臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第四庭

111年度訴字第306號

112年11月2日辯論終結

原告

呂芬

原告

王思凱

原告

王德凱

原告

張璧晶

原告

吳東躍

原告

宋綏芬

原告

裁娟投資股份有限公司

代表人

曾瑋瑋

原告

億安建設股份有限公司

代表人

張凱龍

共同訴訟代理人

邱瓊儀 律師

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

王玉芬

訴訟代理人

羅明通 律師

複代理人

林銘龍 律師

上列當事人間都市危險及老舊建築物加速重建條例事件，原告不服臺北市政府中華民國111年1月10日府訴二字第1106105533號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：

一、原告起訴後，被告代表人由黃一平變更為王玉芬，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷二第435至436頁），核無不合，爰予准許。

二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告因不服被告否准其都市危險及老舊建築物重建申請案，循序提起本件訴訟，原僅聲明請求撤銷否准決定之原處分及訴願決定，嗣追加聲明請求被告應作成准予重建之處分（見本院卷二第327至329頁），追加之訴部分屬課予義務訴訟，與原聲明為撤銷訴訟有別，然原告業已踐行訴願程序，且係基於同一重建申請事件所生，請求之基礎不變，依上開規定及說明，原告此部分訴之追加，應予准許，合先敘明。

貳、實體事項：

一、事實概要：原告呂芬、王思凱、王德凱、張璧晶、吳東躍、宋綏芬、裁娟投資股份有限公司、億安建設股份有限公司等8人（下合稱原告）委由謝○林建築師事務所（下稱謝建築師事務所）建築師謝○林（下稱謝建築師）檢附資料，依都市危險及老舊建築物加速重建條例（下稱重建條例）第5條規定，以109年4月23日申請書向被告申請辦理坐落臺北市大安區仁愛段6小段118地號土地（下稱系爭土地）之領有64使字第21號使用執照（下稱系爭使用執照）之臺北市大安區○○○路0段000巷00弄0號0至0樓建物（下稱系爭建物）重建計畫（下稱系爭申請案）。經被告審認系爭申請案尚有待補正事項，以109年6月2日北市都建字第1093053620號函（下稱系爭補正函）記載略以：「……說明：……二、旨揭重建計畫案，尚有下列（■註記部分）不符規定：（一）■申請基本資料：……（二）■重建計畫範圍：…… 2、請補檢討臺北市領有使用執照建築基地範圍內部分土地申請建築處理原則（下稱處理原則）。（三）■土地及合法建築物：……（四）■建築物配置及設計圖說：……（五）■申請容積獎勵項目及額度……」通知原告依期補正送請復審；原告於109年6月16日補正，經被告復審後，認原告就系爭補正函上揭補檢討處理原則之部分未依限補正，依臺北市危險及老舊建築物加速重建辦法（下稱重建辦法）第5條第2項規定，以110年7月16日北市都建字第1093061721號函（下稱原處分）駁回系爭申請案。原告不服，循序提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原處分作成時，重建辦法第5條第2項，已由「……屆期未補正或補正不完全者，『予以駁回』」修正為「……屆期未補正或補正不完全者，『得駁回其申請』」，被告依修正後規定有准駁申請案裁量權，未為行政裁量，逕適用修正前規定駁回，適用法規有誤。

㈡被告依修正前重建辦法第5條第2項，以原告屆期未補正或補正不完全為由駁回系爭申請案，適用法規有違：

1.被告要求原告「請補檢討處理原則」究係檢討處理原則之適用，或包括補正系爭使用執照内其他建物所有權人同意書，被告未敘明，有違明確性原則。原處分未敘明駁回理由係原告未補正或補正不完全，若係補正不完全，未敘明何處不完全。

