臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第705號｜法律人

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭 110年度訴字第705號 112年10月5日辯論終結原告泓泰環保科技股份有限公司代表人蔣興德（董事長）訴訟代理人范綱祥律師被告桃園市政府環境保護局代表人陳世偉（局長）訴訟代理人陳國紹林睿晟簡竫諺上列當事人問廢棄物清理法事件，原告不服桃園市政府中華民國110年4月21日府法訴字第1100028243號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人為呂理德，嗣於訴訟程序進行中變更為陳世偉，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：被告於民國108年3月14日及108年4月1日派員會同內政部警政署保安警察第七總隊刑事警察大隊（下簡稱保七刑警大隊）人員至原告大同廠（設在桃園市○○區○○○路00號）稽查，查獲原告涉有逕行清除及貯存勗裕股份有限公司（下簡稱勗裕公司）製程產出之「含金屬之印刷電路板廢料及其粉屑（廢棄物代碼：E-0221）」（下稱系爭廢棄物）。嗣經被告確認，該廠貯存之系爭廢棄物應為勗裕公司於其廢棄物清理計畫書登載之「銅及其化合物(總銅)(污泥)(廢棄物代碼：C-0110)」。被告復於109年10月22日對系爭廢棄物(廢銅粉)採樣送驗，經以毒性特性溶出程序(TCLP)檢測其萃出液中之總鎘、總鉻、總銅及總鉛濃度，其總銅濃度達2,330mg/L，超過有害事業廢棄物認定標準第4條附表4規定之溶出試驗標準15mg/L，確認該廢棄物為「銅及其化合物(總銅)(污泥)(廢棄物代碼：C-0110)」有害事業廢棄物無誤，遂依廢棄物清理法（下簡稱廢清法）第57條、環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項附件1規定，以109年11月30日桃環稽字第1090109272號函附裁處書（裁處書字號：40-109-070076；下稱原處分）命原告停止營業(銅及其化合物〈總銅〉〈污泥〉〈廢棄物代碼：C-0110〉之清除業務)及接受環境講習8小時。原告不服，提起訴願經決定駁回後，再向本院提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：㈠原告勗裕公司取得之銅粉乃該公司電路板電鍍過程中析出吸附於陪鍍板上之物質，電路板及陪鍍板均係電鍍程序中之陰極，依電鍍原理可知，在電鍍過程中還原析出而吸附於陰極之物質，不論該陰極為電路板或陪鍍板，自亦均為相同之物質，即均為純銅，應屬原料並非廢棄物： ⒈勗裕公司從事電路板製造業務，本案查獲之銅粉來源為其一次銅電鍍製程，該製程中係以純銅之銅球作為陽極，以硫酸銅溶液為主要之電解質溶液，將待鍍之電路板及陪鍍板接在陰極，電鍍過程中，陽極銅球中的銅溶解釋出電子（化學式為：銅（Cu)=銅離子（Cu2+)+2電子（e-))，陰極之電路板及陪鍍板則得到電子還原為金屬銅（化學式為：銅離子(Cu2+)+2電子（e-)=銅（Cu))，電路板上電鍍上之銅層與陪鍍板之銅層相同，均為純銅。 ⒉上述陪鍍板即本案原告取得銅粉之處，是印刷電路廢電鍍製程中，於電鍍槽左右二側所放置之白鐵材質或破璃纖雉材質（本案屬之）的陰極板。因在電鍍過程中，電鍍槽兩邊的電流會最大，導致電鍍之吸附厚度不均匀，為使鍍於電路板上之銅層厚度均勻一致，故於電鍍槽左右二側放置陪鍍板，該陪鍍板與電路板均屬電鍍過程中之陰極，均係銅離子還原析出金屬銅之所在，故陪鍍板上吸附之物質，自與電路板上電鍍之銅層完全相同，均為純銅。 ⒊勗裕公司利用磨刷方式刮除陪鍍板上吸附過厚之銅層，取得之銅粉經送SGS檢驗，總銅檢驗項目，檢測值為83.2%( 扣除水分之含銅比例為99.3%(83.2/(100-16.2))，則依其含銅濃度可知，該刮除銅粉及陪鍍板上尚未剝離之銅，與電鍍過程中加入之銅粉原料，同樣具有市場價值，勗裕公司自不可能作為廢棄物抛棄，且有可行之利用技術，不會有致污染環境之虞，故依廢清法第2條第1項第4款關於廢棄物之定義即非屬廢棄物。 ⒋原告向勗裕公司購買之銅粉及陪鍍板（陪鍍板經剥離銅後交還勗裕公司）剝離之銅粉，經被告送檢，含銅比例高達71.4%(若考慮到因長期貯存導致氧化等與空氣中成分化合作用或含有水分造成比例降低之問題，其含銅比例應會更高），係具有高度經濟價值之金屬銅粉，而此剝離出之銅粉因純度高、性質穩定可預測，早已有可行之利用技術：經過酸化、溶解、結晶及離心等處理程序後，製成硫酸銅產品，處理技術簡單成熟，乃業界周知之事，明顯屬於「具可行之利用技術」且「具市場經濟價值」的產出物，侬廢清法第2條第1項反面解釋，自不應認定為廢棄物。 ⒌因此陪鍍板刮除所得銅粉乃有高度經濟價值之金屬銅粉，而此刮除銅粉因純度高、性質穩定可預測，早已有可行之利用技術：經過酸化、溶解、結晶及離心等處理程序後，製成硫酸銅產品，處理技術簡單成熟，明顯屬原料性質，主觀上勗裕公司自然也不可能視為廢棄物而有抛棄成為廢棄物之意，實際上是以銅之LME(倫敦金屬交易所）國際銅價格出售給原告，而原告也是因為生產過程需要金屬銅粉原料，向勗裕公司購入，參照進貨單及磅單所示「銅1340kg」，即可認定。㈡行政院環境保護署（下簡稱環保署）110年9月1日環署循字笫 1100058145號函函覆臺灣桃園地方檢察署（下簡稱桃園地檢署）勗裕公司產出之銅粉不論含銅量為何，係屬廢棄物（廢棄物代碼：E-0221)係憑被告108年4月8日稽查紀錄，惟被告已自行更正系爭銅粉非現場判定之印刷電路板廢料及其粉屑物（廢棄物代碼：E-0221)，核函所為之認定前提事實錯誤，所為之函釋結果自非正確，被告依該函釋所為之處分亦屬錯誤： ⒈環保署110年9月1日環署循字第0000000000號說明三「有關勗裕公司之印刷電路板製程產出之廢銅粉為原料抑或廢棄物一節，依被告108年4月8日稽查紀錄略以，泓泰公司廠內存放之廢棄物『廢銅板、銅粉』為勗裕公司產出之廢棄物『含金屬之印刷電路板廢枓及其粉屑（廢棄物代碼E-0221) 』，故不論其含銅量為何，係屬勗裕公司印刷電路板製程之廢棄物。」該稽查紀錄是稽查當時現場判斷之結果，當時並未實際送交鑑定。該銅粉之性質究竟為何，被告亦無法掌握，因此才會於108年3月14日第一次會同保七刑警大隊至現場稽查時，遲至109年10月22日才至現場採樣檢測，檢測結果銅2,330mg/L，超過環保署公告事業廢棄物毒性特性溶出程序（TCLP之溶出標準：15mg/L，屬有害事業廢棄物，判定為廢銅粉屬銅及其化合物（總銅）（污泥）（廢棄物代碼：C-0110)。 ⒉承上，參照被告內部簽呈文件可知現場稽查紀錄認定之印刷電路板廢料及其粉屑（廢棄物代碼：E-0221)是現場判走之結果，惟經其函詢勗裕公司廢清計畫書登載為銅及其化合物（廢棄物代碼：C0110)(泥狀），環保署109年6月11日環署廢字第0000000000號函記載「若非屬有害事業廢棄物，應載明產出廢單一金屬鋼（廢棄物代碼：R-1302) ，應委託合法再利用機構進行再利用」，被告因此才於109年10月22日派員採驗檢測，並依檢測結果更正判定銅粉為廢銅粉屬銅及其化合物（總銅）（污泥）（廢棄物代碼：C-0110)。 ⒊另環保署109年6月11日函文關於勗裕公司製程產出之廢棄銅粉及銅板屬一般事業廢棄物或有害事業廢棄物疑義，說明三載明「有關該公司所產出之銅粉及銅板，倘依有害事業廢棄物認定標準判定非屬有害事業廢棄物，且符合上開規定，應於事業廢棄物清理計畫書載明產出廢單一金屬銅（廢棄物代碼：R-1302)，並應依再利用事業廢棄物再利用管理辧法委託合法再利用機構進行再利用。」是關於系爭銅粉之性質究竟是廢棄物或可再利用之物，主管機關亦未能明確指出。 ⒋再參照環保署94年7月12日函釋「事業生產過程使用後之吸附設備，若該事業仍再利用該設備而非廢棄，即使由其他設備廠商（非原供應商），運回該吸附設備，其過程仍非廢棄物之清運，不受廢棄物清理法之規範」原告取得之銅粉是自勗裕公司電鍍設備中之陪鍍板中刮取，該陪鍍板亦可認屬「事業生產過程中使用後之吸附設備」則依上開函釋認定，原告受取勗裕公司電鍍過程中使用之陪鍍板，以化學法取得銅粉後，再將陪鍍板返還勗裕公司亦與上開函釋內容相符，則其過程應非屬廢棄物之清運，不受廢清法之規範。 ⒌勗裕公司刮除賣予原告之銅粉經送檢驗，系爭銅粉銅含量為83.2%，水份為16.2%，扣除刮除及間隔期間吸附之水份後，其含銅比高達99.3%，性質上應屬純銅，而得為交易之原料，被告就系爭銅粉之性質，於稽查現場逕行判定為印刷電路板廢料及其粉屑（廢棄物代碼：E-0221，後經不斷函請環保署及經濟部函釋確認，未能獲得明確答覆，遲至109年10月22日才至現場採樣檢測，以錯誤之TCLP檢測方式變更認定銅粉為廢銅粉屬銅及其化合物（總銅）（污泥）（廢棄物代碼：C-0110)，而環保署110年9月1日環署循字第0000000000號函又以錯誤的內容逕行認定勗裕公司產出之銅粉不論含銅量為何，係屬廢棄物。綜上，被告就事業過程產出之物，不思從生產過程之電鍍原理為論理認定，逕以錯誤的檢測方式及定義不明的函釋進行認定，所為之認定結果自與實際從事生產過程之業者認知有巨大差異，所為認定之結果自非正確。㈢被告於109年10月22日現場採樣檢測，以檢測結果銅2,330mg/ L，超過環保署公告事業廢棄物毒性特性溶出程序（TCLP之溶出標準：15mg/L，屬有害事業廢棄物，判定為廢銅粉屬銅及其化合物（總銅）（污泥）（廢棄物代碼：C-0110)，所為之檢測方式錯誤，據此所為之處分已屬違法： ⒈超過毒性特性溶出程序（TCLP)溶出標準的物質，未必就是有害事業廢棄物，毒性特性溶出程序（TCLP)溶出標準絕對不是有害事業廢棄物的唯一要件，否則可能得出錯誤的結果。