臺北高等行政法院判決

112年1月12日辯論終結

原告

大地昌興業股份有限公司

兼代表人

謝明峻

共同訴訟代理人

張浩倫律師

被告

桃園市政府

代表人

張善政

訴訟代理人

黃成翔

訴訟代理人

劉家欣

訴訟代理人

黃盈蓁

參加人

桃園市平鎮區長安貨物轉運中心自辦市地重劃區重

參加人

劃會

代表人

陳立德

訴訟代理人

蘇文斌律師

上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部民國110年12月17日台內訴字第1100064256號、第1100055376號訴願決定（原處分：桃園市政府110年9月7日府地重字第1100226381號函），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序部分：被告代表人本為鄭文燦，嗣變更為張善政，玆經據張善政具狀聲明承受訴訟（見本院卷第429頁至第430頁），核無不合，先予敘明。

二、爭訟概要：原告大地昌興業股份有限公司（下稱大地昌公司）所有之坐落桃園市○○區○○段200、202、203、203-1、204、210、210-1、258、258-1、259、259-1地號土地，及原告謝明峻所有之同段215、216、216-1、217地號等計15筆土地（下稱系爭土地），位在民國68年公告之「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」土地範圍內，復經（改制前）被告於91年9月公告實施「變更高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫貨物轉運中心細部計畫案」，嗣再辦理「擬定高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫（配合貨物轉運中心檢討）」，經內政部都市計畫委員會於108年4月2日以第943次會議審議，同意調整變更分區配置及使用管制內容，惟維持市地重劃整體開發範圍，並經109年3月24日第965次會議審定在案。俟吳傑夫申請成立「桃園市平鎮區長安貨物轉運中心自辦市地重劃區重劃會」，經被告於109年11月30日以府地重字第1090303931號函核准成立，參加人乃於110年3月31日召開第1次會員大會審議通過擬辦重劃區範圍（包含系爭土地在內），向被告申請核定重劃範圍，經被告市地重劃會於110年7月30日以110年第3次會議，同意參加人所提之重劃範圍，被告遂於110年9月7日以府地重字第1100226381號函核定申請重劃範圍在案（下稱原處分）。然原告不服原處分，先後提起訴願，分別經內政部於110年12月17日以台內訴字第1100064256號、第1100055376號訴願決定，訴願駁回；但原告猶不服訴願決定，故向本院提起行政訴訟。

三、原告主張：現行有效之都市計畫為68年公告實施之主要計畫，以及91年公告實施之細部計畫，依細部計畫規定，市地重劃應由政府辦理，不得任由民間自辦，原處分准許參加人辦理本件市地重劃，已違反細部計畫，應予撤銷。雖內政部都市計畫委員會第965次會議審定「擬定高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫（配合貨物轉運中心檢討）」案，然迄未發布實施，尚不得作為原處分之依據；況原處分核准之重劃範圍大幅增加住宅區與商業區面積、縮減物流區面積，與68年主要計畫及91年細部計畫大為不同，有違「達成貨暢其流、物盡其用之或運輸樞紐」之核心目的，原處分應予撤銷。另參加人未依業務單位要求初步分析規劃分布情形、坐落街廓、最小開發面積限制、土地分配等事項，原處分仍核定其重劃範圍之申請，有違有利不利一律注意原則；復原告係因信賴法院法拍公告，乃取得系爭土地作廠房使用，更先後於101年8月取得臨時工廠登記、109年11月取得特定工廠登記，可營運至129年3月19日，原告乃因此投入大量成本積極利用開發系爭土地，並無信賴不值得保護之情事，倘系爭土地強行劃入重劃範圍，除將使原告投入之開發成本化為烏有，侵害原告之營業權、財產權，有違信賴保護原則外，亦將影響原告員工及其家庭之生計，且將無從實現臨時工廠登記、特定工廠登記制度保障地方就業機會、避免人口產業外移之立法目的。則系爭土地位在重劃範圍最外圍區域，占整體開發面積有限，即便將之剔除於重劃範圍外，亦不影響土地開發之整體性，原處分將系爭土地強行劃入重劃範圍實有違比例原則；是內政部都市計畫委員會第943次、第965次會議並未就原告廠房之保存有任何具體指示，可認未充分考量土地所有權人意見、土地使用現況及原告經年積累之優質產業等節，有裁量怠惰之違法，被告在參加人未提出原告工廠保留相關方案之情形下，逕自核准參加人所提重劃範圍，未盡監督審查之責，同有裁量怠惰之違法，原處分應予撤銷等語。併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：

