110年度年訴更一字第10號｜行政：公職人員年資併社團專職人員年｜裁判日期：112 年 07 月 20 日

臺北高等行政法院判決 110年度年訴更一字第10號 112年7月6日辯論終結原告社團法人中國國民黨代表人朱立倫（主席）訴訟代理人陳學驊律師被告銓敘部代表人周志宏（部長）訴訟代理人黃旭田律師賴秉詳律師訴訟代理人顏豪志上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，原告不服考試院中華民國108年5月6日108考臺訴決字第088號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以108年度年訴字第1190號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院以109年度年上字第25號判決廢棄發回更審，本院判決如下：主文原告之訴駁回。第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。事實及理由一、事實概要：㈠緣訴外人黃正雄（下稱黃君）原係總統府政務人員，前經考試院以民國89年4月26日89考台銓退二字第1884207號函（下稱退職審定函）審定黃君之退職生效日期為88年11月18日；退撫新制實施前、後年資為27年及4年4月，分別核給一次退職酬勞金54及7個基數；退撫新制實施前一次退職酬勞金新臺幣（下同）475萬4,700元及公保養老給付313萬6,320元，合計789萬1,020元得辦理優惠存款。㈡嗣因公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱系爭退離給與處理條例）於106年5月10日制定公布、106年5月12日施行，考試院爰依同條例第4條規定，扣除黃君已採計之自67年4月至71年4月止曾任職於原告所屬彰化縣委員會年資（總計4年1月，下稱系爭年資），而以107年4月13日考授銓退二字第1074356208號函（下稱107年4月13日函）變更黃君退職案並自107年5月12日起，審定其退撫新制實施前、後年資為23年及4年3月，分別核給一次退職酬勞金46及7個基數；一次退職酬勞金得辦理優惠存款金額應變更為405萬300元；併計公保養老給付得辦理優惠存款金額313 萬6,320元；合計得辦理優惠存款之總額為718萬6,620元；同時於說明三之備註（二）載明：黃君已支領社團專職人員年資之一次退職酬勞金得辦理優惠存款所生優惠存款利息，自退職生效日起，至107年5月11日止，應由支給機關另依規定追繳。㈢承上，被告乃以107年5月11日部退二字第1074499011號函（下稱107年5月11日函），令黃君於107年8月10日前，返還溢領之退離給與227萬9,332元；如未依限返還，將請求原告連帶返還，並副知原告。嗣黃君未依限返還，被告爰以107年8月22日部退二字第10746338282號函（下稱原處分）通知原告，應於107年9月7日前，繳還黃君溢領之退離給與計227萬9,332元（下稱系爭款項）。原告不服，提起訴願，（黃君則於訴願審理期間之107年10月15日繳還溢領之系爭款項）嗣經訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院以108 年度年訴字第1190號判決（下稱原判決）駁回。原告仍不服，提起上訴，後經最高行政法院以109年度年上字第25號判決廢棄發回本院更審。二、原告主張要旨及聲明：㈠主張要旨 ⒈原告就本件撤銷訴訟之提起，有權利保護之必要： ⑴按最高行政法院100年度判字第1046號判決意旨，依行政訴訟法第4條、第6條、第196條之規定，行政處分之執行與其規制效力之存續係屬兩事，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍應准原告提起撤銷訴訟以為救濟，除非行政處分已執行，且無回復原狀之可能，或行政處分規制效力已因法律上或事實上之原因而消滅，始認其欠缺提起撤銷訴訟之實益，而於原告有即受確認判決之法律上利益時，許其依法提起確認該行政處分違法訴訟。 ①原告於前審起訴書所檢附之原證1所示，原處分即以載明所依據之法規為系爭退離給與處理條例第5條，對照被告107年5月11日發文副本予原告之部退二字第1074499011號函亦載明「台端如未於前開所定期限内繳回前述優惠存款利息，本部將依規定向台端曾經採認之社團專職年資所屬社團（中國國民黨，即原告）請求連帶返還……」等語，足徵原處分係依據系爭退離給與處理條例第5條第1項第1款所作成，又該款明示「由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還」，依最高行政法院105年度判字第203號判決及本院99年度訴字第1842號判決之意旨，法定連帶債務亦為公法上連帶債務之成立方式之一，且不以處分書上載明「連帶債務」之文字為必要，由此可知，雖本案原處分並未載明原告與黃君係負擔連帶債務之意旨，然而，依原處分所依據之法規，既已明定原告與黃君係法定連帶債務，故原處分對原告所產生之法律效果，除規制原告應返還系爭款項之義務外，更包含與黃君之連帶債務法律關係。 ②按最高行政法院100年度判字第1046號判決闡述甚明，由前揭判決可知，行政處分縱使經執行或債務人清償，處分之規制效力仍然存在，徜有回復原狀之可能，仍得提起撤銷處分以資救濟，該判決進一步指出在不真正連帶債務之情形，無論係自己或另一人之缴納稅款，皆得提起撤銷訴訟以資救濟。 ⑵綜上所陳，本案原處分所規制之法律效力，除包括原告應返還系爭款項之義務，尚含有原告與黃君之連帶債務法律關係二者，縱使黃君已繳納系爭款項，原處分之規制效力仍然存在，亦即，原處分所規制之「原告與黃君負擔連帶債務」之法律效力仍然存在，倘該規範效力之持續存在對於原告之推利或法律上利益有所侵害，且係有回復原狀之可能，原告自有依行政訴訟法第4條第1項之規定提起撤銷訴訟之權利保護必要。 ⒉原處分之規制效果係令原告與黃君間產生連帶債務： ⑴關於公法上之連帶債務，雖我國行政法規並未明文規範，惟依最高行政法院105年度判字第203號判決意旨：「按公法行為具公益性，固非當然可適用私法之法理，但私法規定之表現一般法理者，如與公法之性質具共通性者，亦可適用於公法關係（本院52年判字第345號判例意旨參照）。而民法上之連帶債務，可分為『法定連帶債務』及『約定連帶債務』兩種，前者以法律規定當事人負連帶責任為限，後者則須債務人明示對於債權人各別具全部給付之責任者，始能成立。至於，公法上之連帶債務如何成立，並無明文，但民法上開成立連帶債務之規定所表現之一般法理，應與公法具有共通性，故原告若欲依原處分課予被告必須與其他事業負起清除事業廢棄物之連帶責任，必須有相關法律之明文或經債務人明示，始可成立。」可知，公法上連帶債務之成立方式與民法乃具共通性，故與民法同樣分為「法定連帶債務」及「約定連帶債務」兩種，復觀諸本案所涉及之系爭退離給與處理條例第5條第1項第1款規定，即於法文中明定原告與黃君係法定之連帶債務。 ⑵又是，原處分中雖未敘明原告與黃君間係連帶債務關係，惟按本院99年度訴字第1842號判決意旨，足徵縱使行政處分未載明連帶債務，倘依行政處分所依據之法律已規定為連帶債務者，亦無礙連帶債務之成立。再者，被告亦於前審準備程序及言詞辯論程序中當庭確認不會對原告再進行追償，倘原告與黃君間並非連帶債務關係，豈能因黃君繳還系爭款項，即認為被告108年10月5日部退二字第1084859296號函之原處分亦同免責任，在在足見原處分對原告所規制之效力為與黃君同負給付被告系爭款項之法定連帶債務。 ⑶進一步探究，原處分所規制之連帶債務，是否賦予黃君向原告内部求償之權利？