臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第七庭

110年度訴字第1358號

114年8月14日辯論終結

原告

鄭麗卿

原告

王美雲

共同訴訟代理人

蔡晴羽律師

共同訴訟代理人

林煜騰律師

複代理人

張德威律師

被告

臺北市政府

代表人

蔣萬安（市長）

訴訟代理人

張雨新律師

訴訟代理人

蘇雅婷

訴訟代理人

梁紹芳

參加人

欣偉傑建設股份有限公司

代表人

曾勤（董事長）

訴訟代理人

謝其演律師

上列當事人間都市更新事件，原告不服被告中華民國110年9月15日府都新字第11060125403號函，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人於訴訟進行中由柯文哲變更為蔣萬安，並具狀聲明承受訴訟（本院卷一第685頁），應予准許。

二、事實概要：

三、原告主張及聲明：

㈠主張要旨：

2.原處分作成前，參加人已有下列財務不佳情形：⑴參加人於108年2月20日推動「中山隱」建案時，其前任負責人羅律煌涉嫌偽造土地買賣契約及都更資料，向兆豐銀行申請融資，並由臺灣臺北地方檢察署檢察官偵辦（參甲證9號）。⑵參加人之82張票據，於109年3月27日因其存款不足而遭退票，總計金額為新臺幣（下同）689,316,632元（參甲證11號）。⑶華泰銀行於109年9月30日公告，參加人辨理「長安雋」建案期間未依信託契約，將9戶買方所繳價款交付信託（參甲證10號）。⑷臺灣士林地方法院於110年1月12日裁定，參加人、羅傑、曾廣智及鄭可熙應共同給付17,100,000元予債權人合迪股份有限公司（參甲證25號）。⑸華泰銀行於110年6月28日再公告，參加人辦理「長安雋」建案期間，先前不僅未依信託契約將9戶買方所繳價款交付信託；後再發生未能將另外2戶買方所繳價款全數交付信託（參甲證10號）等情。故參加人此種高達11億元嚴重財務缺失情形已明顯影響參加人資力及經營能力，更涉及系爭都更計畫案財務計畫之安定性、自償性及可行性。依司法院釋字第709號解釋意旨、行政程序法第62條、臺北市政府及所屬各機關舉行聽證應行注意事項第11點及憲法上正當行政程序要求，被告應調查參加人上開存在嚴重財務缺失之事實，並於歷次公聽會及聽證會揭露，讓原告及利害關係人知悉並陳述意見後，再由被告斟酌聽證紀錄，說明採納及不採納之理由後，始得作成原處分。又參加人上述財務缺失情形，應屬審議會審酌之重要事項，被告及審議會委員應主動詢問參加人或為必要之調查，且參加人亦應主動告知此等重要事實，然審議會未審酌此等重要事實，逕作成系爭會議決議通過之結論。況原告在內多名所有權人於原處分作成前已向被告陳情，被告仍逕行允許存在嚴重財務缺失之參加人擔任系爭都更計畫案實施者，而為原處分。故參加人於原處分作成前已存在上開嚴重財務狀況缺失，審議會系爭會議不應通過，原處分不應核定，足見原處分有裁量怠惰違誤，應予撤銷。

4.再依參加人及出資者豐圓欣業股份有限公司（下稱豐圓公司）之公司變更登記表記載，參加人資本額為2億5千萬元，出資者之資本額為5億元，則其等如何提出5億5千萬元之自有資金及現金流量表所載相對應之資金以進行系爭都更計畫案，實難認被告已為實質審查。

㈡聲明：原處分撤銷。

四、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

2.審議會系爭會議已參酌系爭都更計畫案全部資料，同意參加人提列之管理費用及共負比之費率：

⑴系爭都更計畫案所列管理費用，就人事行政管理費之費率部分，係因本案公有地比例為5.78%（國有地5.16%+市有地0.62%），故以5%計算；就銷售管理費之費率部分，依參加人與出資者合計獲配單元及車位總價值30億元以下部分以6%計算，超過30億至50億元部分以4.5%計算；就風險管理費之費率部分，係因基地面積為4,705.64平方公尺，人數級別為3【（土地及合法建物所有權人人數聯集之總和為98人，門牌戶數為51戶）/2=75】，故以13.75%計算，此有記載該等內容於系爭權變計畫案核定版可參。上開費率提列合於系爭費用提列總表說明十九（二）提列說明中表8人事行政管理費率表、說明二十一（二）提列說明中表9銷售管理費率表、說明二十二（二）提列說明中表10各級風險管理費用對照表之規定，並無超過費率提列情形。