2.系爭補正函要求原告補正檢討處理原則，僅為法令適用問題，不包括命補正系爭使用執照内其他建物所有權人同意，而法令適用屬被告權責事項，無庸命原告檢討，非依法應命補正事項，被告以依法非屬補正事項要求原告補正，而原告已敘明系爭申請案得單獨申請拆除重建，無庸取得使用執照內其他建物所有權人同意，被告就原告已補正之事項卻認定未補正或補正不完全，且依修正前重建辦法第5條第2項規定駁回原告申請之處分，適用法規有誤。

㈢原告本件申請案符合處理原則第4點「建造行為時相關建築法規規定」：

1.按中央法規標準法第18條所稱處理程序終結，係指申請建照執照之日起至發給使用執照以前。處理原則第4點規定所稱「建造行為時」係指申請建照執照之日起至發給使用執照以前。系爭建物領得使用執照日期為64年1月6日，依建造行為時之63年11月15日修正公布建築設計施工編第140條、第141條規定無庸附建防空避難室，依處理原則第4點，系爭申請案申請拆除系爭建物並新建，自免經原建築基地其他地號土地及建物所有權人同意。

2.縱認需經建築基地其他地號土地及建物所有權人同意，該原建築基地及建物所有權人嗣後已共同成立管理委員會並召開區分所有權人會議，決議廢除並拆除附設於系爭土地上之防空避難室。

3.原處分認無處理原則第3點、第4點之適用，依修正前重建辦法第5條第2項予以駁回，適用法規有誤。

㈣依重建條例第6條第2項規定於該條例施行後3年内時程獎勵為10%，爾後逐年遞減。原告提出系爭申請案當時之時程獎勵為10%，倘重新申請，時程獎勵僅餘4%，對原告不公。

㈤並聲明：

1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.被告應就原告109年4月23日之申請案，作成准予重建計畫之處分。

三、被告答辯略以：

㈠重建辦法第5條第2項規定修正結果係賦予被告裁量權限，並非禁止駁回申請，被告仍得作成駁回處分。被告以系爭補正函通知原告補正，原告補正內容仍有不符規定事項，經被告復審後，本於職權裁量駁回系爭申請案。原處分已載明「請補檢討處理原則」，可知原處分因原告未補檢討處理原則而駁回申請，並無原告所稱原處分以系爭申請無上開原則適用之情事。

㈡原告稱原處分以本件聲請案「無」上開原則適用，而為違法處分云云，惟查：原處分說明三即載明：「三、……本案復審仍不符規定事項：㈠重建計劃範圍：1、請補檢討臺北市領有使用執照建築基地範圍内部分土地申請建築原則。」等語，可知原處分係因原告未補檢討臺北市領有使用執照建築基地範圍内部分土地申請建築原則而遭駁回，實無原告所稱原處分以本件聲請案「無」上開原則適用之情事，原告對此實有誤會，主張顯無理由。

㈢依處理原則第4點，因系爭建物與坐落臺北市大安區○○○路0段000巷00弄0號0至0樓及0號0至0樓建物（下稱系爭鄰近建物）領有同一使用執照，依建造行為時相關建築法規定即臺灣地區重要都市建築附建防空避難設備辦法（下稱避難設備辦法）設置之防空避難設備，集中設置於系爭建物之建築基地範圍内，系爭申請案應得系爭建物使用執照範圍内其他建物所有權人之同意，原告於補正檢討本案是否符合處理原則時，僅就其申請重建部分為檢討，未依法令併為檢討同基地範圍内之建築物是否符合上開規定，就該部分未完成補正，被告認定系爭建物與系爭鄰近建物，其地下室非屬各幢、棟使用，倘若准予系爭建物拆除重建，將使系爭鄰近建物無供防空避難之用之地下層，有違建物建造行為時之避難設備辦法，且原告未補正系爭使用執照範圍内其他建物所有權人同意系爭建物拆除重建之相關文件，與處理原則第4點規定有違，依重建辦法第5條第2項規定以原處分駁回原告之申請，並無違誤。