我國行政法規雖未明文規範公法上連帶債務之内部求償法律效果，惟依本院99年度訴字第1842號判決意旨略以：當事人若與他人負有公法上連帶繳納義務，該當事人與他人即屬民法第272條所規定之連帶債務人，該當事人如清償公法上之連帶債務，自得依民法第281條規定，向他人（其他債務人）請求償還各自分擔之部分。 ⑷由此可知，黃君於清償系爭款項後，因107年5月11日函與原處分係連帶債務關係，故原處分所載之系爭款項亦同免其責，此際，原告恐有遭黃君依民法第281條之規定請求償還内部分擔之餘地。 ⑸綜觀上述，原處分所規制於原告者，乃一「連帶」返還系爭款項之債務，是原處分對原告所產生之法律效果，除規制原告應返還系爭款項之義務外，更包含原告與黃君之連帶債務法律關係，亦即，原處分同時規制原告關於民法第272條至第284條之各項權利義務之法律效果。⒊被告作成原處分時，實已逾越系爭退離給與處理條例第5條笫1項之追繳期間： ⑴按系爭退離給與處理條例第5條第1項規定：「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年内，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。」，又按同條例第9條規定：「本條例自公布日施行。」，末按中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」 ⑵蓋最高行政法院前曾於110年10月1日以110年度大字第1號裁定，認定系爭退離給與處理條例第5條之「一年内」視為訓示規定，而同條例第7條又排除現行法律關於時效之規定（包含行政程序法第131條）。惟依文義解釋、歷史解釋、體系解釋、目的解釋，均可證實系爭退離給與處理條例第5條所稱之「一年内」，實屬消滅時效之規定： ①倘以文義解釋之方法檢視系爭退離給與處理條例之相關規範，系爭退離給與處理條例第7條即規定同條例第5條之返還規定「不適用現行法律有關權利行使期間之規定」，而應適用系爭條例之特別規定，又系爭退離給與處理條例第5條即明定應由核發機關自本條例施行後一年内令領受人其經採認之社團專職年資所屬社團返還，依系爭退離給與處理條例第5條及第7條之文義，即係指系爭退離給與處理條例所規定之返還事項，不適用現行法律有關權利行使期間之規定，而應適用系爭退離給與處理條例特別規定之權利行使期間，即系爭退離給與處理條例第5條所規定之一年，倘非如此解釋，則遍查系爭退離給與處理條例，除第5條外，再無其餘有關權利行使期間之規定，則第7條所載明之「本條例第四條所定重行核計退離給與及第五條所定返還規定，除本條例另有規定外」等語豈非成為具文？爰此，由系爭退離給與處理條例第5條及第7條之文義，顯現系爭退離給與處理條例第5條所規定之「一年内」屬消滅時效之規定甚明。 ②次按，依體系解釋之方法詮釋系爭退離給與處理條例第5條及第7條之規定，亦能完整詮釋系爭退離給與處理條例之原意，而不生邏輯之矛盾，此情觀諸系爭退離給與處理條例第7條即載明「第五條所定返還規定」、「不適用現行法律有關權利行使期間之規定」等語，再對照觀諸系爭退離給與處理條例第5條之規定，亦定明「一年内」、「以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之」等語，兩相對照並適用之結果，即可得出完整之法律規範，意即，有關系爭退離給與處理條例所規定之返還溢領之退離給與，其權利行使期間不適用現行法律之規定，而應適用系爭退離給與處理條例第5條第1項「一年内」之規定。倘依最高行政法院110年度大字第1號裁定所稱之體系解釋，不僅將導致系爭退離給與處理條例之第5條所稱之「一年内」以及第7條皆成為具文，更是割裂系爭退離給與處理條例之整體規範，進而造成系爭退離給與處理條例無法形成一體性之法律解釋。 ③以歷史解釋之角度觀之，觀諸系爭退離給與處理條例第5條之立法理由：「明定依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應予以返還及返還期限」，即敘明本條之規定係為明定返還期限，再探究立法者制定本條例之原意，考察本條之修法過程，無論是時代力量黨團草案第7條或是陳其邁委員等20人之草案第6條，都有「不適用現行法律有關權利行使期間之規定」，且此句話迄至完成立法時從未被增刪修改。參考上開各版本之立法說明，分別提到「本條例係以特別立法方式處理公教人員退職、退休併計黨務年資所溢領之退職、退休給與，由於該等財產取得之行為距今時日久遠，依現行法律規定，或因時效消滅或因除斥期間，已無法要求返還該等不當取得之財產，對社會公益有重大影響，……排除其他法律有關權利行使期間規定之適用。」、「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」，綜觀前開兩個草案版本的立法說明，可知系爭退離給與處理條例第7條的規範目的是慮及系爭退離給與處理條例所規範之溢領情形恐追溯自數十年前，倘依現行法律有關權利行使之時效規定（例如行政程序法第131條第1項前段），則恐因時效消滅或撤銷行使期間已過而導致無法追繳，爰以系爭退離給與處理條例第7條明定不適用現行法律有關權利行使期間之規定，惟因其特別規定之結果，核發機關不僅得向領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團追討5年内溢領之退離給與，甚且得以追討數十年前溢領之退離給與，此舉對過去法秩序之安定具重大影響，故系爭退離給與處理條例復於第5條明確規定核發機關之權利行使期間，除此之外，遍查系爭退離給與處理條例則再無另為規定，此即說明立法者容許核發機關在此一年之特定時效自行追討溢領之退離給與，但超過該期限就不得為之，此情觀諸立法院公報第106卷第11期委員會紀錄亦可證實，立法者於討論系爭退離給與處理條例第5條第1項之規定時曾論及下述内容:「主席：所以就給二年的緩衝期，除了剛才改的那兩個字，其他就照修正動議的内容通過，等於是給他們一個緩衝期，先就資金的部分進行調整。繼續處理第五條。……段委員宜康：改成六個月。周部長弘憲：因為這部分可能會有訴訟。呂司長明泰：對，一定會更正。段委員宜康：但是不管緩衝幾年，其實都會有訴訟。周部長弘憲：包括以後的年金改革，通常都會有過渡條款。段委員宜康：就一年啦！……張委員宏陸：本席還是覺得應該改為一年啦！二年太長了，你們不能以任何行政問題做為理由。郭委員正亮：好啦！一年啦！不然段宜康委員是主張六個月。蔡委員易餘：本席還是覺得應該定六個月，這和爭訟一點關係都沒有，而且法律通過之後，法官怎麼可能會因為六個月或一年的規定，就決定他是勝訴或是敗訴。呂司長明泰：我們是認為應該要有緩衝期，就實務上來說，我們還要去調案子，因為這些人都沒有建檔。蔡委員易餘：其實206件也不是很多，你們就卯足勁把這件事情解決了。呂司長明泰：因為這是分屬於不同單位的檔案，我們必須在幾十萬件檔案當中找出來，這不是短期内可以做到的，我們需要一個、一個調閱檔案蔡委員易餘：是啊！可是我們今天要處理的是黨職併公職這件事情，如果這件事情需要一年才能做完的話，真的很沒有效率，所以本席建議定六個月。呂司長明泰：因為我們一定要查核之後才可以處分。郭委員正亮：一年差不多啦！而且還有軍職的部分，你實在是太高估政府的效率了。主席：怎麼樣？要定一年、二年或六個月？才四百多件而已，應該可以啦！呂司長明泰：我們沒有問題，但是現在還有軍教和公營事業的部分，我們不能光考慮自己，別人的部分也要考慮，而且教育部主管的教育人員更分散。主席：對啊！可是你們一個命令下去，大家就全部要做，一年的時間夠了。呂司長明泰：地方政府沒有那麼快啦！主席：那就定一年。第四條第四項的施行日期，『二年後』改為『一年後』。第三項的第二行，修改為『依前二項規定重行核計退離給與，致每月……』。這一條還有沒有問題？