㈠本件主要計畫及細部計畫已載明，都市計畫應採市地重劃方式整體開發，並已確定整體開發範圍；依平均地權條例、市地重劃實施辦法第7條第2項、獎勵市地重劃辦法第20條、第22條等規定及內政部95年12月1日內授中辦地字第0950727312號函釋，以整體都市計畫範圍為重劃範圍，如欲變更市地重劃範圍，應俟都市計畫範圍變動後始得為之，被告僅能認定參加人所提重劃範圍是否與細部計畫一致，並無將特定土地剔除於重劃區範圍之權責。又內政部都市計畫委員會第943次、第965次會議僅調整使用分區配置及使用管制內容，變更分區配置，新增物流專用區、商業區、住宅區、埤塘專用區、灌溉設施專用區、公園用地、道路用地，就市地重劃整體開發範圍未有變動，原告稱原處分核准之重劃範圍與主要及細部計畫大不相同乙節並非屬實；至原告陳稱被告未釐清土地分布情形、坐落街廓、最小開發面積限制及分配等情事即核定重劃範圍，實係錯解土地分配等事項所涉者乃後續重劃執行，與本件重劃範圍之核定係屬二事，且91年細部計畫規定以縣政府辦理「為原則」，並未排除土地所有權人自行辦理市地重劃之情形，原告指陳原處分核准參加人之申請案違反91年細部計畫，亦屬誤解。

㈡又本件主要及細部計畫既已指定本區以市地重劃之方式辦理開發，則範圍內之都市土地應待完成整體開發後，始得依都市計畫土地使用分區指定建築線及核發建築物建造執照，本區開發完成前，範圍內土地所有權人就其所有之土地，均屬未得任意建築使用之禁建狀態；原告拍定取得系爭土地時，業經規劃應以市地重劃之方式，即應依都市計畫土地使用分區管制相關規定利用，因系爭土地使用分區為道路用地、綠化用地及第二種貨物轉運區用地，原告工廠半數位於公共設施用地範圍內，其工廠並非合法建物，違反土地使用管制，應無信賴保護原則之適用。雖原告取得臨時工廠登記證、特定工廠登記證，得接水、接電使用、並於登記證期限屆滿前免受土地及建築物等相關規定裁罰，惟此係為促進工業發展、健全工廠管理之目的，依據工廠管理輔導法、特定工廠登記辦法特別准許之輔導性措施，尚非可據此逕認原告之工廠為合法工廠、甚至據以指摘原處分核定重劃範圍為違法；倘原告欲使其工廠永久合法使用，須依內政部營建署公告之「都市計畫取得特定工廠登記土地變更處理原則」辦理，俟都市計畫主管機關審核通過變更為合法使用分區、取得合法建物使用執照後，始得辦理合法工廠登記。

㈢是原告前僅就交通動線陳述意見，並建議恢復104年10月公開展覽規劃內容，並未反對辦理重劃，相關意見經被告調整使用分區、道路系統、隔離綠帶系統後，原告工廠改置於物流專用區及部分道路，經被告就土地所有權屬詳予分析後，考量本件物流專用區最適經濟規模，並為維護市地重劃原地分配之地主權益，酌予部分採納，調整都市計畫規劃及降低指定開發範圍內部分街廓最小開發面積限制，爰經內政部都市計畫委員會第965次會議決議依照被告研析意見辦理；故本件於都市計畫階段，即已就原告所提意見分析，雖原告剔除範圍之意見未據內政部都市計畫委員會第965次會議參採，然被告建議原告得於後續重劃作業時，申請按原位置保留建物，並請參加人提出原告所有土地及建物分析地上物坐落、拆遷補償及土地分配相關說明，已考量原告所陳意見，並就開發為整體考量，原處分作成程序符合相關規定，並無原告所稱違反比例原則、未考量工廠營運及員工生計、裁量怠惰、違反有利不利一律注意等情事等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。