㈣系爭申請案如拆除申請重建部分，將使未申請重建部分不符建造行為時之建築法規，違反處理原則第4點規定，不得以區分所有權人之會議決議補正之。

㈤依原告委託之謝建築師事務所109年8月19日函文内容，足見原告明知本案不符合建造行為時相關建築法規定，原告自不得以該函文主張已完成補正。

㈥綜上，系爭申請案因涉及二建物領有單一使用執照，該使用執照依建造行為時相關法令設置之防空避難設備，集中設置於系爭建物基地範圍之情事，然原告補正之系爭申請案内容與處理原則第4點規定不符，故不得准予拆除新建，被告據此作成駁回系爭申請案之原處分，並無違誤，原告請求撤銷原處分，難謂有理。

㈦並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

㈠應適用之法令：

1.按建築法第102條之1規定：「建築物依規定應附建防空避難設備或停車空間……。前項標準、範圍、繳納代金及管理使用辦法，由直轄市、縣（市）政府擬訂，報請內政部核定之。」重建條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府……」第5條第1項規定：「依本條例規定申請重建時，新建建築物之起造人應擬具重建計畫，取得重建計畫範圍內全體土地及合法建築物所有權人之同意，向直轄市、縣（市）主管機關申請核准後，依建築法令規定申請建築執照。」第12條規定：「本條例施行細則，由中央主管機關定之。」重建條例施行細則第1條規定：「本細則依都市危險及老舊建築物加速重建條例（以下簡稱本條例）第十二條規定訂定之。」第4條規定：「依本條例第五條第一項申請重建時，應檢附下列文件，向直轄市、縣（市）主管機關提出：一、申請書。二、符合本條例第三條第一項所定合法建築物之證明文件，或第三項所定尚未完成重建之危險建築物證明文件。三、重建計畫範圍內全體土地及合法建築物所有權人名冊及同意書。四、重建計畫。五、其他經直轄市、縣（市）主管機關規定之文件。」第5條規定：「前條第四款所定重建計畫，應載明下列事項：一、重建計畫範圍。二、土地使用分區。三、經依法登記開業建築師簽證之建築物配置及設計圖說。四、申請容積獎勵項目及額度。五、依本條例第六條第五項所定辦法應取得之證明文件及協議書。六、其他經直轄市、縣（市）主管機關規定應載明之事項。」重建辦法第1條規定：「臺北市政府為執行都市危險及老舊建築物加速重建之建築物結構安全評估結果異議案件鑑定及重建計畫核准，並依都市危險及老舊建築物加速重建條例（以下簡稱本條例）第四條第一項及都市危險及老舊建築物建築容積獎勵辦法（以下簡稱獎勵辦法）第十一條第二項規定，訂定本辦法。」第2條規定：「本辦法之主管機關為臺北市政府都市發展局（以下簡稱都發局）。」第4條第1項規定：「依本條例第五條第一項規定申請重建，新建建築物之起造人（以下簡稱起造人）應檢附下列文件，向都發局提出申請：一、申請書。二、符合本條例第三條第一項所定合法建築物之證明文件，或第三項所定尚未完成重建之危險建築物證明文件。三、重建計畫範圍內全體土地及合法建築物所有權人名冊及同意書。四、重建計畫。五、其他經都發局指定之文件。」第5條規定：「都發局應自受理前條申請案件之日起三十日內完成審核。但情況特殊者，得延長一次，延長期間以三十日為限。前項申請案件得補正者，都發局應將補正事項一次通知申請人限期補正，並應於申請人補正後十五日內審查完竣；屆期未補正或補正不完全者，得駁回其申請。前項限期補正期間為六十日。申請案件經都發局審核符合規定者，應予核准；不合規定者，駁回其申請。」