第四條照修正文字通過。繼續處理第五條。第五條要討論的，就是溢領部分的追回，昨天討論的是把政務人員和一般公務人員分開，政務人員應該和所屬的社團附連帶責任返還，一般的公務人員就是由所屬的社團返還。今天的修正動議是說，全部都由領受人所屬的社團返還，不再區分身分，請大家針對這個部分表示意見。段委員宜康：第五條的『二年内』應該不用寫吧？還是需要嗎？那就改為一年内。郭委員正亮：第五條不是要比照第四條嗎？段委員宜康：你們一年之内要重行核定計算，因為你們已經算完了，所以要叫他返還，這時候給他一張公文就好了，對不對？這是第一點。第二點，現在所謂的所屬社團，其實已經不是單純的所屬社團，對不對？是指開具證明的社團嘛！第三點，本席還是比較支持陳其邁委員的提案設計，因為政務人員是少數，但是退休金相對比較高，得到的好處也比較大，如果都向社團追討，其實社團也還不了，而且對本人來說一點影響都沒有，倒楣的是社團。所以依政務人員退職規定退職者，由受領人及併計黨務年資期間所屬政黨或開立證明之社團連帶返還，應該是要這樣設計，一般的公教人員才是由所屬或是開具證明的社團負責返還，所以本席建議採用陳其邁委員的提案精神來處理。」由該委員會紀錄可知，立法者於討論系爭退離給與處理條例第4條及第5條之緩衝期時，已與行政機關充分討論所需之作業時間，顯已充分評估行政機關作業所需之時間，由段委員宜康之發言：「你們一年之内要重行核定計算，因為你們已經算完了，所以要叫他返還，這時候給他一張公文就好了，對不對？」等語，顯見立法過程中，立法者花費許多時間討論系爭退離給與處理條例應於多久時間已内完成追繳返還之作業，立法者亦向被告了解及分析立法當時清查之情形以及後續所需之作業時間，可見系爭退離給與處理條例完成追繳之時限，乃立法之重點所在，絕非僅係提醒行政機關之訓示性質，由立法資料顯示，立法者實係強制責令行政機關應於一年内完成追繳返還，最高行政法院110 年度大字第1號裁定僅擇取單一立法委員之單一語句作為立法者原意，完全忽略前後討論歷程及其他立法委員之發言，如此輕率之解釋方法，令人不敢苟同。④末按，就目的解釋而論，系爭退離給與處理條例係為實現「轉型正義」之理念而定，轉型正義之目的除導正過去威權時代之不正義外，尚蘊含促進社會和解之目的，綜觀世界各國之轉型正義，皆是針對重大侵害人權、違反人性尊嚴等普世價值之不正義行為進行處理，而非僅僅在於追求「絕對之正義」，倘若毫無時效限制、永無止盡、不計成本的針對小奸小惡之行為進行追究，亦絕非轉型正義之真諦，既立法者已於系爭退離給與處理條例第5條明定起算點係自系爭退離給與處理條例施行後起算一年内，足徵立法者之原意不僅止於「追求絕對之正義」，其立法原意更係為明定轉型正義之期間應以一年為限，故課與行政機關應於一年内完成轉型正義事項之限期義務，一年之後，無論有無辦理完成，皆不得就過去之事進行究責或追償，方為立法意旨之轉型正義之真諦，倘如最高行政法院110年度大字第1號裁定之認定，將系爭退離給與處理條例第5條之「一年内」視為訓示規定，同時系爭退離給與處理條例第7條又排除現行法律關於時效之規定（包含行政程序法第131條），則轉型正義之實施期間將永無結束之日，亦非轉型正義之初衷，爰此，逾越系爭退離給與處理條例第5條第1項所定一年期間者，其公法上之請求權即罹於時效而當然消滅，且既為因公益考量而設之例外規定，本應從嚴解釋，而不得任由核發機關將系爭退離給與處理條例所授與之特別權利行使期間曲意延長，並致領受人或其他經採認之社團專職年資所屬社團隨時處於被追索之不安定狀態，合先敘明。 ⑶系爭退離給與處理條例係於106年5月10日公布施行，依中央法規標準法第13條之規定，系爭退離給與處理條例之生效日為106年5月12日，而系爭退離給與處理條例第5條笫1項課予行政機關應於系爭退離給與處理條例施行一年内，即107年5月11日前，作成返還處分之義務，惟被告逾越前揭處分期間，遲至107年8月22日始發文命原告返還黃君溢領之退離給與，被告逾越處分期間所作成之原處分，係有瑕疵之違法行政處分，應予以撤銷之。⒋被告作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會： ⑴按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」，又按「中華民國八十七年十一月十一日制定公布之都市更新條例第十條第一項（於九十七年一月十六日僅為標點符號之修正）有關主管機關核准都市更新事業概要之程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符。」司法院釋字第709號著有明文。 ⑵揆諸陳述意見之功能，係透過給予相對人陳述意見之機會，使人民得以參與行政程序之作成，基於相對人對於事實之直接體認，有助於完整呈現行政決定所依據之事實，不僅能協助行政機關做成實體上正確之決定，亦能防止行政機關之專斷，使相對人事前有表達意見、提出有利於己之事證之機會，亦可達到保護個人權益、防止突襲性之行政決定之功能。高雄高等行政法院90年度訴字第1575號判決更認為，行政行為應符合「正當行政程序」之要求，行政程序之當事人與利害關係人，有即時獲悉與其利害攸關的事實及決定之「受告知權」，行政機關為行政行為時，應盡量給予該處分相對人陳述意見之機會，遵循有關正當行政程序之規定，依公正、公開與民主之程序為之，確保依法行政之原則，以維認定事實及適用法規之正確性。司法院釋字第709號理由書亦強調，正當行政程序之内涵包括確保相對人及利害關係人知悉相關資訊之可能性，以及得適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利，始無違憲法保障人民財產權之意旨。 ⑶按原處分為追繳金錢之處分，屬限制或剝奪人民財產權之不利處分，依行政程序法第102條之規定，應給予原告陳述意見之機會，然而，被告作成原處分前，悖於前揭規定而未給予原告陳述意見之機會，嗣經原告提起訴願後，考試院訴願決定時竟未即時導正原處分之瑕疵，反而援引行政程序法第103條第5款之規定，認為原處分所依據之事實為客觀上明白足以確認，而得不給予陳述意見之機會。然而，據被告所主張之情事，黃君任職於原告處距今已相隔約37至41年，黃君退休生效亦距今20年，就如此久遠之事實，相關事證保存亦極度缺乏，被告僅憑寥寥數語即稱事實為客觀上明白足以確認，無視本案尚有諸多疑點尚待釐清，例如：黃君是否確有任職於原告處？黃君申請退休時所提交之證明文件是否足以證明其曾任職於原告處？黃君退休時所提交之證明文件是否為原告所作成？被告及訴願機關考試院恣意以系爭退離給與處理條例未規定及援引行政程序法第103條第5款之規定而未給予原告陳述意見之機會，導致原告事前無從協助確認黃君是否確有任職於原告處之事實，亦使原告於處分前無從為己身權利提出申辯，更造成行政程序法所規定之陳述意見制度形同具文。依臺灣新北地方法院104年度簡更字第2號判決之見解，陳述意見之機會課予行政機關說明之義務，其目的在於保障相對人之基本程序權利，以及防止行政機關之專斷，行政程序法第103條、第97條各款雖設有除外規定，惟此等除外事項不宜擴張解釋，始能落實人民基本權利之保障。學者蕭文生亦認為行政程序法第103條第5款之「客觀上明白足以確認」，除事實客觀明確外，尚應包括事實涵攝法律適用之明確，如有法律上爭識，仍應予當事人陳述意見之機會。爰此，行政機關於作成處分前，不論有事實上或法律上之爭識，本應盡可能給予相對人陳述意見之機會，原處分所依據之事實距今時日已久，且相關法規之適用亦有諸多疑義，被告本應於作成處分前給予原告陳述意見之機會，卻疏於為之，屬行政處分之瑕疵。 ⑷綜上，被告未於作成原處分前給予原告陳述意見之機會，亦無例外得不給予陳述意見之情形，被告未於行政程序法第114條第2項之規定於訴願程序終結前補正之，則屬不得補正之瑕疵，故原處分及訴願決定均應予以撤銷。 ⒌原處分認定事實、適用法規有誤： ⑴揆諸系爭退離給與處理條例第5條條文法文所稱之「返還」、「追繳」，探究其文義，應係經採認之社團專職年資所屬社團（即原告），因該採認而受領不當利益而言，此情可參酌系爭退離給與處理條例於立法院三讀時之會議紀錄，立委尤美女稱：「……在臺灣過去的威權時代，國民黨做為一個獨裁的、一黨獨大的政黨，黨國不分，甚至利用考試院來發布黨務機構和公務人員年資互相採計的要點，用國家的財政和民眾的稅捐來支付國民黨黨工的退休金，……」、立委黃國昌稱：「……我剛才的發言已經說過，憑什麼應該由中國國民黨支付的錢，在這個法律通過以後，最後還是由國家財政所負擔？……」、立委陳其邁稱：「……更重要的是，我們可以回溯、要求追還過去在黨國體制下不當得利的部分；……」由此可知，依立法者之真意，須黃君社團年資受採認為公職年資後，因而導致原告受有節省退休金支出之利益而言，惟被告主張黃君任職於原告處為67年4月至71年4月。斯時勞動基準法及勞工退休金條例均尚未制定施行，故縱使黃君之社團年資未被採認為公職年資，原告亦未因而產生給付黃君退休金之法律義務，爰此，原告未因此受有不當利益或是應給付黃君退休金而轉由國家給與之費用不當節省，故被告依系爭退離給與處理條例第5條之規定向原告「追繳」、命原告「返還」，為無理由。 ⒍原處分所適用之法律違反「個案法律禁止原則」： ⑴按司法院釋字第585號理由書：「惟法律之制定，原則上應普遍適用於將來符合其構成要件之多數不確定發生之事件。真調會條例第十三條第三項規定「本會調查結果，與法院確定判決之事實歧異者，得為再審之理由」，乃針對個案所制定之再審理由，違反法律平等適用之法治國家基本原則，且逾越立法院調查權之權限範圍，應非憲法之所許。」;學者陳新民亦認為基於平等原則及法安定性原則，法律必須滿足抽象性的要求，所規範的對象及事件必須廣泛而抽象，凡是明確具體對某人或私法人而給予利益或不利益之法律，皆屬違憲之個案法律；在外國立法例方面，德國基本法第十九條第一項規定：「依本基本法規定，凡基本權利得以立法或根據法律來加以限制者，該法律應適用於一般人，不得僅適用於某個人，並應指明其所限制基本權利及有關條文。」、美國憲法第1條第9項第3款規定：「不得通過為處罰特定個人或溯及既往之法律。」 ⑵據系爭退離給與處理條例第2條第2款規定：「社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。」，其所規範之對象具體、特定而明確，並不具法律應抽象性並普遍適用於將來符合其構成要件之多數不確定發生之事件，在規範上，欠缺人格之一般性，而依德國對於「個案法律禁止」之判斷標準，人格的一般性是個案法律禁止的核心理念之一，針對個人的法律很難不被評價為「個案法律」。 ⑶综上，系爭退離給與處理條例第2條第2款針對特定人所為之個案立法，嚴重違反權力分立原則及個案立法禁止原則，應屬違憲。 ⒎原處分所適用之法律違反「法律明確性原則」： ⑴按司法院釋字第432號解釋：「專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒為何，方符法律明確性原則。對於懲戒處分之構成要件，法律雖以抽象概念表示，不論其為不確定概念或概括條款，均須無違明確性之要求。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或相t括條款而為相應之規定。有關專門職業人員行為準則及懲戒之立法使用抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」、「第二條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。」、「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年内，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」系爭退離給與處理條例第4條第4項、第5條定有明文。 ⑵揆諸司法院釋字第432號解釋意旨，法律之規範應具備「意義非難以理解」、「受規範者可得預見」、「可經由司法審查加以確認」等要件，方符法律明確性原則之要求。經查，系爭退離給與處理條例自106年5月12日發生效力，依系爭退離給與處理條例第4條第4項之規定，應自系爭退離給與處理條例施行日起一年後，始按重行核計之退離給與發給。換言之，自106年5月12日至107年5月11日之期間，依法應按重行核計前之退離給與發給，然而，系爭退離給與處理條例第5條卻漏未排除本段期間，導致本段期間内之未重行核計之退離給與，一方面經系爭退離給與處理條例第4條第4項之規定肯認為合法，一方面在系爭退離給與處理條例第5條卻未明文排除，從而，本段期間之重行核計前後之退離給與差額是否向社團追繳，即產生疑義，造成受規範之人民及社團無所適從。 ⑶系爭退離給與處理條例第4條第4項及笫5條依具備正常智識理性之人之理解，其文義間相互扞格、自相矛盾，難以理解其規範真意，受規範之社團自無從預見本段期間之退離給與是否將面臨追繳，爰此，系爭退離給與處理條例第4條第4項及第5條之規範難謂符合法律明確性之要求。 ⒏原處分違反法律不溯及既往原則： ⑴按「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。」、「按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。」司法院釋字第574號理由書、第717號理由書著有明文。⑵爰我國立國制憲以來，服膺於法治國原則，基於法治國原則對於法安定性及信賴保護原則之要求，法律不溯及既往原則因而產生，其意義為生效後之法律不能規範其前之事實（行為）。其目的在於：1.維持法律生活關係之穩定與安全；2.保障既得權；3.保護人民權益；4.維護「信賴利益」、法律尊嚴、政府公信，學者法治斌、董保城合著之憲法新論論述甚明。而德國學界對於法律溯及既往之問題，通常區分為溯及規定是否為「純粹溯及」或是「不純粹溯及」，所謂純粹溯及，係法律將其規範效果延伸至法律公布前已完成的事件及權利，立法者有意的新法生效前所產生的法律秩序加以「事後」為溯及性的改變，純粹溯及的法規原則上不應許可，只有在具備「可預見性」或是「消除舊法的不確定性」或是「為填補法律漏洞」或是「必須有及重要公益的考量」下，始能例外許可之。我國大法官釋憲實踐上繼受該二元論之分類，亦將溯及既往之情形區分為「真正溯及既往」及「不真正溯及既往」，所謂「真正溯及既往」，乃指將行政法規適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言，換言之，「真正溯及既往」係指法規之適用時間範圍，擴及於過去已終結之「構成要件事實Tatbestand」，而賦予法律效果。而真正溯及既往原則上不允許，僅限於非常特別的情形始例外允許，就不利於人民之負擔型溯及既往法規，更應通過「有壓倒性公共利益存在而認有必要時，得例外許可，但應把損害降低至最低程度」之檢驗。 ⑶又按學者李建良曾就真正溯及既往及不真正溯及既往之區別撰文詳述，判斷法律是否溯及既往時，應先觀察法律的生效時點，法律若是「向前」生效，則舊的法律規範如同被新法所「抽換」（取代），從而「塞給」遇去事實一個新的規範——一個當初不存在的規定，即屬真正溯及既往。學者林佳和亦認為，所謂真正的溯及，學理上亦稱為「法律效果之回溯發生」，係指對於一個已經結束而完成的事實，立法者透過法律而加以干預，亦即將法律效果直接適用於法律施行前已經結束的構成要件，等於讓法律效果回溯至一過去不但發生且已然結束之事實。