資料來源：司法院裁判書系統
臺北高等行政法院判決
109年度訴字第854號
109年11月12日辯論終結
- 原告
- 蔡福在即紅太陽養生館
- 被告
- 新北市政府城鄉發展局
- 代表人
- 黃國峰（局長）住同上
- 訴訟代理人
- 薛雅庭
劉乃瑄
黃靖雯
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國109年5月29日新北府訴決字第1090421437號（案號：1099090202號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人於訴訟進行中由黃一平變更為黃國峰，茲據新任代表人黃國峰具狀聲明承受訴訟（本院卷第103-104頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：訴外人李志忠所有位於新北市○○區○○路O段OO號O樓之建築物（下稱系爭建物），屬三重都市計畫範圍內之商業區，原告於系爭建物經營紅太陽養生館。民國105年2月26日新北市政府警察局三重分局（下稱三重分局）查獲原告將系爭建物作為性交易服務場所使用，並經被告以105年4月12日新北城開字第1050623396號函（下稱105年4月12日函）通知原告停止違規使用，如未停止違規使用再次查獲，將依都市計畫法第79條處罰，並以副本通知系爭建物所有人李志忠。三重分局再次於108年10月3日查獲系爭建物有違規使用為性交易服務場所情事，並將訴外人涂小梅（為原告之妻，任店長）及劉秋香等人以涉妨害風化罪嫌移送臺灣新北地方檢察署（下稱新北地檢署）偵辦（經檢察官於109年3月26日以108年度偵字第31004號為不起訴處分），新北市政府警察局並以108年11月19日新北警行字第1082168716號函檢送相關資料通知被告裁處。被告認原告違反都市計畫法第35條之規定，依都市計畫法第79條第1項及新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點附表項次4等規定，以109年2月17日新北城開字第1090274081號函併附同文號處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並勒令原告停止違規使用系爭建物。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)當日臨檢時，原告按摩師已離開房間一段時間，並無違法行為，有監視器可證，三重分局員警在房間與客人在做什麼，原告並不知情。本件不能依毛巾上有精液就判定有違法，且如有意違法就不會將證物留於房間內，況新北地檢署發還扣得之毛巾沒有驗到任何東西，嗣經檢察官為不起訴處分。原告亦從未有被法院判定經營性交易場所之事實，並有要求按摩師於系爭建物內只能從事按摩工作，復與鄰居均和睦相處，未造成鄰居不便及妨礙商業發展。
(二)並聲明：訴願決定及原處分撤銷。
四、被告抗辯略以：
(一)依行政罰法第26條第2項規定，原告雖於刑事上獲不起訴處分，但被告仍得依違反行政法上義務規定裁處。原告前經三重分局於105年2月26日查獲將系爭建物作為性交易服務場所之業務使用，被告業以105年4月12日函勸導在案，復經三重分局於108年10月3日再次查獲，被告108年11月28日、109年2月13日訪談附近住家、民眾，足堪證明當時系爭建物確有充當性交易場所、妨礙商業區商業便利與發展之情形，原告經勸導仍不改善而有持續違規之行為，係明知其行為已違反相關法規且惡性重大，不予以裁處無法遏止其違規行為，故原處分應無不妥。
(二)並聲明：原告之訴駁回。
五、前揭事實概要欄所載，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有土地建物查詢資料、地籍圖及土地使用分區圖，被告105年4月12日函暨相關調查資料、新北市政府警察局108年11月19日新北警行字第1082168716號函暨相關調查資料、109年2月17日新北城開字第1090274081號函暨原處分、訴願決定等附於原處分卷可稽，應堪認定。本件爭執者為系爭建物有無違規使用為性交易場所之情形？被告以原處分所為裁處，有無違誤？