2.112年9月6日修正發布前處理原則第3點規定：「建築基地於七十五年二月三日以前已完成地籍分割，且符合下列各款規定之一者，免辦理法定空地分割證明書：（一）部分地號土地單獨或合併鄰地申請建築時，經檢討剩餘建築基地符合本辦法第三條第三款及第四款規定者。（二）因逕為分割、判決分割、和解分割、調解分割或調處分割等由地政機關完成分割登記者。」第4點規定：「符合前點規定基地申請建築時，其範圍內建築物地上層各自獨立，使用互不影響，地下室（含未辦理產權登記）現況有隔牆分隔，且分屬各幢、棟使用並與地籍分割線一致者，經檢討均符合該建築物建造行為時相關建築法規定（如防空避難設備、停車空間、構造安全等），其部分地號土地建物拆除新建、增建、改建、修建時，免經原建築基地其他地號土地及建物所有權人同意。」

3.60年12月22日修正公布前建築法第47條：「建築技術上之準則及公私建築式標準。由內政部定之。」依此，建築法就包括防空避難設備在內之建築技術準則及公私建築式標準，係授權內政部頒定法令以補充之，此授權之目的、內容及範圍具體明確，核與授權明確性原則相符，亦無違反法律保留可言。依上開規定之授權而由行政院57年11月18日告(57)防字第9099號令准修正並經國防部與內政部以58年2月25日府澤字0537號、58年2月1日台內地字第305107號令會銜公佈之避難設備辦法第1條：「本辦法依建築法第四十七條及防空法第六條規定訂定之」第2條：「本辦法所稱重要都市，係指台北市……」第3條第1項第1款：「下列建築之新建、重建、全部改建、或增建基層面積超過40平方公尺者均應附建防空避難設備。一、三層以上之建築。」第4條：「附建防空避難設備標準，依下列規定辦理：(一)三至四層建築按基層面積四分之一計算。……」，是以，坐落臺北市之3層以上建物之新建，依避難設備辦法第3條第1項第1款規定，自應設置防空避難設備。

㈡如事實概要欄所載之事實，有原告109年4月23日申請書（見本院卷一第210至216頁）、系爭補正函（見本院卷一第53至55頁）、原告106年6月16日補正土地重建計畫案（見本院卷一第57、194至556頁）、原處分（見本院卷一第59至61頁）及訴願決定（見本院卷一第101至117頁）等附卷可稽，堪以認定。

㈢被告認定原告補正不完全而駁回其申請，並無違誤：

1.系爭建物坐落於臺北市，且參諸系爭建造執照及系爭使用執照，可知系爭建物為4層之鋼筋混凝土建築物，依建造行為時之避難設備辦法第3條第1項第1款規定，應設置防空避難室。

2.系爭使用執照存根聯之建築地點欄位記載：「○○○路0段000巷（如附表）」、系爭使用執照存根聯附表記載：「○○○路0段000巷00弄0號……○○○路0段000巷00弄0號……0號……」等建物地址，有系爭使用執照存根聯及附表存卷可佐（見本院卷一第336至338頁），可見系爭建物與系爭鄰近建物領有同一使用執照。系爭使用執照之備註欄位記載：「每筆土地由起造人持分，不再分割。地下室集中使用，不另分配。」，系爭使用執照設計圖說中記載A區（即系爭建物）地下室面積為「73.682㎡」，B區（即系爭鄰近建物）地下室面積為「0」，有系爭使用執照、設計圖說（見本院卷一第456頁）在卷可佐，足見系爭建物供防空避難之用之地下層，係與系爭鄰近建物共用。系爭建物與系爭鄰近建物領有同一使用執照，而該使用執照依當時之避難設施辦法設置之防空避難設備，集中設置於系爭建物之建築基地範圍内。系爭建物及系爭鄰近建物之地下室非屬各幢、棟使用，倘若准予系爭建物拆除重建，將使系爭鄰近建物無供防空避難之用之地下層，違反系爭建物及系爭鄰近建物建造行為時避難設備辦法之規定。

3.原告委由謝建築師檢具申請書，向被告提出系爭申請案，經被告審查尚有如事實概要欄所載應補正事項，以系爭補正函通知原告依限補正。原告於109年6月16日補正，經被告復審後，認原告就請補檢討處理原則之部分未照補正事項完全補正而否准系爭申請案，經核被告若准許就同一使用執照範圍内之部分建物拆除重建之申請案，將有違前揭避難設備辦法，與處理原則第4點規定未合，是以，被告以原處分否准系爭申請案，並無違誤。