依系爭退離給與處理條例第5條及第7條之適用結果，被告可就黃君於系爭退離給與處理條例施行前所溢領之退離給與部分，向原告請求追繳返還，然而，黃君自88年11月18日退休生效時起，伊與被告之公法上職務任用關係已告終局消滅，其後不再有服公職之事實存在，爾後所生之每個月請領退離給與之請求權，亦因被告每個月發放、黃君每個月受領，逐月因債務清償而消滅，皆屬過去發生且結束之事實，系爭退離給與處理條例變更黃君自88年11月18日時起至系爭退離給與處理條例施行日止之退離給與，以及變更其依當時法令核定之任職年資，係將系爭退離給與處理條例規制之法律效果加諸於系爭退離給與處理條例施行前發生且結束之事實，將黃君退休時起至系爭退離給與處理條例施行日止所憑據之舊法「抽換」為新法（系爭退離給與處理條例）之法律效果，故系爭退離給與處理條例之規定為其正溯及既往之規定。 ⑷綜上，系爭退離給與處理條例第5條及第7條屬真正溯及既往之法律，卻無壓倒性公共利益存在，且亦非屬必要，而無法通過合憲性審査，故違反法律不溯及既往原則。 ⒐原處分違反信賴保護原則： ⑴按司法院釋字第525號理由書：「制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其内容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時（如稅捐稽徵法第48條之3等），基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。」⑵法令之變更，應考量人民之信賴保護，並應採合理之補救措施及訂定過渡時期條款以減輕損害，迭經多次大法官解釋所重申：而授益行政處分之變更，應考量受益人之信賴保護，並給予合理之補償，亦為行政程序法第117、119、120條所明定。系爭退離給與處理條例「近似」於過渡時期條款之設計者為第4條第4項，該項規定：「第2條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。」，然而，依同條例第5條第1項追繳及返還之規定，並未排除同條例第4條第4項之一年期間内所發給之退離給與，換言之，自系爭退離給與處理條例施行日起一年内，係先發給重行核計前之退離給與，再追繳溢領之部分，此種先發給後追繳之設計，與自施行日起即適用新法之法律效果無異，徒增程序上之繁雜，更不符信賴保護原則之意旨。 ⑶再者，被告於黃君退休生效時，依當時法令核准併計社團年資，有其時空背景及歷史因素，雖以現今社會之角度觀之，時而批評當時為黨國不分之時代，惟當時原告以黨之資源投入國家任務者亦為數眾多，當時之政府衡酌諸情，肯認國家將國家任務委託予原告辦理，故原告之專職人員所從事者皆為國家公權力之行使，其性質類似於現今之財團法人海峽交流基金會，依公務員轉任受託處理大陸事務機構轉任方式回任年資採計方式職等核敘及其他應遵行事項辦法第7條規定：「轉任人員回任後，其轉任受託處理大陸事務機構服務之年資，未經受託處理大陸事務機構依其單行規章核給退休、資遣給與者，得於回任時依規定補繳公務人員退撫基金費用本息。轉任受託處理大陸事務機構服務之年資，依各有關規定得併資休假，其服務成績優良者，並得作為機關辦理陞任甄審及請頒服務獎章之年資。」，亦同此意旨。黃君依當時合法之法令，安排退休之期程、受領退休金及規劃個人生活，該法令亦非有重大明顯違憲之疑慮，故無信頼不值得保護之情形，更遑論無給付退休金義務、亦未受有任何利益之原告，更是遭受無端波及，不啻於天外飛來橫禍。 ⑷綜上，原告未受領利益，亦未有信賴不值得保護之情形，系爭退離給與處理條例未設有合理之補救措施或過渡時期條款，與信賴保護原則有悖。㈡聲明 ⒈訴願決定及原處分均撤銷。 ⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。三、被告之答辯及聲明：㈠答辯要旨 ⒈原告並無訴之利益： ⑴按行政訴訟法第4條、第5條規定及最高行政法院108年度判字第48號判決、100年度裁字第3028號裁定、95年度裁字第1873號裁定意旨，人民提起撤銷訴訟，其起訴要件必須先證明有具體行政行為損害其權利或法律上利益為前提，方合於訴之要件，否則，其起訴不備權利保護必要性，法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回訴訟。 ⑵其次，據司法院釋字第784號、第785號解釋理由書意旨，明確記載就是否侵害人民權利，仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定，依個案具體判斷，尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度，如屬顯然輕微之干預，即難謂構成權利之侵害。 ⑶依據系爭退離給與處理條例第5條規定及其立法理由，追繳溢領款項之處分，倘受處分人繳納溢領款項履行該處分義務後，則該處分已告消滅而不再有救濟實益： ①按系爭退離給與處理條例第5條立法理由以：「一、明定依前條規定重行核計為離給與後，有溢領退離給與者，應予以返還及返還期限。惟鑑於政務人員係政治任命而為政策之決定者，應負政治責任，與其他公職人員所負擔之責任不同，爰明定政務人員應與開具其任職證明之社團負真正連帶債務。二、應返還退離給與時，於本條第二項明定由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」 ②本件依據系爭退離給與處理條例第5條規定，追繳原處分業已因黃君履行原處分義務，是義務已消滅，且於本院108年10月24日開庭審理時，兩造均承認債務消失，原處分不再送強制執行，被告亦當庭表示不會對原告為追繳處分，是兩造雙方都已經承認原處分之義務業已履行而消滅，不再送行政執行，是原告已無權利或法律上利益受有損害。 ⑷再者，原告據以論述其有救濟實益，無非係類推適用民法規定而認黃君恐對其請求連帶責任之內部分攤額。然黃君於清償系爭款項後，對於原告是否有其所稱之內部求償權利，以及該項權利應如何行使，或應以私法或公法途徑方式主張權利等事項，均非原處分欲達成目的或發生的公法上法律效力，原處分所發生的請求原告給付系爭款項的唯一法律效果，也因黃君清償系爭款項而失其效力，確定不再發生效力。因此，原處分不會對原告的權利或法律上利益產生任何侵害。縱使黃君以後對原告行使內部求償，也無法改變原處分已經失效的事實，是原告之訴既然欠缺權利保護必要，原判決依司法院釋字第785號解釋及最高行政法院實務見解意旨，判斷原處分不侵害原告權利或法律上利益而無權利保護必要，並以判決駁回之，實屬正確，應予以維持。 ⒉退步言，縱然承認本件原告具有訴之利益（假設語氣），本件原告補充理由無非係就系爭退離給與處理條例有違憲法侵害其財產權云云，然按憲法法庭於112年3月17日，就系爭退離給與處理條例釋憲案件，業已作出憲法法庭112 憲判字第3號判決。其中主文所載為：「一、公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例第2條第2款規定，與蕙法第7條平等原則尚無違背。二、上開條例第4條第1項，及第5條第1項第1款規定關於退職政務人員應連帶返還溢領退離給與部分，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。三、上開條例第5條第1項第1款規定關於社團應連帶返還退職政務人員溢領之退離給與部分，及第2款規定，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。四、上開條例第7條規定，與法治國原則法安定性之要求，尚無違背。五、其餘聲請不受理。」是本件依司法院釋字第185號解釋及憲法訴訟法第38條規定，應受憲法法庭112年憲判字第3號判決拘束，原告之主張顯不可採。 ⒊綜上，本件原告顯無訴之利益，已如上述。退步言，縱然承認原告具有訴之利益（假設語氣），細繹綜整原告主張之違憲意見，不外為：1.違反時效消滅之法理、2.違反法律不溯及既往、3.違反信賴保護原則等，進而侵害原告財產權；惟公法上請求權時效爭議乙事，業經最高行政法院大法庭審判後，以最高行政法院大法庭110年度大字第1號裁定肯認，並無疑義；再者，就剩餘之主張，亦均經憲法法庭112年憲判字第3號判決解釋合憲在案，依司法院釋字第185號解釋及憲法訴訟法第38條規定，具有拘束本案之效力，原告主張亦難認有據。是原告據前開之理由所為之請求，均無可採，應予駁回。㈡聲明 ⒈原告之訴駁回。 ⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。四、本院之判斷㈠如事實概要欄所載之事實，有107年4月13日函（前審卷一第7 7至83頁）、107年5月11日函（前審卷二第143至145頁）、被告108年10月5日部退二字第1084859296號函（本院卷第89頁）、原處分與附件溢領清冊（前審卷一第59至63頁）及訴願決定（前審卷一第457至461頁）等附卷可稽，復為兩造所不爭執，堪信為真實。㈡本件應適用之法規 ⒈民法 ⑴第274條規定：「因連帶債務人中之一人為清償、代物清償、提存、抵銷或混同而債務消滅者，他債務人亦同免其責任。」 ⑵第275條規定：「連帶債務人中之一人受確定判決，而其判決非基於該債務人之個人關係者，為他債務人之利益，亦生效力。」 ⑶第281條第1項規定：「連帶債務人中之一人，因清償、代物清償、提存、抵銷或混同，致他債務人同免責任者，得向他債務人請求償還各自分擔之部分，並自免責時起之利息。」 ⒉行政訴訟法 ⑴第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」 ⑵第6條第3項前段規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。……。」 ⒊系爭退離給與處理條例 ⑴第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」 ⑵第4條規定：「（第1項）第二條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。（第2項）依前項規定扣除社團專職人員年資後，不符原退休（職、伍）或定期給付條件者，仍依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，按扣除社團專職人員年資後之年資，重行核計退離給與。（第3項）依前二項規定重行核計退離給與，致每月支領退離給與總額低於新臺幣25,000元者，按25,000元發給。原每月支領退離給與總額低於25,000元者，仍按原支領退離給與總額發給。（第4項）第2條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起一年後，按重行核計之退離給與發給。」 ⑶第5條規定：「（第1項）依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。（第2項）前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」 ⑷第7條規定：「本條例第四條所定重行核計退離給與及第五條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」㈢本件原告有提起撤銷訴訟之實益： ⒈按對於以行政處分形成之連帶債務，各該連帶債務人對於債權人應如何負其責任，固無明文，惟立法形成既以民事法所習用之「連帶」名之，在公法別無明文下，應係有意類推適用民事法上連帶債務人與債權人之關係。另立法院審查系爭退離給與處理條例時，就第5條規定之連帶債務性質，立法委員間之討論為：「黃國昌委員：……未來在司法訴訟當中，內部求償還是會成為一個法律問題嘛！所以我們在立法時可能還是要把這件事情的概念講得清楚一點，把法律關係建立起來會比較完備。……；主席：那你覺得是要真正連帶債務，還是不真正連帶債務？；黃國昌委員：剛才尤委員的講法，我覺得蠻有道理的，那個就是真正連帶債務，他們內部求償的比例就會按照真正連帶債務的方式去處理。如果法律沒有另外規定的話，那當然就是平均，一人一半這樣子……假設中國國民黨為了甲付了100萬元，中國國民黨可以去向甲要50萬元回來，大概就是這個意思。……；段宜康委員：請法制局的同仁和黃委員討論一下，看要怎麼寫。；主席：這不用寫，列入立法理由即可。既然是真正連帶債務，還需要敘明內部誰要對誰求償一半嗎？不需要吧？不用寫到那麼細吧？確定是真正連帶債務就好了。」有立法院公報第106卷第11期委員會紀錄在卷（前審相關卷證資料影本第96至97頁）可佐。可見立法者之原意乃將民法連帶債務人與債權人之關係，適用於返還政務人員溢領離退給與處分所形成之公法上連帶債務人與債權人之間。又依民法第274條、第275條及第281條第1項規定內容可知，適用民法連帶債務規定之公法上連帶債務人中一人於清償後，他債務人對於債權人固同免債務人責任，惟對進行清償之債務人則有返還其應負擔部分之責任。 ⒉次按行政救濟程序不同於民事訴訟，有起訴期間限制及各類訴訟要件之特別規定，尤其確認訴訟尚有備位性之特色，唯有在不能以撤銷訴訟排除違法行政處分之侵害時，始得以確認原處分違法訴訟提出救濟；反之，如原處分之效力未解消而得以撤銷訴訟排除原處分之效力時，即無由容許人民延滯起訴期間後，再以確認處分違法之訴請求救濟，行政訴訟法第6條第1項後段、第3項本文意旨可資參照。 ⒊經查： ⑴如事實欄所述，業有如㈠所述之事證足佐，並為兩造所不爭執，堪認為本件基礎事實。參諸系爭退離給與處理條例第5條第1項第1款規定，有關退職政務人員所為返還溢領退離給與處分，係由領受人與經採認之社團專職年資所屬社團負連帶返還之責任，則本件即應由原告與黃君就被告以107年5月11日函令黃君於107年8月10日前返還溢領之退離給與227萬9,332元債務，依法負連帶返還責任。 ⑵又本件原處分下命原告連帶返還黃君溢領之系爭款項，此即原處分之規制效力，不僅有債務之賦予效力，尚形成彼等間之連帶責任及內部求償關係。雖黃君業已返還溢領之系爭款項，且被告表明不會再向原告求償；惟稽之前揭民法第281條第1項規定，當黃君對被告清償後，原告對於被告固免同債務人責任，然而嗣後仍可能面臨經黃君以內部關係向其求償分擔系爭款項之一半。而原告此受求償之危險，乃來自於原處分使彼等間對同一債務負連帶責任所致，倘不許原告以撤銷訴訟請求救濟排除原處分之效力，俟起訴期間屆滿後，原告實無從以其他方法排除原處分之規制效力以對抗黃君之求償。 ⑶又依前揭民法第275條連帶債務人中之一人受有利之確定判決之效力及於他債務人之規定，原告如於本件非基於個人關係而獲得撤銷原處分之判決，其效力亦及於黃君。 ⒋綜上，原告唯有於本案以撤銷訴訟之提起，始有解消原處分規制效力並排除再受黃君以內部關係求償之不利益之可能，從而，原告自有提起撤銷訴訟之實益，核先敘明。㈣被告作成107年5月11日函及原處分所適用之系爭退離給與處理條例第2條第2款、第4條第1項、第5條第1項第1款、第2款及第7條規定，已經憲法法庭112年憲判字第3號判決並未牴觸憲法： ⒈按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之……」業經司法院釋字第185號解釋在案，同院釋字第405號解釋亦稱「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185號解釋在案。……」等語。