臺北高等行政法院判決

110年9月30日辯論終結

原告

楊仲翔即仲翔商店

原告

陳婉婷即藝光商店

原告

李明光即盈盈商店

原告

王為成即為成商店

原告

李招鵬即盈祥商店

原告

蔡聰華即聰華商店

原告

陳延濱即延濱商店

原告

周雅蘭即則耘商行

原告

吳如鈁即寒露

原告

何俊彥即志煌商店

原告

李賢皇即賢皇商店

原告

黃碧華即世振商店

原告

鄭永雪即永雪商店

原告

陳能惠即先聲商店

原告

陳麗雲即延輝商店

原告

沈雪梅即煒玲商店

原告

曾廣琢即廣琢商店

原告

李麗芳即肅能商店

原告

林祺成即黃好商店

原告

李家貴即家貴商店

原告

楊進福即怡福商店

原告

陳榮華即榮傑商店

原告

林柄在即柄在商店

原告

黃月仙即禾旺商店

原告

吳金翠即石籐商店

原告

謝春蘭即清全商店

原告

黃献榮即獻榮商店

原告

李仁皓即祺成商店

原告

陳麗英即延貴商店

原告

呂泉壽即泉壽商店

原告

陳添白即添白商店

原告

吳秀華即兆信商店

原告

梁清買即清買商店

原告

張紫琴即紫琴商店

原告

黃麒鴻即麒鴻商店

原告

吳文要即文要商店

原告

張紫燕即紫燕商店

原告

許淑麗即淑麗商店

原告

王嘉彰即嘉彰商店

原告

張秀治即萬菁商店

原告

翁麗娜即祉群商店

原告

張祉民即祉民商店

原告

吳國強即坤春商店

原告

楊麒霖即碧鸞商店

原告

張璉福即慶仁商店

原告

王榮海即翠竹商店

上四十六人送達代收人

林天財律師

共同訴訟代理人

林天財 律師

複代理人

羅舜鴻 律師

共同訴訟代理人

鍾禹康 律師（言詞辯論終結後終止委任）

被告

財政部

代表人

蘇建榮（部長）

訴訟代理人

姜照斌 律師

上列當事人間嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例事件，原告不服行政院中華民國110年3月24日院臺訴字第1100168149號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

1.原告等依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱紓困條例）所授權訂定之財政部對受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運之專營菸酒批發及零售業紓困辦法（下稱紓困辦法），及被告對受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業薪資及營運資金補貼申請須知（下稱申請須知）規定，分別於109年9月10日前填具被告對受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業薪資及營運資金補貼申請書（下稱補貼申請書），並檢附自結營收報表（即108年11月及109年2月營業收入金額）、全職員工清冊及金門酒廠實業股份有限公司（下稱金酒公司）出具之客戶銷貨明細表影本等，向被告申請「受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業薪資及營運資金補貼」（下稱紓困補貼）即各發放新臺幣（下同）38,560元之紓困補貼。

2.經被告委託財團法人中國生產力中心（下稱生產力中心）執行紓困補貼作業，先以109年8月20日中知字第1090200264號及109年8月31日中知字第1090202601號函（下稱109年8月20日函等）原告等，考量金門縣之菸酒批發及零售業有地區性之特殊背景，有關申請紓困補貼案件之實際營業及營業額衰退達50%可提供之佐證文件說明如下：

㈠108年1月至109年8月按月自金酒公司進貨明細。

㈡商號內外部之營業現況照片，應含店面（門牌號碼須與稅籍登記營業地址相符）與酒品之陳列，並包括菸酒管理法第35條規定之販酒場所，所規定應為之警示圖文。

㈢視個案情況，足以勾稽證明營業額衰退達50%之資料：①未經重製之原始收支帳。②銷貨證明（如買受人簽收單據、貨款入帳證明等）。③進銷存明細表（應含進貨、銷貨紀錄），及存貨佐證照片與倉儲地址。④其他足以勾稽佐證營業額真實性之資料；並敘明原告等提出之申請資料均已事先切結「本事業所提營業數據及資料均屬實，若有不實，願負一切民事責任及刑事責任，並返還全部補貼」均屬據實提供。

3.復經生產力中心以109年8月31日中知字第1090202603號及109年9月7日中知字第1090202611號函（下稱109年8月31日函及109年9月7日函）告知原告等，以因未提供實際營業及營業額衰退達50%之佐證文件，經生產力中心以109年8月20日函等請儘速補正，惟迄未獲復，請分別於109年9月10日及109年9月17日前補正，逾期未能完成補正，將駁回申請。原告等據以補送108年11月及109年2月營業收入金額之自結營收報表明細後，被告除以109年9月17日台財庫字第10903745530號及109年9月22日台財庫字第10903748970號函（下合稱原處分），以原告等因所附資料尚難佐證符合營業額衰退達50%之條件，依規定歉難提供原告等所請紓困補貼。原告等不服，提起訴願，經決定駁回，原告就訴願決定有關原告46人部分（下稱訴願決定）仍為不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