⑵參加人在第1次公聽會時所提共負比原為44.64%，且人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費均按系爭費用提列總表規定提列；後續經審查，刪除風險管理費提列細項並於第2次公聽會時已下修至43.23%；再經審議會系爭會議討論選屋、換戶及估價等，銷售管理費從6%調整為6%、4.5%之2種費率提列，直至核定時共負比已再下調至42.92%，管理費用、共同負擔金額經過審議後已下修調降，審議會已實質回應公有土地管理機關有關管理費用及共同負擔之意見，故該機關對被告核定內容已經接受、並無不服表示。

⑶管理費用之編列在被告審核階段僅能估計，無可能精算，更無所謂正確金額，參加人之估算既是依系爭費用提列總表公式計算而有合理依憑，非出於憑空任意編列，足使被告審核時加以評估考量其合理性，且系爭都更計畫案確實土地所有權人眾多，違占戶也有29戶，產權複雜所需人事行政成本及開發風險確實較高，被告予以同意，難謂被告未為實質審核。系爭都更計畫案所列之管理費用中之人事行政管理費、銷售管理費、風險管理費之費率、費用提列等部分，當屬審議會委員全體間均認已無疑義之事項，而無庸再請參加人提出說明或檢視修正，自無從以系爭會議就此並無疑義事項部分未予討論或記載理由，即謂對之並未有實質審查。從而，被告作成原處分所依據之系爭會議決議就此部分難認有何違反正當行政程序或有判斷恣意之違法，是原告主張，委無可採。

3.原告為同意參加人實施系爭都更計畫案之地主，被告為確保系爭都更計畫案地主及原告知悉都更資訊及陳述意見權利，於109年6月4日下午辦理聽證，開會前也向原告發出聽證開會通知並附上參加人擬具之系爭都更計畫案光碟供原告知悉。而原告迄至2次系爭都更計畫案公開展覽期滿時，均無撤銷其同意，原告亦從未於公聽會或聽證場合表示任何意見，原告也分別領取現金補償或選配更新後房地車位，足見原告並無不同意之情事。原告今主張被告未回應公有土地管理機關之聽證意見，遽以指摘原處分違法云云，實屬無理。

4.參加人已在系爭都更計畫案財務計畫敘明費用來源及製作財務計畫內更新事業實施經費，說明工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及其他費用，並評估收入說明、成本收入分析及製作現金流量表表明各期資金流入流出狀況，經審議會審議參加人財務計畫應屬可行且無須修正或說明，原告主張須將自有資金全部一次到位才算執行可行無虞云云，應是誤解都更實務運作之說。而原告稱有關參加人信用紀錄，並非原處分所應審查資料，且出資者異動，也經被告再次以公開展覽及公聽會揭露，並聽取地主意見。又行為時都更條例第76條第1項規定為原處分核定後，被告所為之監督及管理，與原處分作成時合法與否，毫無相關。

㈡聲明：原告之訴駁回。

五、參加人主張：

㈠主張要旨：

1.原告提起本件訴訟目的在於個人私益，與公益無任何關連。原告所有之土地僅占系爭都更計畫案範圍內之總土地面積之0.2199%，系爭都更計畫案之同意比例為78.90%，且範圍涉及之違章戶共29戶均已同意，原告阻撓其他占3/4以上之同意都更人之利益，顯然妨害公益。本件舉行2次公開之公聽會、聽證會，地主都可以參加反映問題，但當天均無地主反映參加人有跳票等財務問題，原告亦未反映，此有該會議紀錄可稽。原告為了私益，以參加人跳票為由主張撤銷原處分，顯然違反公益。

