111年度訴更一字第88號｜行政：全民健康保險｜裁判日期：113 年 04 月 26 日

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第七庭 111年度訴更一字第88號 113年3月21日辯論終結原告孫麗珍即人和藥局訴訟代理人林石猛律師張宗琦律師被告衛生福利部中央健康保險署代表人石崇良（署長）訴訟代理人吳榮昌律師複代理人陳傑明律師上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院判決如下：主文被告應給付原告新臺幣柒佰柒拾參萬陸仟伍佰貳拾元，及自民國109年1月13日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔三分之二，餘由原告負擔。事實及理由一、程序事項：㈠本件原告起訴後，被告代表人由李伯璋變更為李丞華，再變更為石崇良，茲據現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第147頁），核無不合，應予准許。㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。…」行政訴訟法第111條第1項、第2 項定有明文。本件原告在前審言詞辯論時，聲明為「⒈爭議審定及原處分（含複核決定）除爭議審定書不受理部分外，均撤銷。⒉被告應給付原告新臺幣（下同）1159萬2938元。（前審卷一第119頁）」，嗣於112年2月14日變更聲明為「被告應給付原告9,658,808元，及自民國109年1月13日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。」（原告行政訴訟準備狀，本院卷第73頁），被告對於原告訴之聲明變更則表示程序上不爭執並為本案之言詞辯論，揆之上開規定，原告訴之變更應予准許。二、事實概要：緣原告先後於民國103年1月17日及106年5月25日與被告簽訂「全民健康保險特約醫事服務機構合約（特約藥局適用）」（合約有效期間分別自103年1月6日起至106年1月5日止及自106年1月6日起至109年1月5日止，下稱系爭特約），辦理全民健康保險醫療服務業務。原告於合約期間內參與法務部矯正署高雄監獄105年高雄地區矯正機關健保藥品調劑特約藥局聯合遴選、屏東監獄及屏東看守所健保藥品調劑特約藥局遴選得標，履約期限自105年1月1日起至107年12月31日止。嗣經被告查得原告於105年10月至107年9月間有由非藥事人員交付藥品予高雄及屏東地區矯正機關之情事，不符藥事法第37條及藥品優良調劑作業準則（下稱藥品調劑準則）第3 條規定，乃依系爭特約第17條第1項第7款規定，以108年8月16日健保高字第1086161006號函（下稱原核定）核定追扣原告上開期間藥事服務費金額計1,531萬3,118點及藥事服務費加2成費用304萬2,158元，將逕自被告應核付之醫療費用中扣除，並依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱醫事機構管理辦法）第35條第4款規定，請原告即期改善。原告不服原核定有關追扣核定部分，申請複核，經被告以108年10月2日健保高字第1086161326號函（下稱複核決定）維持原核定之追扣。原告遂向衛生福利部（下稱衛福部）申請審議，被告則於審議期間之109年2月13日以健保高字第1096129215號函（下稱被告109年2月13日函）更正為追扣期間106年8月17日至107年9月21日之藥事服務費金額計967萬650點及藥事服務費加2成費用192萬2,288元（下稱系爭藥事服務費）予以核扣。嗣經衛福部109年4月13日衛部爭字第1083406697號爭議審定（下稱爭議審定）：「原核定關於追扣藥事服務費564萬2,468點及藥事服務費加成2成費用111萬9,870元部分申請審議不受理。其餘申請審議駁回。」原告仍不服，遂向高雄高等行政法院提起本件行政訴訟，經該院以無管轄權而裁定移送於本院，原告向本院聲明請求判決「一、爭議審定及原處分（含複核決定）除爭議審定不受理部分外，均撤銷。二、被告應給付原告藥事服務費967萬650點及192萬2,288元。」經本院前以109年度訴字第1282號判決（下稱前審判決）駁回，原告對前審判決駁回其第2項請求之結果不服，提起上訴（前審以不合法為由駁回其第1項聲明部分，因原告未提上訴，已告確定），經最高行政法院以110 年度上字第338號判決（下稱發回判決）廢棄前審判決，發回本院更為裁判。三、本件原告主張：㈠被告於108年8月16日作成原核定後，自當(8)月起即開始追扣原告申報同年6月以後之醫療服務費用，至同年11月止，4個月期間合計扣款18,355,276元。又被告再於109年3月26日退還原告6,762,338元。因此，被告總計追扣金額為11,592,938元（計算式：18,355,276-6,762,338元）。