舉例而言，含銅比例100%的純銅粉末，基於化學反應（TCLP以強酸性溶液溶出金屬離子也是一種化學反應）的速率正比於可反應表面積（比表面積）的原理，其毒性特性溶出程序(TCLP)檢測總銅結果必然超過TCLP之溶出標準(15mg/L)，而且，依據溶出濃度正比於原始濃度的原理，其TCLP檢測值甚至會比本案刮除銅粉（檢測時極可能因吸附水分等雜質，含銅比例85.3%)還更高，難道能夠因為100%的純銅粉末TCLP檢測值超過TCLP之溶出標準，就認定為有害事業廢棄物嗎？ ⒉參照證人林○晟另案於臺灣桃園地方法院（下簡稱桃園地院）刑事庭證述內容「辯護人問：假如今天就算是純銅的銅粉，要用TCLP去溶，會不會超出這個有害事業廢棄物的標準？證人林○晟答：我知道，以我的認知會。」可知，100 %的純銅粉末TCLP檢測值確實會超過TCLP之溶出標準，則具有高經濟價值之純銅，甚至金、銀等貴金屬均會被認定為有害事業廢棄物，這顯然不符常倩。 ⒊綜上，TCLP溶出標準絕對不是有害事業廢棄物的唯一要件，用TCLP之溶出標準檢測是否為有害事業廢棄物前，必須要先依廢清法第2條第1項第4款判斷是否屬於廢棄物，金屬銅原料根本就不應認定為廢棄物，原處分先以錯誤之毒性特性溶出程序(TCLP)判斷是否為有害事業廢棄物，而未先依廢清法第2條之立法目的判斷排除應屬高濃度之銅原料，認定事實已有錯誤，所為之原處分自非合法。㈣被告於108年3月4日即至原告現場稽查，卻遲至109年10月22日才再次回現場採樣檢測，系爭銅粉依檢測結果判定為廢銅粉屬銅及其化合物（總銅）（污泥）（廢棄物代碼：C-0110)，後又於110年6月14日採樣判定重金屬元素比例，但系爭銅粉未按標準程序長期露天擺放，極可能已受環境污染或干擾，檢測結果已非正確，自非得以該檢測之結果來認定系爭銅粉是否為純銅成何種廢棄物： ⒈原告於108年3月4日遭被告稽查時，僅拍照存證，遲至109年10月22日及110年6月14日才再回原告現場取樣送驗，距稽查時間已逾1年半，現場保留之銅粉係就地露天堆置，並無任何之隔離措施，無法排除阻隔外來物遭粉末吸附為雜質，更絕無可能阻止水份之吸附，而粉末狀之物質，因為比表面積甚高，容易吸附雜質，長期置放任其吸附雜質之結果，1年半後所採驗送驗「銅粉」之成分組成，與自勗裕公司陪鍍板上刮除銅粉之原始成分，迥然不同，顯然無法代表陪鍍板刮除銅粉之原始成分。 ⒉依桃園地院另案審理筆錄中，證人林○晟證述內容「辯護人問：你是否暸解一個樣品在它產生之後2年才去做檢測，這個樣品有沒有可能受到水份滲入、氧化及其他雜質滲入污染的可能性？證人林○晟答：樣品如果沒有按照標準作業程序做存放，它一定會有一定的風險會受到污染跟干擾。辯護人問：（請求提示偵卷第28頁之附註1、2，並告以要旨）一個銅粉放在這樣的塑膠桶裡面，你覺得算是有適當的隔絕嗎？有無辦法阻絕空氣、水份或其他雜質的滲入？證人林○晟答：這個地方，因為也不是標準儲存室。辯護人問：所以它沒有標準的儲存，是否如此？證人林○晟答：它一開始就不是我們所說的樣品，它是廢棄物。辯護人問：你覺得這樣貯存可不可以？證人林○晟答：如果以採樣、收樣跟貯存的這個部分，以照片這樣來看，它是接觸到空氣，就如辯護人所說的，當然就會有氧化或受到環境干擾的可能。」可知，系爭銅粉未按照標準作業程序存放，確實有一定的風險會受到污染跟干擾。 ⒊因系爭廢棄物未經即時採驗成分，且長期未依標準程序擺放，已受污染及干擾，與原始自勗裕公司購買之銅粉本質有所不同，已無再次鑑驗必要，故法院經詢問檢察官、刑案被告及辯護人意見後，已函覆被告無保全證據必要，請被告依法為適當處分。 ⒋綜上，原告向勗裕公司購買之銅粉係自陪鍍板上吸附銅層刮除所得，自與電路板上電鍍之銅層完全相同，均為純銅。被告於1年半後所採樣送驗「銅粉」之成分組成，與自勗裕公司陪鍍板上刮除銅粉之原始成分，截然不同，顯然無法代表陪鍍板刮除銅粉之原始成分，原處分依108年4月1日、109年10月22日環境稽查工作紀錄表認定之裁罰事實已有違誤，所為之處分自非合法。㈤原告以購買生產硫酸銅原料之目的而向勗裕公司購買陪鍍板上可經硝酸剝離之銅粉，而勗裕公司也是以接近銅之市價出售，與一般業者購入原料及原料商參考市價出售模式無異，可證明原告是以購買原料之目的向勗裕公司購買並非要貯存清除廢棄物： ⒈依原告之報價單所示，物料名稱：銅、規格>90%、單價130 、付費等項目，並有客戶核章「吳」，可證原告與勗裕公司就陪鍍板上可經硝酸剝離之銅粉是經雙方合意成交屬買賣之性質。 ⒉另參照證人吳○芳另案於桃園地院審理中之證述內容：「檢察官問：費用是如何計算？證人吳○芳答：以當時LME單價計算。檢察官問：是誰給誰錢？證人吳○芳答：泓泰公司給我們錢，是泓泰公司跟我們買的。檢察官問：被告有說買了之後要做何使用嗎？證人吳○芳答：被告公司在製程上可以把銅含量拉高一點，被告公司的產品可以因為這個製程使銅含量提高。」、「辯護人問：這個附著的銅就是純銅嗎？證人吳○芳答：是，本來就是純銅。」、「辯護人問：(請求提示偵卷第18頁之報價單，並告以要旨）報價單所載之固料名稱是銅，這個「銅」指的是銅金屬，是否如此？證人吳○芳答：是。辯護人問：承上，每公斤的1 30元指的是純銅的重量每公斤130元，是否如此？