1.本年度現行紓困補貼作業實務已肯認得以國稅局相關稅收資料證明實際營業及營業額衰退達50%，且被告要求原告申請時，提出金門縣業者申請專營菸酒批發及零售紓困補貼佐證文件之補充說明（下稱補充說明）所列全部佐證文件等，對原告課予授權母法紓困條例所無之義務等情形，據此理由作成之原處分及訴願決定增加紓困辦法所無之限制，而違反法律保留原則：

①經查，補充說明做為解釋性行政規則，不得對人民課予授權母法紓困條例及紓困辦法所無之義務。然由於往年被告機關逾越法律及法律命令，要求原告等提出逾越法規規定之資料，被告要求原告等提出照片資料，實為恣意課以法所無之義務，補充說明規範內容逸脫授權母法紓困條例及紓困辦法授權範圍而對原告課予法所無之義務等情形，確實造成嚴重侵害。

②被告依行政程序法第36條及第43條之規定，本負依職權調查原告等人是否合於實際營業要件之義務，而既被告負此職權調查義務且既已握有原告等之報稅資料，是此應認被告本即握有關於原告等人是否合於實際營業要件之佐證資料，原告等毋庸另提佐證。既原告等依紓困條例及紓困辦法等規範不負提具補充說明全部所列佐證文件之義務，則被告自不得要求原告等額外負擔法所無之義務。被告以原告等申請時所提佐證資料不足證明合於實際營業要件故作成原處分，顯不適法。

③又按依紓困辦法第3條第2款規定，如事業稅籍登記之營業項目為菸酒零售、菸草製品零售攤販、國產菸酒批發或進口菸酒批發，且無其他營業項目，即屬「專營事業」，換言之，所謂「專營」係指「商店專營」而言，而非「負責人專職」。惟補充說明第2項將「專營」曲解為「負責人專職」，而增加法規命令之紓困辦法所無之限制，自屬違反前揭法律優位原則，故補充說明規定「負責人長期未於金門當地居住或有其他全職工作」之規定自屬不適法。

④況原告等僅23人有從事其他工作，並非全體均有從事其他工作，對於薪資補貼之申請案所作成之行政處分無論係旨在核准或駁回，均應本於各原告之不同情形分予依法作成敘明理由之行政處分，而被告就原告等當中長居金門當地、且無從事其他工作者所提交之申請案卻一概不附理由予以駁回，有違行政程序法第96條第1項第2款書面行政處分應載明理由之規定，亦顯屬違法。

2.有關原處分申請營運資金補貼之部分，被告及訴願機關誤認補充說明對於佐證文件提出之規定，據而認定原告等人不符紓困辦法「營業額衰退達50%」之規定，自有認事用法之違誤：

①參諸補充說明之制定本係旨在處理金門地區有許多每月營業額不足20萬元、依加值型及非加值型營業稅法第32條及財政部75年7月12日台財稅第7526254號函免開統一發票之小型營業人無法提出記帳資料之特殊問題，故就無法提出記帳資料之小額營業人而言，不以提出補充說明第3點所列佐證文件為義務；至於依法應開立統一發票、有法定記帳義務之事業自可提出補充說明第3點所列佐證文件。

②再者，補充說明既為紓困辦法之下位規範，則對於補充說明之解釋自不得逾越紓困辦法第3條第3款之規定，故原告提出之文件如已符合「營業額減少達50%」之要件，即足當之，而不應以提出特定文件為必要。何況，補充說明既已明文「可提供之佐證文件」，而非「應提供之佐證文件」，可知補充說明所列之佐證文件僅為「參考性」之「示例」佐證文件，原告提出之文件如已符合「營業額減少達50%」之要件，則無提出補充說明所列文件之必要。

③查原告等均已依法辦理商業登記，稅籍登記之營業項目均為菸酒零售、菸草製品零售攤販、國產菸酒批發或進口菸酒批發，而無其他營業項目，且查原告等均為加值型及非加值型營業稅法第32條及財政部75年7月12日台財稅第7526254號函免開統一發票之小型營業人並均有繳納營業稅，而可證明原告等人均有實際營業。此外，原告等既均已提出自結營收報表及依補充說明規定提出金酒公司進貨明細，並已補正108年11月及109年2月營業報表等資料，足證原告等人109年2月之營業額較108年11月之營業額減少達50%，而已合致「營業額衰退達50%」之要件。