2.原告主張參加人提列之銷售管理費、人事行政管理費、風險管理費之費用比例，審議會未實質審議，然由審議會系爭會議會議紀錄可知，參加人均已說明，且就委員及地主之疑問均已正面回應，且審議會已實質討論審查系爭都更計畫案人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費等議題，無原告指摘之程序瑕疵。綜觀本件審查過程，參加人已依107年9月18日權變審查會議，扣除(l)風險管理費項下之容積移轉費、(2)交通影響評估費，將共負比由原本的44.64%調降至43.23%；嗣後再依審議會系爭會議決議修正估價報告書，並順修共負比至42.92%，足證參加人已對審議會委員及地主所提出之意見進行修正並調降共負比，顯非如原告所言，參加人未就其費用合理性提出說明，審議會未實質審查之情況，更無原告所謂有出於恣意判斷之違法情形，原告主張實屬誤解。

3.被告已依司法院釋字第709號解釋意旨召開聽證會並通知原告參與陳述意見，已踐行相關法律正當程序之保障，然原告自始至終從未參與公聽會程序及於聽證時表達反對意見，係原告自行放棄出席陳述意見，如今卻主張被告未踐履正當行政程序保障，實屬無稽。

4.參加人雖為系爭都更計畫案之實施者，但出資者為豐圓公司，故原告一再主張以參加人之財務狀況撤銷原處分，未考慮出資者在系爭都更計畫案並無疑慮，實屬無稽。至其主張因參加人有行為時都更條例第76條第1項之嚴重財務缺失及業務廢弛情形，故應撤銷原處分，亦屬誤解法令，於法不合。

㈡聲明：原告之訴駁回。

六、上開事實概要欄所述之事實，業經兩造及參加人分別陳明在卷，並有原處分（本院卷一第39至42頁）、系爭事業計畫案及系爭權變計畫案核定版（外放卷）、系爭申請（系爭事業計畫案核定版第Ⅰ頁）、審議會系爭會議紀錄（本院卷一第75至104頁）、系爭費用提列總表（本院卷一第43至74頁）、原告之系爭事業計畫案同意書（答辯狀附件卷第16、17頁）及原告鄭麗卿之系爭都更計畫案更新後分配位置申請書（答辯狀附件卷第22頁）等在卷可參，應可認定。

七、本院之判斷：

㈠按為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，訂有都更條例。現行都更條例第86條第2項規定：「本條例107年12月28日修正之條文施行前已報核或已核定之都市更新事業計畫，其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更，除第33條及第48條第1項聽證規定外，得適用修正前之規定。」系爭都更計畫案經原告於106年12月25日向被告申請報核（系爭事業計畫案核定版第Ⅰ頁），則依前開規定，本件應適用108年1月30日修正公布全文前之行為時都更條例，即系爭事業計畫案之審核，除應踐行聽證程序外，得適用修正前之規定，先此敘明。

㈡行為時都更條例第3條規定：「本條例用語定義如下：一、都市更新：係指依本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。二、都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。……四、實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」第21條第11、13款規定：「都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項：……十一、實施方式及有關費用分擔。……十三、財務計畫。」第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」第30條第1、2項規定：「（第1項）實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等7項用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地抵充外，其不足土地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及都市更新事業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支付之費用，經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付；其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。（第2項）前項權利變換範圍內，土地所有權人應共同負擔之比例，由各級主管機關考量實際情形定之。」第31條第1項前段規定：「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。」行為時都更條例第29條第3項授權訂定行為時權變辦法第6條第1項規定：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託3家以上專業估價者查估後評定之。」第10條規定：「更新後各土地所有權人應分配之權利價值，應以權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。」第13條第1項第7款、第2項規定：「（第1項）本條例第30條所定負擔及費用，範圍如下：……七、管理費用：指為實施權利變換必要之人事、行政、銷售、風險、信託及其他管理費用。（第2項）……第7款及第10款所定費用之計算基準，應於都市更新事業計畫中載明。」。