依此，憲法第80條規定法官應依據法律獨立審判，所稱之法律，雖包括效力高於法律的憲法，故法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請司法院大法官解釋憲法，固經司法院釋字第371號解釋甚明；但法官對於立法者所制定為其個案所應適用之法律是否合憲，應否裁定停止訴訟聲請解釋憲法，僅得就法律規範之客觀意旨，是否牴觸憲法，而為審查判斷，尚無從就立法者制定法律所依憑之證據調查與立法參考之事實認定是否正確，為評價判斷。同理，司法院大法官就法律是否牴觸憲法所為之憲法解釋，既屬抽象性規範審查之解釋，且所為解釋又有一般性拘束全國各機關，包含各法院之效力，則法院於個案法律爭議，就所應適用之法律是否違憲，既經司法院大法官以憲法解釋認定合憲，法院就此不涉個案法律爭議判斷，僅就法律抽象規範是否牴觸憲法而為具一般性拘束力的憲法解釋，亦無從就其解釋所依憑的事實調查與認定是否正確，另為審查評價而拒絕予以適用，或另有聲請補充解釋的必要。 ⒉本院前曾於他案中認被告適用系爭退離給與處理條例第4條、第5條及第7條規定處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與有牴觸憲法之疑義，而聲請司法院大法官解釋。嗣經憲法法庭於112年3月17日作成112年憲判字第3號判決： ⑴其主文第1項至第4項：「一、系爭退離給與處理條例第2 條第2款規定，與憲法第7條平等原則尚無違背。二、上開條例第4條第1項，及第5條第1項第1款規定關於退職政務人員應連帶返還溢領退離給與部分，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。三、上開條例第5條第1項第1款規定關於社團應連帶返還退職政務人員溢領之退離給與部分，及第2款規定，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。四、上開條例第7條規定，與法治國原則法安定性之要求，尚無違背。」 ⑵其理由略以：「為明確界定系爭退離給與處理條例之適用範圍及對象，系爭退離給與處理條例第2條第2款明定：『本條例用詞，定義如下：……二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。』依此，系爭退離給與處理條例係以曾任特定社團及其相關機構（下稱社團）專職人員之公職人員及該社團為規範對象，屬特殊類型之法律。」「惟查，系爭退離給與處理條例之制定，係為處理過去黨國體制下，透過悖於當時公職人員退休（職、伍）法制而寬計特定社團專職人員年資之政策性決定，所遺留之社團年資併公職年資制度。是系爭退離給與處理條例乃落實轉型正義之立法，具有匡正過去黨國體制下，政黨違反憲政秩序所造成之不法結果，使國家在民主轉型後，得回歸正常之憲政軌道，並於民主化後重新評價該等不法結果，以確立及深化自由民主憲政秩序價值，避免國家再次重蹈黨國威權體制之覆轍，其目的核屬特別重要之公共利益（司法院釋字第793號解釋理由書第39段參照）。次查，系爭退離給與處理條例第2條第2款明文例示之社團，係以銓敘部於早期特殊政經環境下，報經考試院同意而得採計服務年資之社團，為其分類標準，此分類與匡正過去不當政策性決定、回復遭破壞之公職人員退休（職、伍）法制之目的間，具有實質關聯性。再者，系爭退離給與處理條例既係為澈底移除過去黨國體制所延續之社團年資併公職年資制度，自應以適用該年資併計制度之退休（職、伍）公職人員及其曾任職之所屬社團為規範對象。是系爭退離給與處理條例第2條第2款固屬特殊類型之立法，然仍非憲法所不許。」「查退休（職、伍）金，及得辦理優惠存款之軍保退伍給付、公保養老給付額度，其計算係以退休（職、伍）者之年資乘以退休（職、伍）時之月俸，是扣除年資將直接減少退休（職、伍）金及得辦理優惠存款之額度。系爭退離給與處理條例第4條第1項明定：『第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關……扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。』可知扣除社團年資確已影響該公職人員之退離給與，自屬對該公職人員財產權之限制。系爭退離給與處理條例第5 條第1項第1款進一步明定：『依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關……依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。』使退職政務人員就其實際已受領之溢領部分，應與社團負連帶返還之責，亦屬對該退職政務人員財產權之限制。」「國家與支領退離給與之退休（職、伍）公職人員間，雖存在繼續性法律關係，惟系爭退離給與處理條例第4條第1項係具有確認採計社團專職人員年資部分為違法之意旨，而其法律效果係直接以重新核計之結果，取代退休（職、伍）公職人員於退休（職、伍）時原核計之年資及退離給與，並從而發生系爭退離給與處理條例第5條第1項第1款所定返還『溢領退離給與』之情事。是系爭退離給與處理條例第4條第1項，及系爭退離給與處理條例第5條第1項第1款其中關於政務人員部分，核屬真正溯及之法規範。惟如前所述系爭退離給與處理條例係為落實轉型正義，其目的在於確立及深化自由民主憲政秩序價值，避免國家再次重蹈黨國威權體制之覆轍，具有特別重要之公共利益（本〈憲法〉判決理由第62段參照）。是系爭退離給與處理條例第4條第1項及系爭退離給與處理條例第5條第1項第1款關於政務人員部分，雖為真正溯及性之法規範，然仍非憲法所當然不許。況考試院於58年至72年間發布採計社團專職人員年資之函令或年資互相採計要點，具有明顯違反上位規範之重大瑕疵（本判決理由第46段參照），依該函令或要點而取得退離給與之社團專職人員，並無值得保護之信賴（司法院釋字第525 號解釋理由書第2段參照）。」「從系爭退離給與處理條例第1條規定之立法理由可知，該條例係為回復早期在特殊政經環境下，因違法採計社團專職人員年資而遭破壞之公職人員退休（職、伍）法制秩序，目的洵屬正當。系爭退離給與處理條例第4條第1項扣減退休（職、伍）公職人員曾經違法併計之社團專職人員年資；系爭退離給與處理條例第5條第1項第1款課予因曾違法併計社團專職人員年資，而有溢領退離給與之退職政務人員，負連帶返還該溢領金額之責，此二手段均與回復正常退休（職、伍）法制之目的，具有合理關聯。」「綜上，系爭退離給與處理條例第4條第1項，及系爭退離給與處理條例第5條第1項第1款關於退職政務人員應連帶返還溢領退離給與部分，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。」「系爭退離給與處理條例第7條明定：『本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。』其立法理由係考量『黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還』，可知該規定係立法者考量核發機關於執行系爭退離給與處理條例第4條及第5條規定時，可能面臨系爭退離給與處理條例公布施行前撤銷行政處分之除斥期間等相關規定所造成之權利行使障礙而設。鑑於我國民主轉型歷程，並衡酌系爭退離給與處理條例追求之特別重要公益，系爭退離給與處理條例第7條實有必要，尚難指其與法治國原則法安定性之要求有所牴觸。」。（本院卷附憲法法庭112年憲判字第3號判決可資參照） ⑶由上可知，系爭退離給與處理條例第2條第2款規定，與憲法第7條平等原則尚無違背；系爭退離給與處理條例第4條第1項，及第5條第1項第1款規定關於退職政務人員應連帶返還溢領退離給與部分，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背；系爭退離給與處理條例第5條第1項第1款規定關於社團應連帶返還退職政務人員溢領之退離給與部分，及第2款規定，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背；系爭退離給與處理條例第7條規定，與法治國原則法安定性之要求，尚無違背。