④原告等商品來源均係由金酒公司依批售卡配銷，且原告等均係位於金門縣提供相同或相類商品之商店，則原告等實係共享同一貨源、屬於同一市場、因此共享相同景氣之經營者，所受疫情重創之經濟情形、市場景氣相同，則原告等使用相同之月份來比較呈現其營業額衰退達50%，自乃常理。況金酒公司於109年年初有因疫情影響導致可提供原告等配銷之商品大幅減少，因此金酒公司於109年2月期間配銷予原告等之產品較少，既原告等取得貨源較少，自不可能銷售超過進貨量之商品，原告等人至多僅得以販售所批售而來之菸酒產品，今金酒公司於109年2月所批售菸酒產品數量既遠低於108年11月批售數量之50%，則原告等之營業額自亦該當營業額衰退50%之要件。

⑤此外，防疫政策為遏止疫情蔓延，需要人民減少外出以降低感染之機率，因此衝擊各方面消費情形與生活型態，觀諸疫情較我國更早爆發之外國，社會經濟景氣因疫情而百業蕭條亦可謂為前車之鑑，因此紓困條例旨在避免人民因疫情導致失業或難以營生等生存權受有損害之情形。且紓困條例授權各主管機關擬定發布之相關辦法應係要求各主管機關盡速採取紓困、振興、補貼等給付行政措施，蓋疫情嚴峻致使人民被迫失業之惡害迫在眉睫，若主管機關在此等關鍵時刻對於紓困措施竟怠惰刁難，人民生存或將遭受難以挽回、無法回復之侵害，此亦為我國憲法第15條對於生存權保障之具體落實。因此，對於紓困條例乃至於依紓困條例授權所訂立之紓困辦法規定之補貼申請資格及條件認定，自應從寬認定，倘小型營業規模之申請人因無法提出補充說明第3點所列佐證文件，卻仍強行要求小型營業規模之原告提出，將有違紓困條例上開避免人民因疫情導致失業或無法營生之立法目的，並有違憲法第15條保護人民生存權之意旨。

⑥再者，由原告等之金酒進貨明細，原告等108年11月、109年2月各自進貨酒品品項及數量均有不同，再由原告等108年11月、109年2月營業報表觀之，原告等108年11月、109年2月各自銷售額各有不同，再者，原告等108年11月、109年2月營業報表乃依其銷售情形各自所做成。此外，由於金門酒廠每月公告配售之數量有限，因此，持有金門酒廠批售卡者，將每月自金門酒廠進貨之酒品當月悉數售出，應屬常態。因此，原告當月進貨全數等於當月銷售完畢之情，並非被告辯稱異於常態，且原告等108年11月、109年2月進貨酒品亦非如被告所稱悉數售出，而無被告辯稱原告等以進貨資料作為銷貨證明之情形。何況，原告等為免開統一發票之小型營業人自無相關記帳資料，自不應要求原告等提出補充說明第3點之佐證資料。被告竟未予詳查，逕以原告等人之收支帳格式、章戳相同，而認原告等提出之佐證資料不符紓困辦法之要件，亦洵為認事用法之違誤。

3.參酌本年度紓困政策中以商業服務業營業人為紓困對象之紓困補貼申請案「受嚴重特殊傳染性肺炎影響之紓困事業營業衝擊補貼申請」（亦即上揭之紓困補貼）之現行紓困補貼作業，可見以行政機關作業實務，原告等所提具之佐證文件已足證其合於營業額衰退達50%要件；且既補充說明之適用本應依原告之個案情形彈性適用，本件中既原告等人係無記帳法定義務之小額營業人，且已提具108年11月暨109年2月營收報表、金酒公司進貨明細等資料，即應認原告等所提具之佐證資料已足證其合於實際營業要件及營業額衰退達50%要件。

①觀諸紓困補貼政策本質，及本件所適用之紓困條例第1條立法目的避免人民因疫情導致失業或難以營生之旨，從寬認定、救急解困，詎料被告竟處處刁難，甚至謾指原告等人所提具之佐證資料為偽。是此，被告以原告不合於實際營業及營業額衰退達50%要件為由作成原處分及訴願決定，均不適法：經查，有鑑於往年各機關擬定及處理紓困補貼發放事宜時各行其事、標準不一之情形層出不窮，故本年度作法改為統一由經濟部處理以商業服務業營業人為紓困對象之紓困補貼申請案，此亦乃本於使從事商業等做為營業人之人民免於因疫情而致營生困難所推動之紓困政策。

②而其有關「符合紓困要件之下列衰退及比較月份之證明文件」之規範，明文規定小規模營業人倘有每月銷售額未達營業稅起徵點而無法提供營業人銷售額與稅額申報書、營業稅核定稅額繳款書之情形，可以免徵營業稅之相關證明、自結營收報表做為證明文件。是此，對於處理營業人紓困補貼之行政機關而言，行政機關本應為不同條件之營業人規範具有期待可能性之佐證文件提具規範，且行政機關亦肯認小額營業人以自結營收報表做為營業額衰退之佐證文件即為已足。

4.並聲明：①原處分及訴願決定均撤銷。②被告應依原告就「紓困條例所授權訂定紓困辦法」之申請作成准予對每位原告紓困(即發放38,560元)之行政處分。③訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

