，
或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提
起撤銷訴訟。」同法第4條第1項亦有明文。而前開所謂「行政處分」，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項
規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。另行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟（改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照）。若無行政處分存在，即不得據以提起訴願及行政訴訟，否則，其起訴即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。
⒉經核被告所為原核定及複核決定僅係被告基於前揭系爭特約第17條第1項第7款約定，以原告有應可歸責之違約事由而追扣藥事服務費之通知及理由之說明，核與行政處分係由行政機關所為直接發生法律效果之單方行為有別，並非行政處分，而衛福部所為爭議審定就原核定關於追扣系爭藥事服務費部分予以維持，非屬對行政處分之救濟程序，亦非屬創設規制效力之行政處分，且爭議審定書已有附記載明如有不服，得提起給付訴訟。是以，原告所提本件給付訴訟，請求被告給付系爭藥事服務費，並非繫於被告之准否，亦即並非以原核定、複核決定或爭議審定應否撤銷為據，自不以提起訴願為必要，而得逕行提起給付之訴，無庸再提起撤銷之訴以資救濟。揆諸前揭規定及說明，原告訴請撤銷，為不合法，且其情形無從補正，原應以裁定駁回，然基於訴訟經濟及卷證齊一，於此併以判決駁回之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴一部為無理由，一部為不合法，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　110　 年　　3　　 月　　25　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　陳心弘
法 官　魏式瑜
法 官　林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　110　 年　　3　　 月　　29　　日書記官 黃玉鈴