㈢行為時都更條例第16條規定：「各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商。」再按106年8月22日修正臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第1點規定：「臺北市政府（以下簡稱本府）為辦理都市更新條例第16條及第32條有關審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，特設臺北市都市更新及爭議處理審議會（以下簡稱審議會），並訂定本要點。」第2點第1項規定：「審議會置委員17人至21人，其中1人為主任委員，由市長或其指派人員兼任之；2人為副主任委員，由市長指派人員兼任之；其餘委員，由市長分別就下列人員聘（派）之：㈠主管業務及有關機關之代表。㈡具有都市計畫、建築、景觀、社會、法律、交通、財經、土地開發、估價或地政等專門學識經驗之專家學者。㈢熱心公益人士。」第3點規定：「審議會任務如下：㈠關於更新單元範圍之審議事項。㈡關於都市更新事業計畫擬訂、變更之審議事項。㈢關於權利變換計畫擬訂、變更之審議事項。㈣關於權利變換有關爭議之處理事項。㈤其他有關都市更新之爭議及研究建議事項。」足見關於都市更新事業計畫之審議，係由學者、專家、熱心公益人士及機關代表組成審議會，並以合議制方式為之，其審議判斷有賴法定程序及具各項專業之委員予以把關，行政法院承認其判斷餘地，除於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，如：⒈行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⒉法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⒊對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⒋行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⒌行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。⒍行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⒎作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⒏行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等情事外，原則上採較低密度之審查。

㈣原告固主張關於銷售管理費、人事行政管理費及風險管理費均以上限提列，且共負比高達43.24％，參加人歷次會議未就必要性與合理性為具體實質回應，僅為簡略應答或僅有比例酌減，審議會即逕以系爭會議作成決議通過，再由被告依系爭會議結論為原處分，足證有未實質審查而恣意判斷之違法等語。然查：

註：本表暫依現有數據推估，後續配合審查意見調整修正。系爭都更計畫案申請容積移轉後共同負擔雖上調5.51%，地主應分配坪數卻增加538.93坪，故申請容積移轉對於所有權人參與更新之效益有正面提升。」等情。

註：本表暫依現有數據推估，後續配合審查意見調整修正。本案申請容積移轉後共同負擔雖上調5.47%，地主應分配坪數卻增加539.01坪，故申請容積移轉對於所有權人參與更新之效益有正面提升。」「依行為時都更條例第30條規定，管理費係屬所有權人共同負擔成本。本案為89年6月26日被告公告劃定之『吳興街281巷南側更新地區』，基地內建物老舊窳陋，面積為4,705.64平方公尺，人數包含違章戶共121人，且現況多數違章建物占用國有土地需協調處理，另國有土地為一狹長型畸零地亦需合併開發才得以活化，又整合所需實際發生之人事行政、時間成本、辨理更新事業期間時程長，核定後至完工交屋尚需3-4年，物價調整及未來銷售市場之不確定性因素多致風險高，故相關管理費均系爭費用提列總表規定提列，係屬合理之費用提列。」「本案共同負擔項目皆依系爭費用提列總表規定提列。本案為89年6月26日被告公告劃定之『吳興街281巷南側更新地區』，基地內建物老舊窳陋，面積為4,705.64平方公尺，人數包含違章戶共121人，現況占有他人土地之舊違章共29戶，惟舊違章實測面積高於△F6補償上限，考量原所有權人分配權益促成本案，實施者實際支出金額已高於△F6補償價值，亦取得本案土地面積2,101平方公尺祭祀公業法人臺北市王乘時所屬派下員同意，實施者努力整合複雜產權及占用情形所需實際發生之人事行政及時間成本，後續尚有都市設計及都市更新審議、核定，以及完工交屋尚需數年，辦理更新事業期間時程長，物價調整及未來銷售市場之不確定性因素多致風險高，故係屬合理之法定費用提列，亦為市場實際發生之成本，且本案不含容積移轉之共同負擔為37.91%。」「依照委員意見推算容移後之土地效益，被稀釋之土地可創造每坪約233萬元之效益，高於本案合併後地價約1.3倍，顯示土地所有權人並無因容移移轉土地稀釋，導致分配價值減損，計算詳下表。