1.「紓困辦法」係「紓困條例」第9條第3項規定授權被告就其主管行業之紓困產業、事業之認定、紓困、補貼、補償、振興措施之項目、基準、金額及其他相關事項訂定法規命令，系爭紓困條例符合授權明確性原則，紓困辦法亦未逾越母法之授權範圍：

①按「紓困條例」第9條規定授權之目的特定、授權內容具體且授權範圍明確。退步言之，縱使此授權條款未就授權之內容與範圍為明確之規定，依據釋字第394號及第612號解釋意旨，依紓困條例立法目的係對於受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業，得由目的事業主管機關予以紓困，由紓困條例之整體解釋，亦應可推知立法者有意授權各目的事業主管機關（包括被告)得就各主管行業予以紓困規定相關事項，依各目的事業之不同特性及機關財政情況，本於行政專業之考量分別訂定紓困辦法。除被告訂有紓困辦法外，其他目的事業主管機關如經濟部有制定「經濟部對受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業事業紓困振興辦法」、教育部制定「教育部對受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業事業紓困振興辦法」、文化部制定「文化部對受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業事業紓困振興辦法」等，故紓困條例第9條規定符合授權明確性原則。

②被告依據「紓困條例」第9條第3項規定訂定「紓困辦法」，基於被告行政專業之考量該紓困辦法第3、4條對於紓困對象及條件、補貼項目及金額之規定，並未逾越紓困條例第9條第3項規定之授權範圍。其中，有關「營業額減少達50%」之紓困條件，屬於紓困補貼之基準，可知立法者有意授權各目的事業主管機關制定之，系爭紓困辦法並無逾越紓困條例之授權範圍。

③再者，政府紓困性質上屬於「給付行政」，並不涉及人民自由權利之限制。依據大法官釋字第443號解釋理由書所揭示層級化法律保留原則，給付行政之法律保留密度，自較限制人民權益者寬鬆。且給付行政如紓困或補貼，事涉當時政府財政收支及經濟情況，對於紓困對象、條件及金額，應給予主管機關較大之形成空間。查系爭紓困辦法第3條設定紓困之條件包括「營業額減少達50%」，是基於紓困條例立法目的乃為幫助受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生「營運困難」之業者，同時考量被告財政能力，因此制定「營業額減少達50%」為基準，非不合理。其他目的事業主管機關如經濟部、教育部文化部等制定之紓困振興辦法亦將「營業額減少達50%」列為紓困之條件。

2.因應金門地區特殊情形，被告就申請業者應檢附佐證資料另予補充說明，僅係闡明紓困辦法所定資格條件、審查標準等事項，並無逾越紓困辦法及申請須知規定：

①金門縣長期實施金門酒廠實業股份有限公司（下稱金酒公司）批售卡制度（俗稱菸酒牌），取得批售卡業者，可以批發價格批購金酒公司之酒品。被告紓困補貼開放申請後，被告國庫署及生產力中心陸續接獲金門縣民眾檢舉當地多數業者係將批售卡租借盤商賺取權利金，並無營業事實。

②按紓困辦法第3條及申請須知規定，本紓困補貼應以「實際營業」及「營業額衰退達50%」為資格條件。經查原告等均非屬金門縣政府於109年1月3日提報實際營業清冊之業者，且均為無員工之1人事業，並以自結營收報表及自行製作之簡易收入帳申請，無客觀佐證營業額資料。考量金門縣之特殊性，被告國庫署依據會商中央相關機關共識、處理實務及金門縣政府意見，擬具申請規定之補充說明一「申請專營菸酒批發及零售業者紓困補貼規定之適用說明（下稱補貼規定之適用說明）」及「金門縣業者申請專營菸酒批發及零售業紓困補貼應檢附佐證資料補充說明」（下稱補貼資料之補充說明；與補貼規定之適用說明，合稱兩補充說明），分別於109年8月17日及19日公告於被告紓困補貼專網周知，另金門縣申請案件經審核所附資料未完備者，生產力中心亦函請原告等依兩補充說明內容補正。

③另據勞動部勞工保險局提供金門地區申請業者之勞保投保資料查核，原告中有23人另於金門當地或臺灣地區有正職工作，對照其進貨資料，每月中有數日且係正常上班日需前往金酒公司金寧廠進貨，營業人如具有其他正職，似難實際從事「專營」菸酒批發或零售業務，且與紓困措施係就「實際」受疫情影響營運艱困業者予以補貼之意旨未符，故以補充說明公告提醒申請民眾注意。

3.原處分未載明法令依據，對原告權益不生影響：

①經查行政程序法第96條第1項第2款規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。

②紓困辦法係依紓困條例第9條第3項規定授權訂定，經行政院109年6月24日審查通過，同年7月7日以院臺財字第1090180032號函准予依核定本發布施行，被告嗣於同年月10日併同申請須知辦理發布，並刊登行政院公報，紓困辦法之訂定符合行政程序，尚無原告所稱無效之情事。