證人吳○ 芳答：是。辯護人問：承上，所以你們買賣的對象是金屬銅嗎？證人吳○芳答：是。辯護人問：（請求提示偵卷第1 9頁之估價單，並告以要旨）108年3月6日的估價單所載銅1,340公斤，這就是本案產生問題的東西，也就是他們說是廢棄物，我們說是原料，是否是這一批？證人吳○芳答：是。辯護人問：承上，1,340公斤是否包括上面附有金屬銅陪鍍板以及從陪鍍板上磨刷下來的銅粉，是否包含這兩個東西？證人吳○芳答：是。」另查原告向勗裕公司購買系爭銅粉是透過原告業務溫○和以口頭方式交易，並無簽訂書面契約，僅有估價單、地磅記錄單及報價單，且依吳○芳證述內容「審判長問：所以本次被查獲的陪鍍板，泓泰公司還沒實際跟你講說價格是多少？證人吳○芳答：還沒有講。審判長問：按照你的說法，你是完全信任泓泰公司他們自己決定、自己計算從陪鍍板上磨下來的銅粉，你也不擔心泓泰公司會從中做手腳放銅粉嗎？證人吳○芳答：不會，我完全信任。」可知，勗裕公司與原告間買賣計算之標的確實僅有銅。 ⒊綜上，原告與勗裕公司雙方均認知勗裕公司陪鍍板上可經硝酸剝離之銅粉是以買賣原料銅的方式交易，原告並依LME國際銅價為基準計算應支付價金，此與廠商向原料商購買原物料之模式相同，與廢棄物清除處理業者向工廠索取廢棄物清除處理費用不同，勗裕公司與原告間交易陪鍍板上可經硝酸剝離之銅粉益非廢棄物清除處理之行為等語，並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。四、被告則以：㈠從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務，廢清法第41條第1項定有明文。違反上開規定，而從事廢棄物貯存、清除或處理業務者，則依同法第57條規定處罰。足見欲從事廢棄物清除、處理業務者，即應取得主管機關核發之公民營廢棄物清除處理機構許可文件，否則不得受託清除、處理廢棄物業務，此有最高行政法院94年度判字第214號判決可資參照。經查被告於108年3月14日及108年4月1日派員至原告大同廠稽查，查獲該廠逕行清除及貯存系爭廢棄物，現場判定系爭廢棄物為「含金屬之印刷電路板廢料及其粉屑（廢棄物代碼：E-0221)」，惟原告未取得公民營廢棄物清除處理機構許可文件，逕行從事廢棄物清除及貯存業務，涉及違反廢清法第41條第1項規定，其中有關廢清法第46條第4款刑事裁罰部分，由保七刑警大隊移送桃園地檢署偵查，以上事實有現場人員簽名確認，並有被告108年4月1日環境稽查工作紀錄表(稽查編號：稽108-H05047)在卷可稽，原告主張「被告未合法充足說明裁罰理由，致受處分人無法知悉處分理由，屬違法行政處分」一節，原告所執理由，係其於109年7月13日（8月5日補充說明）及同年9月17日（9月24日補充說明）所提陳述意見（主張）未為被告及訴願機關所採納；惟依行政程序法第36條「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束...。」暨法務部108年4月10日法律字第00000000000號函釋「……判斷行政處分有無違法，應以行政處分作成時之事實狀態及法律規定為基準，且『事實狀態』乃專指原處分作成時已經發生的事實，不受處分作成時所呈現的證據之限制，亦即應以客觀存在之事實為判斷基礎，與行政機關之可責性無關。」故被告後續對系爭廢棄物後續之認定、再次稽查、檢驗等行為，皆係依職權進行調查，並善盡行政機關權責致力於客觀事實之呈現，依法有據，且被告作成之處分已於處分函說明其依據、事實經過及認定，亦已按行政程序法第96條第1項第2款規定，載明處分相對人、主旨、違反之時間、事實及地點、裁處理由及其法令依據，尚無原告所指未提出不符合理由及合法充足說明，有違行政程序法等規定之情事。至於原告於陳述意見所提內容，不外乎為其自認是從事再利用行為，且依環保署94年7月12日環廢字第0000000000號及108年5月24日環署廢字第0000000000號函釋，逕認系爭廢棄物非屬廢清法所稱廢棄物範疇，被告分別說明如下： ⒈有關系爭廢棄物是否屬再利用行為，依共通性事業廢棄物再利用管理辦法第2條附表編號5廢單一金屬（銅、鋅、鋁、錫）所訂之再利用管理方式「一、事業廢棄物來源：事業產生具金屬或合金型態之廢單一金屬（銅、鋅、鋁、錫）。但依相關法規認定為有害事業廢棄物者，不適用之。……」及從事事業廢棄物再利用涉及違法清除處理及再利用認定原則第2點規定「從事再利用非屬中央目的事業主管機關公告再利用之廢棄物且未向中央目的事業主管機關申請取得再利用許可（即非公告及許可再利用廢棄物）者，應取得公民營廢棄物處理、清理機構許可文件後，始得為之。」系爭廢棄物之外觀，經稽查現場照片即可確認其為泥狀或未完全乾燥之粉狀，非屬金屬或合金型態，依有害事業廢棄物認定標準，系爭廢棄物經TCLP檢驗後，又為有害事業廢棄物，不符合前揭廢單一金屬（銅）（廢棄物代碼：1302)之來源定義，應以銅及其化合物（總銅）（污泥）認定，系爭廢棄物非屬公告再利用之廢棄物，而原告亦未領有銅及其化合物（總銅）（污泥）之再利用許可，復依前述從事事業廢棄物再利用涉及違法清除處理及再利用認定原則第2點規定，原告逕行再利用非屬公告再利用之廢棄物，即應取得公民營廢棄物處理、清理機構許可文件後，始得為之。 ⒉有關系爭廢棄物是否屬廢清法所稱廢棄物範疇，依原告所提環保署94年7月12日環廢字第0000000000號函釋內容為「事業生產過程使用後之吸附設備，若該事業仍再使用該設備而非廢棄，即使由其他供應商（非原供應商）運回該吸附設備，其過程仍非屬廢棄物之清理，不受廢棄物清理法之規範。」，惟查空氣污染防制法施行細則第16條第2 項規定「前項設備種類如下：一、固定污染源：……吸附設備、冷凝設備、生物處理設備、集氣設備或其他具有防制空氣污染物排放之裝置。」顯然環保署前述函釋所稱之吸附設備為防制空氣污染物之排放裝置，與原告從電鍍之陰極板中剝離銅層分屬二事，原告恐有誤解。次查原告所提環保署108年5月24日環署廢字第0000000000號函釋內容為「主旨：有關印刷電路板廠於電鍍製程使用之陪鍍板剝除銅層，再送回工廠使用，是否為廢棄物清理法所規定之範疇疑義，復如說明，請查照。說明：……二、依廢棄物清理法（以下簡稱廢清法）第2條第1項規定，廢棄物指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：……三、本案使用後之陪鍍板若符合前開定義，則屬廢清法所稱之廢棄物。其後續清除處理仍應依廢清法第28條規定，自行、共同、委託或其他經中央主管機關許可之方式清除、處理，或依本法第39條規定再利用。四、另本署100年4月環署廢字第0000000000號函釋略以...參依該函釋精神，本案陪鍍板如於廢棄前送回原供應商整理、純化或再製後回復原功能性質或原用途使用者，並送回該事業繼續使用時，非屬廢棄物清理範疇，程序上須透過事業廢棄物清理計畫書之異動或變更，經審查機關就個案審酌實際管控情形，經同意後事業始得依所准範圍辦理。惟倘非送回原供應商進行整理而送往他處，則涉及廢棄物清除行為，應依廢清法規定辦理。」經查系爭廢棄物，為勗裕公司製造過程所產生目的以外之產物，且非屬該公司員工生活產生之廢棄物，按廢清法第2條第1項及第2項規定，應屬事業廢棄物，其後續之清除、處理應依廢清法第28條規定，以自行、共同、委託或其他經中央主管機關許可之方式為之，或依廢清法第39條規定再利用，勗裕公司未依廢清法第28條第1項第3款及第31條第1項第2款規定，將系爭廢棄物委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理，及其未依規定主動向主管機關申報廢棄物之產出量及貯存量部分，被告另案以109年3月4日桃環稽字第0000000000號函附裁處書裁處確定在案；再查原告為從事化學材料生產製造業，並非勗裕公司所從事印刷電路板製造業之供應商，依前開環保署108年5月24日環署廢字第0000000000號函釋意旨，原告收受該公司製程產出之廢棄物，即應依廢清法第41條第1項規定，取得公民營廢棄物處理、清理機構許可文件後，始得為之。 ⒊綜上，原告雖自認從事再利用行為，但其所依循之判斷並不符合相關規定，且系爭廢棄物確實已符合廢清法中之廢棄物定義，原告應取得公民營廢棄物處理、清理機構許可文件後，始得從事該廢棄物之清除處理行為，故本案違反廢清法第41條第1項事實明確，被告依法處分，應洵有據。㈡原告表示「系爭廢棄物具可行再利用技術，以TCLP判定屬有害廢棄物，為錯誤循環論證」一節，依廢清法第2條第1項規定：「本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效用、被放棄原效用'不具效用或效用不明者。三、於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。五、其他經中央主管機關公告者。」原告逕行將廢清法第2條第1項第4款規定「不具可行之利用技術」或「不具市場經濟價值」且能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品為廢棄物之定義，反面論述「具可行之利用技術」或「具市場經濟價值」之物則非屬廢棄物，且完全無視其他4款中有關廢棄物之定義，原告對相關法令認知，應有誤會；系爭廢棄物為勗裕公司之製程產出，依原告109年7月13日陳述意見書之附件三勗裕公司電鍍製程流程圖，該公司一次銅電鍍作業區所產生之廢棄物即為C-0110銅及其化合物，故被告後續針對系爭廢棄物以TCLP進行採樣檢測，係為確認其屬溶出毒性事業廢棄物，並與勗裕公司製程間有因果關係存在，系爭廢棄物為勗裕公司製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物，依前揭廢清法第2條第1項第3款規定，屬廢清法所稱之廢棄物無誤，勗裕公司又為廢清法所稱之事業，再從勗裕公司電鍍製程流程圖及被告檢驗結果觀之，系爭廢棄物即為有害事業廢棄物，歷程均合乎邏輯及廢清法之相關認定方式，並無原告所指有錯誤循環論證之情形。