五、參加人略以：系爭土地位在物流園區對內及對外2條15米計畫道路預定地兩旁，原告部分廠房更位於15米計畫道路預定地，倘將系爭土地剔除於重劃範圍之外，將使物流園區內15米計畫道路無法順利闢建，更影響園區物流進出動線，使部分區域有無尾巷、無法雙向進出，反影響交通及消防安全；復系爭土地坐落園區環狀道路交會地帶，為園區內重要樞紐，而為整體開發計畫之核心部分，尚難排除於本件重劃範圍外。況原告工廠為違章建築，故遲未供電、無法指定建築線，原告自始知悉系爭土地無法興建工廠，實難認有何信賴保護可言；至原告取得臨時工廠登記證、特定工廠登記證，惟此僅係政府針對違法違章工廠採取試行輔導走向合法工廠之過渡階段，最終能否成為合法工廠尚無定數，非謂原告工廠即為合法工廠而得主張信賴保護。另都市計畫為長期通盤檢討事項，開發方式討論過程均給予地主陳述意見之機會，原告僅係為其違法興建之農地工廠爭取違法存在，並非主張將系爭土地納入整體開發範圍有何不當；且市地重劃將建置範圍內公共設施如道路、公園、五大管線等，重劃費用則由重劃區內地主共同負擔，原告主張將系爭土地全數剔除於重劃範圍外，不欲負擔公共設施費用，卻又欲利用重劃完成後區內所有公共設施及開發利益，足證原告並非質疑本件市地重劃之整體開發合理性，只是為極大化其個人利益等語置辯。併為聲明：原告之訴駁回。

六、本院之判斷：

㈠按各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：⒈新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者，⒉舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者，⒊都市土地開發新社區者，⒋經中央主管機關指定限期辦理者；依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之；在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施；市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之；為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之，其獎勵事項如左：⒈給予低利之重劃貸款，⒉免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用，⒊優先興建重劃區及其相關地區之公共設施，⒋免徵或減徵地價稅與田賦，⒌其他有助於市地重劃之推行事項；前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之；重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之，平均地權條例第56條、第58條定有明文。

㈡又都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得依都市計畫劃定之開發分區辦理市地重劃；其經依第8條評估實施市地重劃確有困難者，應檢討都市計畫後再行辦理重劃，復為市地重劃實施辦法第7條第2項所明訂。而依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱自辦市地重劃辦法）第2條、第20條第1項至第3項、第22條第3項規定，土地所有權人自行辦理市地重劃，依本辦法之規定，本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定；重劃會於擬辦重劃範圍經會員大會審議通過後，應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定重劃範圍：⒈擬辦重劃範圍及位置圖，⒉擬辦重劃範圍都市計畫地籍套繪圖，⒊擬辦重劃範圍土地清冊並載明土地所有權人及已知之利害關係人，⒋公共設施用地負擔項目及其概略面積；直轄市或縣（市）主管機關受理前項申請後，應檢送擬辦重劃範圍都市計畫地籍套繪圖，通知擬辦重劃範圍全體土地所有權人及已知之利害關係人陳述意見，通知應於受理陳述意見截止日15日前為之，並於機關公告欄及網站公告，公告期間自通知之日起，不得少於15日；直轄市或縣（市）主管機關應以合議制方式審議第1項申請案件，經審議符合規定者，應核定重劃範圍，核定處分書應送達重劃範圍全體土地所有權人及已知之利害關係人，並於機關公告欄及網站公告；不予核定重劃範圍者，應敘明理由駁回；都市計畫指定整體開發之地區以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃範圍，並得依都市計畫規定或劃定之開發分區辦理市地重劃。

㈢查原告所有之系爭土地，因位在68年公告之「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」土地範圍內，復經（改制前）被告於91年9月公告實施「變更高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫貨物轉運中心細部計畫案」，嗣再辦理「擬定高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫（配合貨物轉運中心檢討）」，經內政部都市計畫委員會於108年4月2日以第943次會議審議，同意調整變更分區配置及使用管制內容，惟維持市地重劃整體開發範圍，並經109年3月24日第965次會議審定，俟吳傑夫申請成立「桃園市平鎮區長安貨物轉運中心自辦市地重劃區重劃會」，經被告於109年11月30日核准成立，參加人乃於110年3月31日召開第1次會員大會審議通過擬辦重劃區範圍（包含系爭土地在內），向被告申請核定重劃範圍，經被告市地重劃會於110年7月30日以110年第3次會議，同意參加人所提之重劃範圍，被告遂於110年9月7日以原處分核定申請重劃範圍等情，有原處分、高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫書、擬定高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫貨物轉運中心細部計畫書節本、變更高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）書節本、(配合貨運轉運中心）案計畫書、內政部都市計畫委員會會議紀錄、參加人申請書、被告市地重劃會會議紀錄、審議簡報、系爭土地所有權狀、土地套繪圖等在卷可參（見被告答辯卷第1頁至第2頁、第19頁至第402頁、第433頁至第450頁及不可閱覽卷，本院卷第83頁至第98頁、第107頁至第111頁、第197頁至第200頁、第207頁至第218頁、第221頁至第249頁、第295頁至第297頁），足以信實。則被告係對參加人就包括原告所有系爭土地在內，申請核定自辦市地重劃範圍，經被告市地重劃會審議通過在案，所為程序俱符合自辦市地重劃相關法令規章，自屬適法。