③至兩補充說明係為公平分配國家資源，就紓困辦法所訂資格件審查標準等相關事項以社會大眾所易瞭解方式所做對外說明，並未逾越紓困辦法之規定，且其內容僅屬機關對外宣導文件，非屬法律規定應行公告事項，故無刊登行政院公報之需。

④被告除將紓困辦法及其申請須知刊登行政院公報，並函轉各地方政府與相關公協會轉知業者知悉，已廣為宣導，且申請書表係申請須知附件，其上載明符合申請補貼之資格及條件等，申請業亦已聲明知悉相關規定，始向被告申請。又系爭申請案件經審核所附資料未完備者，生產力中心已先請原告補正，原告中除王榮海即翠竹商店未補正外，餘45家已有補提資料，顯見原告等知悉補充說明內容。原處分雖未載明法令依據，惟相關法令原告當已知悉，對原告之權益並不生影響。

4.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

四、兩造不爭之事實，及兩造爭點：

1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參原處分卷第1宗第7-1~7-46頁）、訴願決定書（參本院卷1第125~136頁）、補充說明（參原處分卷第1宗第4-1~4-2頁）、生產力中心函請原告等補正有實際營業及營業額衰退達50%（參原處分卷第1宗第5-1~5-6頁）、行政院109年7月7日院臺財字第1090180032號函准予紓困辦法依核定發布施行（參原處分卷第1宗第2-1~2-5頁）、被告109年7月10日發布紓困辦法及申請須知，並刊登行政院公報（參原處分卷第1宗第2-6~2-7頁）、被告將紓困辦法及申請須知函轉各地方政府與相關公協會轉知業者知悉（參原處分卷第1宗第3-2~3-14頁）、原告申請及補正情形表（參原處分卷第2宗第1-1~1-12頁）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。

2.兩造爭點為：

①紓困辦法關於「營業額衰退達50%」之規範是否違反法律保留原則？又被告就申請紓困補貼應檢附佐證資料所為之補充說明是否逾越紓困辦法及申請須知等規定，即補充說明是否違反法律保留原則？

②原告等是否為實際營業人？且原告等提出申請書、自結營收報表、金門酒廠進貨明細、108年11月及109年2月營業報表是否符合營業額衰退達50%要件？

五、本院判斷：

1.程序事項：

①「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。

②本件原告起訴時，原聲明：「原處分及訴願決定均撤銷其處分。請依法准予原告紓困補貼金額。訴訟費用由被告負擔。」（本院卷1第101頁）。嗣於110年8月23日（本院收文日）以行政爭點整理狀變更訴之聲明為：「原處分及訴願決定均撤銷。被告應依原告就『嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱紓困條例）所授權訂定之財政部對受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運之專營菸酒批發及零售業紓困辦法（下稱紓困辦法）』之申請作成准予對每位原告紓困（即發放新臺幣（下同）38,560元）之行政處分。訴訟費用由被告負擔。」（本院卷2第171頁）。經核原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更，本院認為尚屬適當，爰予准許。

2.本件應適用之法條：

①紓困條例第9條規定「（第1項）受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業、醫療（事）機構及相關從業人員，得由目的事業主管機關予以紓困、補貼、振興措施及對其員工提供必要之協助。……（第3項）前二項之產業、事業、醫療（事）機構之認定、紓困、補貼、補償、振興措施之項目、基準、金額及其他相關事項之辦法，由各中央目的事業主管機關擬訂，報行政院核定。」

②紓困辦法第3條「本辦法所稱受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業（以下簡稱受影響業者），指符合下列要件之事業：依法辦理公司登記、商業登記、有限合夥登記之營利事業，或無上述登記而有稅籍登記之營利事業。稅籍登記之營業項目為菸酒零售、菸草製品零售攤販、國產菸酒批發或進口菸酒批發，且無其他營業項目。自中華民國一百零九年一月起任連續二個月之月平均或任一個月之營業額較一百零九年內任一個月、一百零八年下半年之月平均、一百零八年同期、一百零七年同期或其他經主管機關認定之期間之營業額減少達百分之五十。」

③紓困辦法第4條第1項「為協助受影響業者紓困，主管機關得推動薪資及營運資金之補貼，其措施如下：薪資補貼：依受影響業者符合前條第三款規定之時點，補貼其中華民國一百零九年四月至六月至多三個月之員工薪資，補貼額度以每位員工經常性薪資之百分之四十計算之，且每位員工每月薪資補貼額度以新臺幣二萬元為上限。營運資金補貼：依受影響業者員工人數乘以新臺幣一萬元計算補貼額度，提供一次性補貼。」