㈢原告陳稱「被告認定系爭廢棄物屬銅及其化合物（總銅）（污泥）之認事用法錯誤，屬違法處分」部分，有關系爭廢棄物非屬廢單一金屬，及其亦屬廢清法所稱之有害事業廢棄物，其理由如前段所述；廢清法第39條第1項固規定：「事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關或中央主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制」。而廢清法關於事業廢棄物之再利用，係授權中央目的事業主管機關制定管理辦法管理之，不受同法第41條（即應向主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件）之限制。然縱屬可以再利用之物質，仍應依相關法規辦理再利用，非可任意處置；資源回收再利用法第1條即說明其立法目的「為節約自然資源使用，減少廢棄物產生，促進物質回收再利用」，第19條第1項更明定「再生資源未依規定回收再利用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理」，俾免業者援引資源回收再利用法規定，作為卸責之依據。從而，縱然屬於可再利用之事業廢棄物，卻未依相關法規辦理再利用，自仍回歸其原屬廢棄物之本質，適用廢清法之相關規定處理。換言之，可為再利用之事業廢棄物，其廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項，仍應符合主管機關依授權所頒訂之管理辦法，始不受第28條、第41條有關應經許可始得為事業廢棄物相關行為限制之規範...。此有最高法院109年度台上字第1872號判決可資參照；本案縱如原告所稱，其對系爭廢棄物具有可行之利用技術，且該廢棄物亦具市場價值，原告仍應依相關法規進行再利用，非可自行任意清除、處理，否則仍有廢清法第28條、第41條之適用。依經濟部工業局109年9月8日工永字第00000000000號函，可知原告前已取得經濟部許可，並登載於廢棄物清理計畫書，得從事銅及其化合物（總銅）（硫酸銅廢液）、銅及其化合物（總銅）（硝酸銅廢液）之通案再利用，含銅廢液本身具經濟價值之廢棄物，原告為該廢液之再利用機構，顯然對含銅廢液具有再利用技術、市場價值，卻又屬廢棄物之情形，當所知悉及理解，原告以此為抗辯理由，不合邏輯，況且原告已實際辦理過再利用申請程序，不逕向主管機關申請系爭廢棄物再利用許可，反以被告「有認事用法錯誤，屬違法處分」之詞，企圖免除被告令其停止清除、處理系爭廢棄物之行政處分，足不可採，原處分應予維持。㈣依勗裕公司108年間申請廢棄物清理計畫書變更資料，勗裕公司經被告查獲違規後，於108年6月11日透過事業廢棄物申報及管理系統，填報申請廢棄物清理計畫書變更（增加刷磨製程及其衍生廢棄物（C-0110))，可見勗裕公司係認為，刷磨製程產生之廢棄物，即為銅及其化合物（污泥）（代碼：C-0110)。次查桃園地院審判筆錄第17頁後段，證人吳○芳（勗裕公司負責人）回答審判長，表示本案所謂的銅粉是在勗裕公司中磨刷下來的，第18頁又表示「……這是我們不要的，…… 不會再利用……。」等語，足證勗裕公司將系爭銅粉(或銅板）視為廢棄物，並認定屬銅及其化合物（污泥）（代碼：C-0110)無誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。五、被告於108年3月14日、4月1日至原告大同廠稽查，查獲原告涉有逕行清除及貯存勗裕公司製程產出之「銅及其化合物( 總銅)(污泥)(廢棄物代碼：C-0110)」，遂依廢清法第57條、環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項附件1 規定，以原處分命原告停止營業(銅及其化合物〈總銅〉〈污泥〉〈廢棄物代碼：C-0110〉之清除業務)及接受環境講習8小時，原告訴願駁回後向本院提起本件行政訴訟之事實，有108 年3月14日被告環境稽查工作紀錄表及現場照片（原處分卷第2頁至第5頁）、108年4月1日被告環境稽查工作紀錄表及現場照片（原處分卷第9頁至第11頁）、被告109年7月6日桃環稽字第1090058328號函（原處分卷第16頁至第17頁）、原告109年9月17日泓泰字第109091701號函及9月24日泓泰字第1090092401號函（本院卷一第195頁至第215頁）、109年10 月22日被告環境稽查工作紀錄表及現場照片（原處分卷第68頁至第70頁）、被告環境樣品委託檢測紀錄表及檢測報告（原處分卷第71頁至第74頁）、原處分（本院卷一第29頁）、訴願決定（本院卷一第31頁至第44頁）等在卷可供查對，堪認屬實而為本件裁判基礎。原告主張系爭廢棄物非屬廢清法第2條所定義之廢棄物，其回收再利用系爭廢棄物，並無違法；被告則以系爭廢棄物屬有害事業廢棄物，原告未經取得許可文件即為廢棄物之清除處理，被告以原處分裁處並無違誤等情置辯。