4.準此可知，107年9月18日權變審查會議及108年5月29日權變複審會議，就參加人所提出人事行政管理費、銷售管理費及風險管理費均以上限提列，且共負比等節，均經該等審查委員具體進行審查，此由107年9月18日權變審查會議結論（系爭事業計畫案核定版幹事27至28頁）記載：「……五、財務計畫部分：（一）下列費用請刪除：（1）風險管理費項下之容積移轉費。（2）交通影響評估費。……六、估價報告部分：（一）請檢討容積移轉前後對原土地所有權人權值之影響。」及108年5月29日權變複審會議結論（系爭事業計畫案核定版幹事7至9頁）記載：「……四、財務計畫部分：（一）請刪除交通衝擊影響分析費用（470,000元）……（三）本案人事行政管理費（5%)、銷售管理費（6%)及風險管理費（13.75%)均以上限提列，且共負比達43.24%，請實施者說明合理性及必要性後提請審議。……八、有關公有地管理機關、幹事及委員所提之意見，請覈實檢討修正……」等節足徵，107年9月18日權變審查會議及108年5月29日權變複審會議確已就此部分進行實質審查。

㈤原告又以參加人於原處分作成前、後均有上述信用不佳、財務惡化之情形，審議會及被告均未加以審酌，而以參加人與出資者之資本額，如何能提出5億5千萬元之自有資金及現金流量表所載相對應之資金，故參加人並無能力實施系爭都更計畫案，且經原告在內多名所有權人於原處分作成前向被告陳情，故審議會及原處分有未加以審酌、裁量怠惰之違法云云，並提出陳情書影本6份（本院卷一第659至669頁）、被告所屬都更處110年2月4日北市都新事字第11060049822號函（本院卷二第125至126頁）為憑。然查，系爭事業計畫案「參、實施者」（系爭事業計畫案核定版3-1頁）已載明：「實施者為參加人，出資者為豐圓公司，參加人與豐圓公司協議，由其負責提供資金協助辦理都更事業，納入系爭權變計畫案參與更新後分配……依內政部94年6月13日內授營都字第0940006760號函示出資者得依行為時都更條例第3條第5款規定，納入權利變換計畫參與分配，並依同條例第43條規定辦理登記，參與更新後建築物及土地之分配。本案出資比例依雙方協議約定分別為豐圓公司50％，參加人50％。」等情，及系爭事業計畫案「拾參、實施方式及有關費用分擔」之「二、有關費用來源」（系爭事業計畫案核定版13-1頁）亦記載：「本案辦理都更事業所需費用，均由實施者及出資者先行負責籌措」等節，足見系爭都更計畫案除參加人提供資金辦理都更外，尚有出資者豐圓公司提供資金協助辦理都更，且辦理都更事業所需費用，均由實施者及出資者先行負責籌措，再觀系爭事業計畫案「拾伍、財務計畫」之「現金流量表」（系爭事業計畫案核定版15-7至15-12頁）載明自106年12月（送件）累計專案資金（即融資＋自有資金）為20,275,260元，至系爭會議審議時（109年9月）累計專案資金為718,197,890元，此部分之實施費用來源及財務計畫業經107年9月18日權變審查會議及108年5月29日權變複審會議審議，並經109年2月27日第2次公聽會（系爭事業計畫案核定版二公綜1至4頁），嗣經審議會委員在系爭會議審議在案，足認審議會及原處分認參加人及出資者之財務或營運能力應可順利進行都更程序，並無未予審酌之裁量怠惰之違誤，與原告援引本院109年度訴字第52號判決之個案情狀有間，尚難以此作為有利於其之認定，則原告僅以參加人於原處分前有上述信用不佳、財務惡化及以參加人與出資者之資本額，認其等無法提出相應資金云云，應屬片面臆測之詞，尚無可採。至原告所指參加人於原處分作成後，有上述財務惡化之情形，並無能力實施系爭都更計畫案之情事，此亦僅屬原處分作成後，被告是否有確實依行為時都更條例第55條、第56條規定（即修正後都更條例75、76條規定）對實施者就系爭都更計畫案之執行情形進行監督管理問題，要與原處分合法性之認定無涉。從而，原告此部分主張，顯然誤解原處分之審查範圍，自難執為有利原告之認定。

八、綜上所述，原告所陳各節，均不足採。被告以原處分准予核定系爭都更計畫案並無違誤，原告猶執前詞訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。至原告聲請命被告提出每6個月實施之定期檢查紀錄及相關文書，及函調祭祀公業法人臺北市王乘時之派下現員名冊等，然因本件事證已明，且原告所欲證明之事項實與本件原處分合法性之認定無關，本院認為均無調查之必要，是原告所為調查證據之聲請，無從准許，附此敘明。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。