④申請須知第參、陸點規定。

參、申請資格與條件。 依法辦理公司登記、商業登記或有限合夥登記之營利事業，或無上述登記而有稅籍登記之營利事業。該稅籍登記之營業項目為菸酒零售（代碼G4729-13）、菸草製品零售攤販（代碼G4861-13）、國產菸酒批發（代碼G4546-11）或進口菸酒批發（代碼G4546-12），且無其他營業項目者。依法辦理公司登記、商業登記或有限合夥登記之營利事業，或無上述登記而有稅籍登記之營利事業，符合下列營運艱困要件之一：

㈠於109年1月至6月期間營業人銷售額與稅額申報書或核定書（401、403、405）任1期之合計營業額較該期以前之109年、108年或107年任1期之合計營業額減少達50%。

㈡於109年1月至6月期間任1個月營業額較該月以前之109年、108年或107年任1個月之營業額減少達50%。

㈢於109年1月至6月期間任連續2個月之月平均營業額較該期以前之109年、108年或107年任1個月之營業額減少50%。

陸、申請應檢附文件。申請書及匯款帳戶存摺影本。符合營運艱困要件之下列證明文件：

㈠營業人銷售額與稅額申報書（401、403）及各單月統一發票明細表〔包括符合艱困條件月份（期別）及其比較月份（期別）〕。但有以下情形之一者，可免附各單月統一發票明細表：⑴艱困要件為「於109年1月至6月期間營業人銷售額與稅額申報書或核定書（401、403、405）任一期之合計營業額較該期以前之109年、108年或107年任一期之合計營業額減少達50%」〔請參考參、申請資格與條件、二、(一)〕。⑵於營業人銷售額與稅額申報書（401、403）中註明單月營業額並加蓋事業大小章。

㈡無營業人銷售額與稅額申報書（401、403），且無須開立統一發票者，檢附經稅捐稽徵機關核定之調降查定銷售額證明文件（如：營業稅核定稅額繳款書〔405〕）及自結營收報表。

㈢無營業人銷售額與稅額申報書或核定書（401、403、405）(每月銷售額未達小規模營業人營業稅起徵點)者，須提供自結營收報表（附件3）及相關佐證文件。109年3月至6月之全職員工清冊，以下列文件之一證明：

㈠勞保投保單位被保險人名冊，但不包括部分工時員工。

㈡勞工退休金計算名冊。

㈢其他經主管機關認可之文件：申請事業無法檢附上述 ㈠至㈢任一證明文件者，視為員工1人（簡稱1人事業），其每月薪資以勞動部發布之「每月基本工資」認定之（即：薪資補貼每月為新臺幣23,800元×40%×補貼月數，加計營運資金補貼新臺幣1萬元），本部並得一次撥付之。數申請事業為同一負責人，且均有前述情形者，其領取本部補貼以一次為限。補貼期間員工人數如有異動者，應於附件4全職員工清冊註明退保或離職原因。

⑤菸酒管理法第 35 條：「酒販賣業者，應於零售酒之場所出入口處或其他適當地點，明顯標示下列警示圖文：一、飲酒勿開車。二、未滿十八歲者，禁止飲酒。三、本場所不販賣酒予未滿十八歲者。」第 55 條第1項第5款及第3項「有下列各款情形之一者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰：五、酒販賣業者違反第三十五條規定。」「違反第一項第三款或第五款規定者，並按次處罰。」

3.相關背景說明。

①被告稱【金門縣長期實施金酒公司批售卡制度（俗稱菸酒 牌），取得批售卡業者，可以批發價格批購金酒公司之酒品。被告紓困補貼開放申請後，被告國庫署及生產力中心陸續接獲金門縣民眾檢舉當地多數業者係將批售卡租借盤商賺取權利金，並無營業事實】但取得批售卡業者，可以批發價格批購金酒公司之酒品，這些業者是菸酒零售業。原告亦稱【均已依法辦理商業登記，稅籍登記之營業項目均為菸酒零售、菸草製品零售攤販、國產菸酒批發或進口菸酒批發，而無其他營業項目，且為加值型及非加值型營業稅法第32條及財政部75年7月12日台財稅第7526254號函免開統一發票之小型營業人並均有繳納營業稅，而可證明原告等人均有實際營業】，是以原告等為營業人（且為小規模之營業人），是兩造無爭執之處；但原告雖為營業人但是否有營業之事實，兩造是有爭議的。