故本件應予審究者，乃系爭廢棄物是否屬廢清法所定義之廢棄物？原告清除、貯存系爭廢棄物，是否屬回收再利用行為？被告以原處分命原告停止營業及接受環境講習8小時，於法有無違誤？六、本院之判斷：㈠按「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。…。」「從事廢棄物貯存、清除或處理業務，違反第41條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其停止營業。」廢清法第41條第1項本文、第57條分別定有明文。次按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」亦為環境教育法第23條所明定。由上開規定可知，欲從事廢棄物清除或處理業務者，應先取得主管機關或受託機關許可後，方得為之，如未經許可而從事廢棄物貯存、清除或處理業務者，其法律效果除罰鍰外，尚得「命其停止營業」；而因廢清法乃為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康而制定之法律( 該法第1條規定參照)，自屬「環境保護法律」，是如因違反廢清法而受5,000元以上罰鍰或經處分機關處以停工、停業者，尚應接受一定時數之環境教育。㈡系爭廢棄物屬性之認定： ⒈按廢清法所稱之「廢棄物」，係指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。三、於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。五、其他經中央主管機關公告者，廢清法第2條第1 項定有明文。以此可知，某項物質或物品是否符合廢棄物之定義，並不以完全不具市場經濟價值或完全喪失效用為必要。縱使該物質或物品仍具市場經濟價值，或有再回收另作他用之可能性，只要其係「被拋棄」，或「減失原效用」或「被放棄原效用」，或雖屬再生資源，但未依資源回收再利用法所規定之回收再利用方式，仍屬本法所定之「廢棄物」。 ⒉原告主張系爭廢棄物並不符合廢棄法第2條對廢棄物之定義，係以被告稽查時所查獲之「含金屬之印刷電路版廢料」即為陪鍍板，其於印刷電路電鍍製程中所吸附之物質為純銅，另所查獲之銅粉則為勗裕公司利用磨刷方式從陪鍍板上刮除之銅層，兩者同樣具有市場價值，且有可行之利用技術，不會有致污染環境之虞，故依廢清法第2條第1項第4款關於廢棄物之定義即非屬廢棄物。本院查： ⑴勗裕公司負責人吳○芳另案於桃園地檢署偵訊及桃園地院審理中證稱：勗裕公司之營業項目是一次銅代工，主要製程是電路板鍍銅作業，製程會產出含銅強酸廢液，以及銅粉及陪鍍板，這些物品會賣給泓泰公司；銅粉對勗裕公司沒有用處，以製程來說，銅粉對勗裕公司屬於有價廢棄物，所以才會把銅粉賣掉，陪鍍板先前都是賣斷給其他買家，本案是泓泰公司表示可以用化學法減銅，並說以減完銅後之重量差來計算價錢，這樣伊也不用花錢買新的陪鍍板，而伊這次是交付有銅粉的陪鍍板、銅粉給泓泰公司，以往是將銅粉直接倒進廢液裡交由泓泰公司再利用；銅粉和陪鍍板都是在製程中會產生的東西，銅粉是勗裕公司磨刷下來的，目的是要讓金屬附著的更好，所以用機械把他粗化，銅粉是勗裕公司不要的東西，也不會再利用，就賣出給泓泰公司，而陪鍍板在一次銅作業中算是成本，如果可以把正常的銅全部吸附在印刷電路板上面，就不需要陪鍍板，而陪鍍板刷薄過後是可以再重複利用，伊賣給泓泰公司的陪鍍板是還沒有刷磨過的，上面還有吸附的銅成分，但泓泰公司未曾將刷磨後之陪鍍板交還給勗裕公司過等語（桃園地檢署偵查卷第67頁、第68頁，桃園地院卷第122頁至第137頁）。 ⑵參諸勗裕公司之電鍍製程流程圖（原處分卷第23頁），顯示勗裕公司進行一次銅電鍍作業時，會使用陪鍍板輔助電鍍，亦會產生粉屑，成品則為印刷電路板，而非純銅等原料；又對照證人吳○芳前開證述，可知本案查獲之廢銅板、廢銅粉均係勗裕公司生產過程中所產出，且已使用之廢銅板需將原吸附之銅層析離或剝除後，該廢銅板方可供勗裕公司重複使用。是以，勗裕公司交付予原告之廢銅板，因尚未經剝除銅層而無法為勗裕公司重複利用，而失其原有效用或效用大幅減低，無從為勗裕公司回收再利用；另廢銅粉則屬勗裕公司所拋棄而不再利用之物，足徵上開廢銅板、廢銅粉屬減失原效用及被拋棄之物，按照前揭說明，核屬廢棄物。原告主張系爭廢棄物不符廢清法第2條第1項定義而非屬廢棄物，並不採取。㈢原告之清除、處理系爭廢棄物，並非回收再利用行為： ⒈按「（第1項）事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關或中央主管機關規定辦理……。（第2項）前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報、再利用產品之標示及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。……」、「事業廢棄物之再利用，應以下列方式為之：……三、經本部許可後，送往再利用機構再利用。