六、本院之判斷：
(一)本件應適用之法規及法理
1.按都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」同法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫法第1條既載明本法制定目的為「改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展」，而色情行業之存在難免傷風敗俗，有礙居住安寧，故限制色情行業之存在空間，使其遠離居民正常之生活環境，自為都市計畫法立法目的所涵蓋。因此，倘建築物作色情行業使用，而違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，得處使用人罰鍰，並勒令停止違規使用。
2.次按，裁罰基準第2點規定：「（第1項）本府處理違反本法事件行為人（以下簡稱違規人）之統一裁罰基準如附表。（第2項）本府處理違反本法事件時，應對違反本法事件地點之土地或建築物所有權人或管理人，副知或勸導之。但於最近1年內副知或勸導超過3次後，應依本法第79條第1項併裁處最低法定額度罰鍰並命為一定行為。（第3項）第1項附表次數之累計，以同一違規人最近3年內於同一違反本法事件地點之查獲數論計。（第4項）第1項附表項次6至項次9之違反本法事件，於同一地點最近1年內曾經勸導或處分在案者，對不同違規人得不再勸導而逕予裁罰之。」
附表 / 起訴書（原樣呈現）
附表：
┌──┬─────┬──────┬─────┬─────┬───────┬─────┐
│項次│ 事件種類 │本府主政機關│第一次查獲│第二次查獲│第三次以後查獲│ 備註 │
│ │ │及認定方式 │ │ │ │ │
├──┼─────┼──────┼─────┼─────┼───────┼─────┤
│ 四 │性交易服務│由警察局或城│依本法第79│依本法第79│依本法第79條第│本項命為一│
│ │場所之違規│鄉發展局認定│條第1項規 │條第1項規 │1項規定處違規 │定行為期間│
│ │使用事件 │。 │定處違規人│定處違規人│人18萬元，按次│原則7日內 │
│ │ │ │6萬元及命 │12萬元及命│累計加處6萬元 │。 │
│ │ │ │為一定行為│為一定行為│，最高上限30萬│ │
│ │ │ │。 │。 │元及命為一定行│ │
│ │ │ │ │ │為。 │ │
└──┴─────┴──────┴─────┴─────┴───────┴─────┘
係新北市政府為執行都市計畫法第79條第1項規定而訂定，
先對使用人裁處罰鍰，勒令使用人停止使用等一定行為，並
副知所有權人限期改善；如不遵行者，再違反者，得按3年
內違規次數增加裁處使用人之罰鍰金額、所有權人罰鍰並命
為一定行為。其處罰鍰由土地或建築物所有權人、使用人負
擔，乃斟酌違規案件次數，所為建立執法之公平性並減少爭
議之裁量作業準則，其優先對造成違法使用狀態之行為人處
罰鍰並勒令停止使用之管制性不利處分，透過通知建築物所
有權人而使此等狀態責任主體對違法情事有所認知，以便再
度查獲違法者，得以查究狀態責任主體之義務人主觀可歸責
要件，再據以處罰鍰之制裁的作法，與最高行政法院95年1
月份庭長法官聯席會議決議應予合憲性理解援用之旨相合，
此等細節性、技術性之裁罰標準，未牴觸逾越母法，規定亦
屬明確，未違反法律保留原則，被告自亦得予援用。
(二)系爭建物確有違規使用為性交易服務場所，經查：
1.系爭建物係坐落於新北市土地使用分區之商業區（見原處分
卷第3-7頁），原告對其使用之系爭建物係經營「紅太陽養
生館」乙節，並不爭執。原告經營之「紅太陽養生館」，前
於105年2月26日即遭查獲有從事色情之性交易服務，業經張
姓男客證稱：按摩師說加價500元可從事半套性交易服務，
小姐幫伊打手槍時有用衛生紙幫忙拭生殖器，伊已前往消費
3次，都有從事半套性交易等語，並有搜索扣押筆錄、現場
照片及刑事案件移送書附卷足參（見原處卷第97-121頁）。