②雖原告等為小規模之營業人，但仍舊為營業行為之主體，這項營業主體的資格是要申請的，雖然難度不高。申辦金酒公司金門地區批售卡，僅須備齊，縣政府營利事業登記核准文、稅局之稅籍證明、負責人之戶籍相關資料及印章等；重點在於營利事業登記及稅籍證明，而這些擁有批售卡如原告等，經由金酒公司逐月製作配售公告（108年1月至109年6月之配售公告，參見原處分卷P13-1以下），然查配售公告是逐月進行，但配售日期（期間兩個月，讓擁有配售卡之業者有所緩衝）攜帶配售卡，至金酒公司配銷處批購（大致上為兩種通常的高粱酒各一打，及其他類型之高粱酒約10瓶及容量較大之罈裝酒）。當然基於市場供需及交易習慣，取得商業登記的商戶，且營業項目登載有菸酒類批發或菸酒零售業，取得國稅局稅籍，再向金酒公司申請配售卡，每位負責人須入籍金門滿3年，一個地址只能辦理一張配售卡。持有配售卡的商民在金酒公司酒品出產時可持卡批購；但申請商業登記取得配售卡後就要課徵營所稅、水電也改為營業用水電，房屋稅、地價稅也改為營業標準課徵，而不能適用自用或一般用住宅之稅率，這些都可能轉換為營業成本。也正因為如此所以原告等無論如何交易（即使是將配售卡出租，也是一種交易模式），但這些交易行為都應該是營業行為，而非一般之買賣行為。

③另一種是家戶配售制度；從93年起，金門縣政府為了感恩金門縣鄉親的辛勞進而優惠金門百姓的特別高粱酒，請金門酒廠以優惠價格配售予金門公民，此為縣府福利政策之一。年滿18歲以上設籍金門滿四年(之前為一年)者，每年逢春節、端午、中秋三節日可向酒廠購買家戶配售配酒各一打(二箱共十二瓶，整打銷售)，每瓶新台幣400元，共計4800元。此酒為53度特選金門高粱酒(一公升裝)，標籤有底色(非白底)。通常金門公民在買回家戶配酒之後，就立刻有酒商去加價收購，收購價每打7,200~9,600元都有。這雖然是金門縣政府對金門居門的德政，但發行量從93年開始時的每一節慶約兩萬打，成長到每年將近有數百多萬瓶的家戶配酒，在市場上流竄；然而這些卻都是完整型的買賣交易。

④因此，在家戶配售之縣民與盤商間，也僅從一般買賣之觀點，來檢視交易之模式。而在外觀上與上開交易毫無區別之批售卡與盤商之交易，其實質內容卻是課稅主體就配銷商品之進貨，其交易模式則應從營業行為之觀點著手。二者顯然有相當之差異。

⑴故補貼資料之補充說明，稱茲因金門縣之菸酒批發及零 售業有地區性之特殊背景，有關申請紓困補貼案件之「實際營業」及「營業額衰退達50%」可提供之佐證文件補充說明如下： 108年1月至109年8月按月自金門酒廠進貨明細。商號營業現況（內、外觀）照片，應有店面（門牌號 碼須與稅籍登記營業地址相符）、酒品陳列，及菸酒 管理法第35條規定之販酒場所警示圖文。視個案情況，足以勾稽證明營業額衰退達50%之資料：

㈠未經重製之原始收支帳。㈡銷貨證明（如買受人簽收單據、貨款入帳證明等）。㈢進銷存明細表(應含進貨、銷貨紀錄)，及存貨佐證照片與倉儲地址。㈣其他足以勾稽佐證營業額真實性之資料。

⑵而補貼規定之適用說明，稱依「財政部對受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業紓困辦法」第3條及其申請須知規定，紓困補貼應以「實際營業」及「營業額衰退達50%」為資格條件，其薪資補貼限以「全職」員工計算；至於無法檢附勞保投保或勞工退休金名冊者，視為員工1人（簡稱1人事業），故如屬1人事業，該負責人亦應屬全職員工。 目前金門地區申請補貼案件絕大多數屬1人事業，鑑於申請人均已切結「本事業所提營業數據及資料均屬實，若有不實，願負一切民事責任及刑事責任，並返還全部補貼。」如有負責人長期未於金門當地居住或有其他全職工作……等，除有正當理由外，與前項「實際營業」及「全職」要件尚有未符。