㈣再參加人擬辦之市地重劃範圍，按主要計畫建議「貨物運轉中心應整體規劃、開發」，91年細部計畫併敘明「本細部計畫區依據主要計畫規定以採市地重劃方式開發」（見被告答辯卷第50頁、第56頁），依自辦市地重劃辦法第22條第3項規定，因本件都市計畫指定整體開發之地區以市地重劃方式開發，自應以整體開發地區為重劃範圍，並得劃定開發分區辦理市地重劃。又被告於受理參加人擬辦之市地重劃範圍後，依同辦法第20條第2項、第3項規定，通知擬辦重劃範圍全體土地所有權人及已知之利害關係人陳述意見，復於110年7月30日召開110年第3次市地重劃會審議，會中就原告所陳意見，認為經內政部都市計畫委員會第965次會議審酌，決議維持整體開發範圍並酌予調整使用分區配置及使用管制內容，遂不予採納其陳述意見一節，有被告陳述意見公告、會勘紀錄、原告陳述意見書、參加人回應及該次會議紀錄足佐（見被告答辯卷第405頁至第450頁）；則本件市地重劃案因都市計畫指定為整體開發之地區，復採市地重劃方式開發緣故，應以整體開發地區為重劃範圍，並得劃定開發分區辦理市地重劃，故被告以自辦市地重劃方式，由參加人擬辦市地重劃範圍，經聽取系爭土地所有人即原告之陳述意見後，由市地重劃會審議符合規定而予照案通過，另不予採納原告之陳述意見，已臻考量本件市地重劃案為指定之整體開發地區，及重劃範圍有關土地所有權人及利害關係人之權益保障，原處分基此准予核定，並無不合。

㈤雖原告主張68年公告實施之主要計畫，及91年公告實施之細部計畫，本件市地重劃應由政府辦理，不得任由民間自辦，且內政部都市計畫委員會第965次會議審定「擬定高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫（配合貨物轉運中心檢討）」案迄未發布實施，另參加人未依業務單位要求初步分析規劃分布情形、坐落街廓、最小開發面積限制、土地分配等事項，原處分仍予核定其重劃範圍，實有違誤等語；然吳傑夫申請成立「桃園市平鎮區長安貨物轉運中心自辦市地重劃區重劃會」，經被告於109年11月30日核准成立在案乙節，有前開核准函可參（見本院卷第271頁至第272頁），固此與91年細部計畫所載「以縣政府辦理為原則」（見被告答辯卷第56頁），並不相同，惟本件市地重劃案究採公辦或自辦，屬前開核准函爭議事項，復查無原告或其他人對前開核准函提出行政爭訟，且本件訴訟標的亦僅為被告核定參加人擬辦之市地重劃範圍當否，今原告猶謂本件市地重劃應由政府辦理，顯非本件訴訟所應審究之事項，自屬無據。況本件市地重劃案乃經指定為整體開發之地區，復經被告市地重劃會審議原告所陳意見，但不予採納在案，被告所為之原處分市地重劃範圍，亦與公告實施之主要及細部計畫範圍相同，並無更易市地重劃整體開發範圍情形，內政部都市計畫委員會第965次會議審定「擬定高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫（配合貨物轉運中心檢討）」案亦無變動市地重劃範圍，當無原告所指違誤之處；至原告以參加人所提初步分析規劃分布情形、坐落街廓、最小開發面積限制、土地分配等事項，實係錯解土地分配等事項所涉者乃後續重劃執行，與本件重劃範圍之核定係屬二事，洵不足取。