嗣經警於108年10月3日，再次於原告經營之系爭建物內，查
獲原告所僱用之從業女子張藍英與謝姓男客從事半套性交易
服務，並據謝姓男客證稱：伊沖澡出來問張藍英按摩師消費
怎麼算，她說油壓1300元加半套500元，伊拿2000元給她，
她找200元給伊，她按完後幫伊打手槍到射精，洗完澡就看
到警察，伊去2次，前次也是由同一號按摩師幫伊完成半套
性交易，一樣支付1800元等語（見原處卷第15-18頁），核
與張藍英證述現場查扣之毛巾係其提供予警方者，及張藍英
、櫃檯人員劉秋香與店長涂小梅證述現場監視器拍攝張藍英
有事先將謝姓男客交付之錢交予櫃檯人員劉秋香，經櫃檯人
員劉秋香交店長涂小梅找錢，後交予張藍英帶回給該謝姓男
客等情相符（見原處卷第28-32、23-27、36-40頁），復上
開扣案之毛巾經鑑定確有精液反應（見原處卷第47-57頁之
扣押筆錄及鑑驗書），又有上開現場監視器翻拍照片在卷足
資（第59-66頁）。此外，並有刑事案件報告書、現場照片
及系爭建物鄰人訪談紀錄附卷可憑（見原處分卷第53-56、6
7-76頁），足徵系爭建物確有性交易情事。
2.原告雖主張其所經營之紅太陽養生館並無提供性交易服務，
也有要求按摩師不能從事性交易云云。然依上述，紅太陽養
生館遭第1次查獲及本件第2次查獲之張姓及謝姓男客均一致
證稱加價500元可在館內為半套性交易，且張姓男客已至系
爭建物3次、謝姓男客已至系爭建物2次，係均由原告僱用之
按摩師提供半套性交易服務之事實。參以第1次遭查獲之張
姓男客於上開調查中證稱與店長及按摩師不熟且無任何仇恨
怨隙等語，原告則自承伊與第2次遭查獲之謝姓男客不認識
、沒過節等語（見本院卷第110頁），衡情張姓及謝姓男客
應無構陷他人之理，是認其陳述之可信度甚高，應非虛妄。
原告空言主張，核與事實不符，實無足取。原告又主張係有
人栽贓，如果違法經營不可能會留毛巾供查扣云云，惟依前
所認定，扣案之毛巾係原告所僱按摩師張藍英提供予警方者
，核與謝姓男客證述業已完成性交易警方始查獲等節相符，
難認係屬他人栽贓，原告空言主張，未舉證以實其說，顯係
事後卸責之詞，尚無足採。原告另稱前後2次遭查獲媒介性
交易罪嫌移送檢察官偵辦後，均以不起訴處分在案（本院卷
第61-71頁之不起訴處分書）。惟刑事罰認定犯罪與行政罰
認定違章行為，二者就證據證明力之要求並不相同，且「刑
事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並不能拘束
本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判」亦有改制前
行政法院44年判字第48號判決可資參照。準此，本院自得依
調查證據所得而為證據取捨並為事實認定，不受檢察官不起
訴處分之拘束，故檢察官基於罪疑唯輕原則所為之前開不起
訴處分，尚不足據為本件有利於原告之認定。
3.再者，佐以本件經被告行政訪談系爭建物4位相鄰者證述：
原告經營之紅太陽養生館係24小時營業，聽說有做妨礙風化
的事，大部分客人是男的，小姐穿著比較清涼，有影響治安
及周邊店家生意等語（原處分卷第73-76頁），並經原告輔
佐人涂小梅陳稱：有鄰居告訴伊被告去附近調查4次等語（
本院卷第109頁），堪認原告在系爭建物違規使用作為性交
易服務場所，確實有礙商業便利及居住安寧。從而，被告認
定系爭建物有提供為性交易場所使用，違反都市計畫法第35
條，並依同法第79條第1項之規定為原處分，並無不合。
(三)原處分所為裁處，並無違誤：
1.關於都市計畫法第79條第1項規定之罰鍰、勒令拆除、改建
、停止使用或恢復原狀；不拆除、改建、停止使用或恢復原
狀者，得停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復
原狀等措施，其性質：(1)關於「勒令拆除、改建、停止使
用或恢復原狀」：應係主管機關為防止危害繼續或擴大，命
除去違法狀態或停止違法行為，以積極直接回復調整都市計
畫土地使用分區管制秩序之管制性不利處分，非制裁性之行
政罰；(2)後段因不依勒令拆除、改建、停止使用或恢復原