⑶是以補貼規定之適用說明、補貼資料之補充說明就上揭內容，是被告依據「紓困條例」第9條第3項規定訂定「紓困辦法」，基於被告行政專業之考量該紓困辦法第3、4條對於紓困對象及條件、補貼項目及金額之規定，並未逾越紓困條例第9條第3項規定之授權範圍。而其中關於「營業額減少達50%」之紓困條件，屬於紓困補貼之基準，是立法者有意授權各目的事業主管機關制定之。此部分涉及給付政，同時關係到國家財政資源之分配，被告就「營業額減少達50%」為紓困要件，作為紓困補貼之基準；並將「實際營業」及「全職」列為實質營業要件及人力參與要件，作為實踐之基礎。參照紓困條例第9條之立法意旨，為防堵嚴重特殊傳染性肺炎蔓延，目前已採取限縮航線暫停航班、高級中等以下學校延後開學等防疫應變措施，加上民眾為避免感染風險緊縮消費，對國內經濟造成相當衝擊，政府允宜採取相關紓困、補貼、及振興措施，爰於第一項定明對受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難產業、事業等對象之紓困、補貼、振興措施及協助，以降低其損失，並協助產業復甦。又受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業範圍甚廣，營業型態包含法人、團體及自然人，爰宜由各目的事業主管機關視各產業、事業等之特性、營業型態及需求等評估提供適切之紓困、補貼及振興措施，例如協助產業等辦理員工薪資貸款、相關稅費補貼及公部門減免依法收取之權利金或租金等，併予說明。醫療機構因配合中央流行疫情指揮中心防疫需要而停診者，政府應予適當補償，爰為第二項規定。有關受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難產業、事業等範圍之認定及紓困、補貼、補償、振興措施項目等之具體內容，於第三項授權各中央目的事業主管機關擬訂辦法報行政院核定。足見系爭紓困辦法並無逾越紓困條例之授權範圍，而且經由幾項合理而必要之控制點。裨益適法、合理並制約的進行有效率及具有實質意義之各產業、事業等之特性、營業型態及需求等評估提供適切之紓困、補貼及振興措施。則被告就「營業額減少達50%」為紓困要件，作為紓困補貼之基準；並將「實際營業」及「全職」列為實質營業要件及人力參與要件，作為實踐紓困之基礎；作為合理的控制與制約，容有必要。

4.按商業登記法第5條，下列各款小規模商業，得免依本法申請登記：（略）五、每月銷售額未達營業稅起徵點者。前項第二款及第三款所定小規模商業，以自任操作或雖僱用員工而仍以自己操作為主者為限。足見小規模商業是以自任操作為主，其立法理由，而所謂之小規模營業標準係指每月銷售額未達營業稅起徵點而言，經查加值型及非加值型營業稅法第23條及第26條規定，營業稅起徵點由財政部定之。另商業會計法第82條 亦規定小規模之合夥或獨資商業，得不適用商業登記法之規定，而其認定標準，由中央主管機關斟酌各直轄市、縣（市）區內經濟情形定之。但不是因此而認為小規模商業就無須辦理營利事業登記或繳納捐，經查：

①小規模營業人及其他經財政部規定免予申報銷售額之營業人，除申請依法計算營業稅額並依第35條規定申報繳納者外，就主管稽徵機關查定之銷售額按第13條規定之稅率（1%）計算營業稅額。營業人之總機構及其他固定營業場所，應於開始營業前，分別向主管稽徵機關申請稅籍登記（參見加值型及非加值型營業稅法，下稱營業稅法，第23條、第28條）故小規模營業人應辦理營業登記；銷售時，應掣發普通收據，規模狹小平均每月銷售額未達新臺幣200,000元。按查定課徵營業稅。小規模營業人只要有營業之事實，都應辦理營業登記。

②故承上說明，被告以補貼資料之補充說明中，就「實際營業」及「營業額衰退達50%」可提供之佐證文件為108年1月至109年8月按月自金門酒廠進貨明細。商號營業現況（內、外觀）照片，應有店面（門牌號碼須與稅籍登記營業地址相符）、酒品陳列，及菸酒管理法第35條規定之販酒場所警示圖文。以及足以勾稽證明營業額衰退達50%之資料：未經重製之原始收支帳、銷貨證明（如買受人簽收單據、貨款入帳證明等）、進銷存明細表(應含進貨、銷貨紀錄)，及存貨佐證照片與倉儲地址。或其他足以勾稽佐證營業額真實性之資料。並依循補貼規定之適用說明，紓困補貼應以「實際營業」及「營業額衰退達50%」為資格條件，其薪資補貼限以「全職」員工計算，為紓困之判准自屬有據。

③原告等均非屬金門縣政府於109年1月3日提報實際營業清冊之業者（參見原處分卷11-2頁至11-37頁），且均為無員工之1人事業，並以自結營收報表及自行製作之簡易收入帳申請（參見原處分不可閱卷，已於準備程序中開放閱覽），無客觀佐證營業額資料。原告等以均屬無記帳法定義務之小額營業人，且已提具108年11月暨109年2月營收報表、金酒公司進貨明細等資料，即應認原告等所提具之佐證資料已足證其合於實際營業要件及營業額衰退達50%要件。原告等只提出自金酒公司之進貨明細，但並無任何進貨支出及銷貨收入之收支帳，以及進銷貨的存貨明細可供查核，這是最基礎之進銷收支報表；此與被告就「營業額減少達50%」為紓困要件，作為紓困補貼之基準；並將「實際營業」及「全職」列為實質營業要件及人力參與要件，作為實踐之基礎者，自有未合。被告之判準，合於紓困條例之立法意旨，據此否準原告之申請，應屬有據。另正因原告等並非實際營業，故並未實際上售酒，故在原告之營業登記場所雖未揭示菸酒管理法第35條之警示圖文亦無需依同法第55條第1項第5款及第3項之處罰，併此敘明。

5.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