㈣原告雖主張避難設備辦法於63年2月15日廢止，63年11月15日修正公布之建築設計施工編第140條、第141條規定非供公眾使用之建築物，限於其層數在6層以上者，始應按建築面積附建防空避難室。領得系爭使用執照日期為64年1月6日，系爭建物建造行為時，避難設備辦法已變更（嗣後於領取使用執照時已廢止），依照相關新建築法規無庸附建防空避難室。且依處理原則第4點規定，系爭土地及系爭建物申請拆除新建時，自免經原建築基地其他地號土地及建物所有權人同意云云。惟：

1.按73年11月7日修正公布前建築法第25條規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第七十八條及第九十八條規定者，不在此限。」建築法第28條第1款、第3款規定：「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。二、……三、使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。」65年1月8日修正公布前建築法第70條第1項規定：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起十日內派員查驗完竣，其主要構造合格者發給使用執照，不合格者一次通知其修改後再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為二十日。」準此，建築物應依建造執照而建造，建造完成查驗核與建造執照相符者，始核發使用執照。

2.查系爭建造執照發照日期為63年1月8日，規定竣工期限為63年11月7日，第一次變更變更建築物概要及說明欄記載「工程展期、63年11月26日」；系爭使用執照記載竣工日期為63年12月18日，發照日期為64年1月6日，有系爭建造執照存根（見本院卷一第450至452頁）、系爭使用執照存根在卷可參（見本院卷一第336頁），足見系爭建造執照之核發係依照當時有效施行之避難設備辦法，依該辦法第3條第1項、第4條規定3層以上建物之新建，應附建防空避難設備，其後竣工日期雖在63年2月15日避難設備辦法廢止後，僅係展延施工期間，並未變更設計，是以，系爭建物仍係依避難設備辦法興建，自應附建防空避難設備。

㈤至原告雖主張系爭補正函記載請補檢討處理原則，究僅係檢討該原則之適用，抑或包括補正系爭使用執照内其他建物所有權人同意，有違明確性原則云云。惟：

1.按處理原則第1條：「為執行本市領有使用執照建築基地（以下簡稱建築基地）範圍內部分土地……申請建築，特訂定本處理原則。」，第2條：「建築基地內之建築物及留設之法定空地應依建築基地法定空地分割辦法（以下簡稱本辦法）完成地籍分割後，始可部分地號土地單獨……申請建築。」，第4條：「符合前點規定基地申請建築時，其範圍內建築物地上層各自獨立，使用互不影響，地下室（含未辦理產權登記）現況有隔牆分隔，且分屬各幢、棟使用並與地籍分割線一致者，經檢討均符合該建築物建造行為時相關建築法規定（如防空避難設備、停車空間、構造安全等），其部分地號土地建物拆除新建、增建、改建、修建時，免經原建築基地其他地號土地及建物所有權人同意。」，足見處理原則訂定目的即在規範使用執照建築基地範圍內部分土地申請建築時，於該當何要件下，始可就部分地號土地單獨申請建築，更明確規範除符合處理原則第4點所定情形時，免經原建築基地其他地號土地及建物所有權人同意之情形外，應經原建築基地其他地號土地及建物所有權人同意。是以，原告依系爭補正函及處理原則相關規範，自得預見被告通知其補正原建築基地其他地號土地及建物所有權人同意，原告應可知悉系爭補正函所指應補正事項為何，系爭補正函內容並無欠缺明確性。