狀，所得採取之「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取
其他恢復原狀等措施」：則屬於落實勒令拆除、改建、停止
使用或恢復原狀之執行手段，亦非制裁性行政罰；(3)「罰
鍰」：屬行政罰法上明文，為使受罰鍰處分人因財產上不利
益而獲警戒之制裁性不利處分，為行政罰無誤。準此，都市
計畫法第35條規定，所形成都市計畫範圍內商業區不得為性
交易場所之管制規範，性質上乃課予土地、建築物所有權人
、使用人及管理人等之狀態責任。依此，新北市商業區內發
生違規使用為性交易場所情事者，關於上述(1)(2)直接規制
秩序之管制性不利處分或執行措施，不論狀態責任之主體就
違規狀態之發生，在主觀上是否可資非難究責，均應負拆除
、改建、停止使用或恢復原狀之危害排除與秩序回復義務，
也應就因其不履行危害排除與原狀回復義務而招致停止供水
、供電、封閉、強制拆除或其他恢復原狀措施所生之執行費
用，負償還責任；關於上述(3)罰鍰者，則以違反行政法上
義務且出於故意或過失之主觀可資究責者，方得施以裁罰（
行政罰法第1條、第7條第1項規定參照）。
2.查原告為系爭建物使用人，依前揭說明及規定，負有不得使
其建物為性交易場所之狀態保持義務。然系爭建物第1次遭
查獲供作性交易場所用途時，被告於105年4月12日，對原告
此違規使用人函令停止違規使用之管制性不利處分，並同時
副本令系爭建物所有人督促使用人改善（原處分卷第9-10頁
）。又原告使用系爭建物，再次經查獲本件有供作性交易使
用情事，已如上述，且系爭建物內按摩房間為獨立空間，並
有拉門供遮蔽他人視線而維持隱密性（原處分卷第68-69頁
）。況謝姓男客，已2度至系爭建物房間進行半套性交易，
而於本件查獲3年多前，原告經營之系爭建物內，同樣係遭
查獲有提供半套色情性交易服務，現場之張姓男客係3度至
系爭建物進行半套性交易，衡諸本件查獲後，鄰人亦多證稱
原告經營店內有做妨礙風化的事，大部分客人是男的，小姐
穿著比較清涼等情，已如上述，足證系爭建物供作性交易場
所並非僅係一時或偶然甚明，是以，原告應可預見系爭建物
供違法為性交易使用，欠缺積極排除防免之注意，對自己違
反義務事實，縱無故意，尚難謂無過失。
3.從而，原告係系爭建物使用人，應合於都市計畫法令有關土
地使用分區管制之狀態責任主體，依法即負有維護建物按分
區管制秩序使用之義務，對於該建物於108年間第2次遭查獲
違法供性交易使用之事實的發生，有可歸責之事由，已如前
述，自應依都市計畫法第79條第1項規定，受罰鍰之裁罰。
惟系爭建物自上次遭查獲違法供性交易使用至本次查獲，已
逾計算同一違規人查獲次數之3年內期間，是本次查獲系爭
建物違規使用為性交易場所，被告依裁罰基準第2點附表項
次4之規定，裁罰其最低罰鍰金額6萬元，並停止違規使用，
於法並非無據。
七、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤
，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決
如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明
確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核
與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條
第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 3 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益
法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表
明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 12 月 3 日
書記官 陳 又 慈