其許可類型分為個案再利用許可及通案再利用許可。」、「通案再利用之許可文件，應記載下列事項：一、再利用機構名稱、地址、負責人。二、再利用事業廢棄物來源產業、種類（代碼）、名稱及用途。……」、「一、事業廢棄物來源：事業產生具金屬或合金型態之廢單一金屬（銅、鋅、鋁、錫）。但依相關法規認定為有害事業廢棄物者，不適用之。……」、「從事再利用非屬中央目的事業主管機關公告再利用之廢棄物且未向中央目的事業主管機關申請取得再利用許可（即非公告及許可再利用廢棄物）者，應取得公民營廢棄物處理、清理機構許可文件後，始得為之。」廢清法第39條第1項、第2項、經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條第1項第3款、第10條、共通性事業廢棄物再利用管理辦法第2條附表編號5關於廢單一金屬（銅、鋅、鋁、錫）所訂之再利用管理方式、及從事事業廢棄物再利用涉及違法清除處理及再利用認定原則第2點分別定有明文。 ⒉查原告所領有之再利用許可（參桃園地檢署偵查卷第42頁），乃廢酸性蝕刻液、硝酸銅廢液、硫酸銅廢液、廢剝錫液，其中並未包括C-0110銅及污泥化合物與R-0301之廢棄物清除、處理許可文件，原告僅能收受前述種類之廢液做再利用，不能收受其他種類或性質（如固體、污泥狀等）之物。然系爭廢棄物中，陪鍍板係為片狀固體，刮除下之廢銅粉則呈塊狀固體，均非液體性質，已非上揭再利用許可所含括。又系爭廢棄物中之陪鍍板係屬廢棄物代碼R-0301之廢棄物、廢銅粉則屬C-0110銅及污泥化合物態樣，業如前述，堪認上開陪鍍板、廢銅粉均非屬原告所得收受之廢液類型。經濟部工業局且於109年9月8日以工永字第00000000000號函說明：「本部核准泓泰環保科技股份有限公司大同廠之再利用廢棄物種類僅為硫酸銅廢液及硝酸銅廢液，爰該廠不得收受前述廢棄物以外之廢棄物進行再利用」等語（原處分卷第40頁、第41頁），益證原告向勗裕公司取得系爭廢棄物，與其通案再利用許可之內容並不相合。㈣再按廢清法第46條第4款所規定之「貯存」、「清除」及「處理」三者，依環保署發布之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第1款至第3款之定義，「貯存」指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之行為；「清除」則指事業廢棄物之收集、運輸行為；至「處理」則包含1.中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或穩定之行為；2.最終處置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為；3.再利用：指事業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為，並應符合其規定者。本件原告向勗裕公司取得系爭廢棄物而收集，自屬清除行為；而其取得系爭廢棄物之目的，係為透過化學方式分離出銅後，將分離之銅投入後續硫酸銅之製程中，廢銅粉之取得目的亦相同，從而，原告未領有C-0110銅及污泥化合物、R-0301之廢棄物清除、處理許可文件，卻自勗裕公司清運、收受系爭廢棄物，其違反廢清法第41條第1項之規定已屬明確，被告依同法第57條規定，以原處分命原告停止營業，另依環境教育法第23條規定，令原告指派代表人參加環境講習8小時，於法自無不合。七、綜上所述，原告未經取得許可文件，即自勗裕公司清運、處理系爭廢棄物，已堪認定，其所辯系爭廢棄物不符廢清法第2條第1項對廢棄物之定義云云，並非可採；且原告經許可之回收再利用內容，復未包括屬廢棄物代碼R-0301之陪鍍板及屬C-0110銅及污泥化合物態樣之廢銅粉。故被告以原告違反廢清法第41條第1項規定，而依同法第57條裁處停止營業（銅及其化合物〈總銅〉〈污泥〉〈廢棄物代碼：C-0110〉之清除業務），另依環境教育法第23條令原告指派其有代表權之人即其代表人接受8小時環境講習，均屬有據，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告所爭執各節，均非可採，其訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　9 　　日審判長法官　鍾啟煌法官　蔡如惠法官　吳坤芳一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　9 　　日書記官何閣梅

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第705號

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臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第705號