2.原告委託之謝建築師事務所於109年7月收到建管處承辦人電話告知系爭使用執照部分範圍申請危老重建計畫，涉及地下室防空避難設備設置標準檢討疑義；原告呂芬於109年8月11日向臺北市議會提出陳情，由議長辦公室安排召開會議，建管處副總工程司、建照科工程司及承辦人、系爭申請案申請人代表謝建築師、原告億安建設股份有限公司代表人張凱龍、地主代表即原告呂芬出席與會，檢討處理原則對危老案件法規不詳盡之處理方式；後原告委託謝建築師申請釋疑相關法規，於109年8月19日函建管處，由建管處報內政部釋疑本案狀況，有訴願書在卷可佐（見訴願卷第259至260頁），謝建築師事務所於109年8月19日發函建管處略以：為原告為申辦系爭土地危老重建計畫案復審，關於原領執照檢討涉及防空避難室乙事，主張應依重建條例精神及現行防空避難室設置法規，本案應得單獨申請拆除重建等語，有該函存卷可佐（見本院卷一第67至71頁），職此可知，原告經承辦人電話告知、與建管處人員開會討論處理原則、委託建築師發函建管處向內政部申請解釋法令，由原告收受系爭補正函後與建管處人員開會、申請解釋法令等行為，復益可徵原告知悉系爭補正函所載請補檢討處理原則，即係通知其補正原建築基地其他地號土地及建物所有權人同意。

㈥至原告雖主張原處分未敘明駁回理由係原告未補正或補正不完全，且若係補正不完全，未敘明何處不完全，有違明確性原則。原處分引用修正前重建辦法第5條第2項規定駁回系爭申請案，適用法規錯誤云云。惟：

1.按所謂行政處分明確性之要求，在於使相對人得以清楚認識「決定」本身之內容，係由何一機關、就何事件，對其為如何之要求、給予或確認，凡此如有不足，通常構成重大及明顯之瑕疵，導致行政處分無效。至於處分作成之法規依據、事實認定及裁量斟酌等，人民有瞭解之需要，以判斷處分是否合法妥當，資對處分提起爭訟可以獲得救濟之機會，因此，除前述「決定」本身外，書面行政處分依行政程序法第96條第1項第2款規定，固須記載事實、理由及法令依據，但作成時若有不足者，尚非不能補正；且其不足如未影響決定內容之可辨識性，亦難認有行政處分明確性之違反。

2.查系爭補正函所載請補檢討處理原則，係通知原告補正原建築基地其他地號土地及建物所有權人同意，已如前述，是以，原處分駁回系爭申請案之理由即說明三、(一)重建計劃範圍「請補檢討臺北市領有使用執照建築基地範圍內部分土地申請建築原則」，當係指原告未依照系爭補正函補正原建築基地其他地號土地及建物所有權人同意，且原處分說明欄六已載明相關法令規定（雖誤引修正發布前重建辦法，惟不影響原處分合法性，詳後述），是以，原處分就原告補正不完全之事實、理由及法令依據均已詳載。

3.至原處分說明欄三、六所引相關法令規定雖為110年4月20日修正發布前重建辦法第5條第2項規定即「前項申請案件應予補正者，都發局應將補正事項一次通知申請人限期補正，……屆期未補正或補正不完全者，『予以駁回』。」，而未援引110年4月20日修正發布之重建辦法第5條第2項規定：「前項申請案件得補正者，都發局應將補正事項一次通知申請人限期補正，……屆期未補正或補正不完全者，『得駁回其申請』。」惟原處分說明欄三已載明本案復審仍不符規定事項，即已載明系爭申請案經復審結果認仍不符依規定應補正事項而駁回原告申請，原處分此部分之記載不影響駁回申請決定內容之可辨識性，難認有行政處分明確性之違反。況經訴願程序後，訴願決定書已載明修正後重建辦法第5條第2項規定，被告亦於審理中補正該規定，是以，無礙於原告對原處分之認識，亦無礙於其訴訟之攻擊防禦。原告以此指摘原處分違法，尚不足採。

五、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告就原告109年4月23日都市危險及老舊建築物重建申請案為否准之決定，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法對本件判決結果不生影響，爰不逐一論列，併此敘明。

七、結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。