則本院自應據此審查判斷原處分是否適法有據。 ⒊經查： ⑴關於原告爭執被告作成原處分時，已逾越系爭退離給與處理條例第5條時效規定之追繳期間而有遲誤期間之違法： ①憲法法庭112年度憲判字第3號判決理由第96至98段分別敘明「權利行使期間之設計，旨在使權利早日確定，以維持法律秩序之安定。人民因權利行使期間經過而確定之法律關係或權利，應受憲法相關基本權之保障，此為法治國原則法安定性之要求。惟立法者倘為追求特別重要之公共利益，且其目的非排除既有權利行使期間之規定不能達成，遂制定排除之規範，亦非憲法所當然不許。【96】」、「系爭條例（即系爭退離給與處理條例）係為追求轉型正義而設，屬憲法上特別重要之公共利益，已如前述。國家在民主轉型後落實轉型正義時，最易面臨既有法制所定權利行使期間之障礙。我國雖於81年12月已全面改選第2屆立法委員，然於威權統治時期主導國家統治權力之政黨，仍長期在立法院占有多數席次，故難以期待立法者於81年民主轉型之初，即針對當年黨國時期執政黨違反自由民主憲政秩序所獲得之不當利益，予以重新評價，並立法匡正之。直至105年1月16日選出第9屆立法委員，國民黨始首次喪失立法院之主導地位，轉型正義之立法方得大力推動。是依我國漸進式民主轉型之特殊歷史背景，倘未就新立法之權利行使期間予以特別規定，轉型正義殊難實現。【97】」、「系爭規定五（按：即系爭退離給與處理條例第7條規定）明定：『本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。』其立法理由係考量核發機關於執行系爭條例（即系爭退離給與處理條例）第4 條及第5條規定時，可能面臨系爭條例（即系爭退離給與處理條例）公布施行前撤銷行政處分之除斥期間等相關規定所造成之權利行使障礙而設。鑑於我國民主轉型歷程，並衡酌系爭退離給與處理條例追求之特別重要公益，系爭規定五實有必要，尚難指其與法治國原則法安定性之要求有所牴觸。【98】」 ②承上，被告依系爭退離給與處理條例第7條規定，不適用現行法律有關權利行使期間之規定而作成原處分，自難認有違反系爭退離給與處理條例第5條所定1年期間之違法，原告此部分之主張即無可採。 ⑵關於原告主張被告於作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會： ①原告以：被告未給予原告陳述意見之機會，導致原告無從事前協助黃君確認其是否確實曾任職原告處及相關證明文件是否係原告作成等情，原告因而更無從為己身權利進行申辯，使行政程序法關於陳述意見制度形同具文云云。 ②惟按行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。經查，如事實概要欄關於黃君於退職時得辦理優惠存款之計算基準包括退職日期、退職時依據退撫新制計算退職酬勞金之基數、一次退職酬勞金、公保養老給付之計算，以及依系爭退離給與處理條例扣除原本於退職時所採計之在原告所屬彰化縣委會任職之系爭年資後有關年資之重新核算、一次退職酬勞金基數及得辦理優惠存款金額之變更計算方式等，均據被告依據黃君退職時之考試院八九考台銓退二字第1884207號函暨所附之政務人員退職酬勞金及退職金其他現金給予補償金計算單及現金給付案件查詢清單（原處分卷第11至16頁），以及依據系爭退離給與條例第4條規定所為之計算後關於優惠存款利息部分之退職政務人員自退職生效日至107年5月11日止已支領社團專職人員年資之退職給予應繳還金額計算明細表（優惠存款利息部分）（原處分卷第23頁）進行計算，並有可確認黃君曾任職原告彰化縣委員會資歷之政務人員退職酬勞金給與事實表（88年12月，訴願可閱覽卷第46至47頁）、公務人員履歷表（訴願可閱覽卷第46至47頁）等為公文書性質之年資證明文件在卷可稽，此部分均屬客觀上明白足以確認之事實；而本件所涉及無非係系爭退離給與條例之合憲性，乃有關於法律之適用，況由原處分卷內所附之系爭退離給與條例於立法院提案時之議案關係文書（原處分卷第37至148頁）可知，原告黨籍立委於立法院之國會殿堂亦已充分表達意見，該議案並經多方討論，則被告與訴願機關審酌上情而未給予原告陳述意見之機會，應屬合法。原告此部分主張並無可採。 ⑶關於原告主張被告認定事實適用法規違誤： ①原告主張：黃君原任職於原告所屬彰化縣委會處係在6 7年至71年4月間，斯時勞動基準法及勞工退休金條例均尚未制訂施行，縱黃君之社團年資未被採認為公職年資，原告本即未因而產生給付黃君退休金之法律上義務，自無因而受有不當利益或使黃君之退休金轉由國家給與之不當簡省，被告自無向原告就此追繳或命返還之權利，原處分有認定事實及適用法規違誤之情形云云。 ②經查，黃君於自總統府副秘書長之公職退職時，關於退職酬勞金之計算，確實已將其曾任職於原告彰化縣委員會之系爭年資予以併為計算等情，業如前述，則黃君領取退職金並辦理優惠存款之金額自均係以此為基礎而為計算，並由國家支出，原告空言本不對黃君該部分年資之退職金及優惠存款利息之義務等等，原告主張，自不足為採，原處分之作成於此並無原告所主張之違誤。 ⑷關於原告主張被告作成107年5月11日函及原處分所適用之系爭退離給與處理條例違反「個案法律禁止原則」、法律明確性原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則： ①本件被告作成107年5月11日函及原處分所適用之系爭退離給與處理條例第2條第2款、第4條第1項、第5條第1項第1款、第2款及第7條規定，已經憲法法庭112 年憲判字第3號判決認：系爭退離給與處理條例第2條第2款規定與憲法第7條平等原則無違背、系爭退離給與處理條例第4條第1項及第5條第1項第1款規定（關於退職政務人員應連帶返還溢領退離給與部分）與憲法第15條保障財產權之意旨及法律不溯及既往原則及信賴保護原則均無違背、系爭退離給與處理條例第5 條第1項第1款規定（關於社團應連帶返還退職政務人員溢領之退離給與部分）及第2款規定與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則均無違背而並未牴觸憲法，有憲法法庭112年憲判字第3號主文第一項至第三項可佐。依前開㈣⒈之說明，本院自應據此審查判斷認定原處分是否合憲且適法有據。 ②查被告作成107年5月11日函及原處分所依據之前揭系爭退離給與處理條例，並無原告此部分所主張之違憲情形，已屬明確，原告主張前開各節，即無足為採。㈤綜上所述，被告依據系爭退離給與處理條例之規定作成原處分，命負法律上連帶清償責任之原告繳還黃君溢領之系爭款項，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請判決如訴之聲明所示，均無理由，應予駁回。五、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　7 　　月　　20　　日臺北高等行政法院第六庭審判長法官　許麗華法官　郭淑珍法官　林學晴一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　112 　年　　7 　　月　　20　　日書記官劉道文

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度年訴更一字第10號

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