㈥另依工廠管理輔導法第28條之6、第28條之8第1項規定，曾依第34條規定補辦臨時登記之工廠，在原臨時登記事項範圍內，得於本法108年6月27日修正之條文施行之日起2年內向直轄市、縣（市）主管機關申請特定工廠登記，不適用第15條第2款及第3款規定；取得特定工廠登記者，不適用區域計畫法第21條、國土計畫法第38條、都市計畫法第79條及建築法第86條第1款、第91條第1項第1款規定；該工廠建築物得准予接水、接電及使用，不受建築法第73條第1項規定之限制。而特定工廠登記之有效期間，自核准登記日起至129年3月19日止，為特定工廠登記辦法第25條所明訂。復都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之建築物，除經本府命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有之使用，並依下列規定處理：⒈原有合法建築物不得增建、改建、增加設備或變更為其他不合規定之使用，⒉建築物有危險之虞，確有修建之必要，得在維持原有使用範圍內核准修建，但以本府尚無限期要求變更使用或遷移計畫者為限，⒊因災害毀損之建築物，不得以原用途申請重建，都市計畫法桃園市施行細則第34條亦訂有明文。

㈦固原告指稱因信賴法院法拍公告，乃取得系爭土地作廠房使用，更先後取得臨時工廠登記、特定工廠登記，有信賴保護原則之適用等語；然原告所指法院法拍公告，乃臺灣桃園地方法院91年4月19日桃院丁民執五字第3899號公告，其僅為「特別拍賣後之減價拍賣」公告，且只在其他特殊拍賣條件敘明「本標的物雖非依促進產業升級條例開發之工業區，應買人並無資格限制，惟登記簿上載建物之主要用途及土地之使用分區分別為『廠房』及『工業用地』，依桃園縣政府函釋買受本標的物後仍須作『工業使用』，請應買人注意」（見本院卷第99頁），別無何使應買人有創設權利之情，則原告經法院拍賣取得系爭土地後，仍應恪遵有關法規，以適法為工業使用，不生信賴保護之慮。況系爭土地早在68年公告實施之主要計畫範圍內，且在被告91年9月公告實施細部計畫，原告取得所有權之後（登記日期為91年9月3日、98年4月13日，見本院卷第83頁至第98頁），並無何都市計畫更易本件市地重劃範圍；亦即早在原告取得系爭土地所有權之前，系爭土地已經劃入市地重劃範圍內，原告自應受此拘束，其所持臨時工廠登記證、特定工廠登記證，亦僅為暫時性之權利義務規範，不論屬合法工廠與否，均非有排除市地重劃範圍之效力，原告無由以此認有應優先保護之權，更無所謂之信賴保護疑義。至原告以系爭土地位在重劃範圍最外圍區域，將之剔除亦不影響土地開發之整體性，被告及內政部都市計畫委員會對此有裁量怠惰之違法一節；查被告市地重劃會經依自辦市地重劃辦法第20條第2項規定，通知重劃範圍有關土地所有權人及利害關係人陳述意見，復在會中就原告所陳意見，認不予採納而照案通過等情，如前所述，業經考量本件市地重劃案為指定之整體開發地區，及原告所陳意見內容在案，尚無所述未予審酌之裁量怠惰情形，其認原處分有違法之處，委無可採。

㈧是系爭土地既經劃入本件主要及細部計畫之市地重劃範圍內，參加人據予向被告申請核定重劃範圍，經依自辦市地重劃第20條第2項規定，通知重劃範圍有關土地所有權人及利害關係人陳述意見，復經被告市地重劃會審認原告所陳意見不予採納後，被告依同條第3項規定，以原處分核定參加人擬辦之市地重劃範圍，要屬適法。

七、綜上所述，原告為系爭土地所有權人，因系爭土地為本件市地重劃範圍，且參加人前經被告核准成立後，擬辦重劃範圍向被告申請核准，經被告踐行自辦市地重劃第20條第2項規定，通知重劃範圍有關土地所有權人及利害關係人陳述意見，復經被告市地重劃會審認原告所陳意見不予採納後，被告依同條第3項規定，於110年9月7日以原處分核定申請重劃範圍，核無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不合。從而，原告訴請將訴願決定及原處分均撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造與參加人其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。

九、依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