又依此金額，被告是以每點換算1元方式核算追扣藥事服務費金額，因此原告訴訟聲明即匯總以新臺幣金額請求，不再摻以點數與新臺幣金額併同主張。另全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法（下簡稱為申報核付辦法）第6條、第7條定有被告暫付醫療費用成數、日期之義務，依據同辦法第10條規定此暫付費用無論如何，被告應於受理申請之日起60日內核定，屆期未能核定者，仍應先行全額暫付。基此，被告追扣結果造成原告應取得而未取得費用及該費用之利息損害。又因被告各次付款日期、所追扣之原告申報醫療服務點數及費用月份不一，為簡化事實、法律關係，以被告追扣期間（108年8月至11月）原告最後一筆申報費用日期即「108年11月13日」，作為計算被告應行給付費用之遲延利息始日（自108年11月14日起算60日為109年1月12日），即「109年1 月13日」。㈡加計之藥事服務費2成即192萬2,288元不應追扣，其他被告追扣之藥事服務費用金額過高，以967萬650點之20%計算追扣金額始為適當 ⒈加計之藥事服務費2成即192萬2,288元為原告製作「餐包」另行加計費用，不應追扣：按藥品須特別製作「餐包」提供，是為配合矯正機關管理及收容人用藥安全需要，所特別規定之藥品包裝、標示方法，為全民健康保險提供保險對象收容於矯正機關者醫療服務計畫(下簡稱收容醫療服務計畫)第7點醫療服務提供方式之第（四）項、及與高雄、屏東地區矯正機關間契約書之特別要求。此與一般藥師調劑作業差異甚大，原告等得標藥局為履行契約、對矯正機關收容人提供藥事服務，必須另為設計、核對相關資料，付出額外人力、物力成本。原告為履行系爭特約、與高雄屏東地區矯正機關契約之履行義務，確實有以「餐包」方式提供收容人藥品：一餐一包，並於藥袋上清楚註明姓名、呼號、調劑日期、場舍單位、藥品名稱、劑量、服藥方式、服藥時間、總天數等「人別資料」及「用藥指示」，總藥袋標示完整，符合主管機關13項標示要求。如有管制藥品並會加註警示或明顯提示文字；特殊用藥如精神科處方合併感冒藥，會以畫線標示提醒優先服用，並配合矯正機關管理需求，分別用藥個案、場舍及高警訊與管制藥品註記（用藥自主管理），另再製作報表提供矯正機關管理、核對。此「餐包」提供藥品方法，除便利矯正機關人員核對人別發放，避免（其他）收容人誤用外，即在針對收容對象提供藥事服務時，依據場所、服務對象特性設計，有自始變通以「餐包」上用藥指示代替通常情形藥事人員對持有處方箋、病患本人之口頭用藥指導之意。然最高行政法院發回判決卻僅將此「餐包」形式解為是矯正機關人員得將藥品正確交付受刑人、履行監獄對受刑人之照護義務而已，不無因忽略本案因場域所生保險服務對象特性與一般藥事服務情況不同，及「餐包」產生緣由，而有論理偏狹、未切合本案案情之遺憾。 ⒉而自102年擴大健保服務範圍至矯正機關內收容對象以來，主管機關衛生署、矯正機關、醫療院所與配合藥局如原告等各機關單位，即為含「餐包」在內相關特殊履約作為，多次開會研商實際履約過程中發生問題。特別就「餐包」而言，原告等得標藥局即有於102年2月27日舉行之「全民健康保險提供服務保險對象收容於矯正機關者之醫療服務計畫交流分享會」、102年11月29日「全民健康保險提供服務保險對象收容於矯正機關者之醫療服務計畫102年檢討會」，接續反映特別以「餐包」形式提供藥事服務額外增加成本意見。最終由衛生署於103年1月23日公告修正之收容醫療服務計畫第13點「醫療費用申報、支付及審查原則」第（三）項定明：「依本計畫提供之矯正機關內門診醫療業務，其門診人次不納入門診合理量計算，且門診診療費按申報點數加計1成支付、門診藥事服務費加計二成支付…」。乃該加計2成支付藥事服務費，是專為補貼藥局針對收容於矯正機關保險對象額外製作「餐包」之補貼，與是否由藥事人員遞送藥品之本案爭議顯然無關。從而，原告既然已經就矯正機關內收容對象提供之藥品均特別以「餐包」方式提供，履行契約要求並實際付出相當之人力及物力成本，則就該加計2成之門診藥事服務費192萬2,288元與原告是否有系爭違約行為無關，應不在追扣之範圍。 ⒊被告追扣金額，應以967萬650點（元）之20%計算始為合理：按藥品調劑準則第3條、第6條、第7條、第22條、第23 條合併觀察，藥事法所稱「調劑」為藥事人員「自受理處方箋」至「病患取得藥品」間之業務行為，以藥事服務常見之「調配」為例，通常可細分為以下10項動作：(1)處方確認(2)處方登錄(3)用藥適當性評估(4)選取正確藥品(5)計數正確數量(6)書寫藥袋或貼標籤(7)包裝(8)再次核對標籤、藥品、數量、處方(9)確認取藥者交付藥品(10) 用藥指導以上調劑過程，於本案生有爭議者厥為：原告究竟有無踐行「（9)確認取藥者交付築品」、「（10)用藥指導」兩項調劑作為？發回判決認為原告未完成此二項廣義「交付行為」，特別是「用藥指導」。而就原告已經完成大部分專業調劑過程之「處方確認」、「處方登錄」、「用藥適當性評估」、「選取正確藥品」、「計數正確數量」、「書寫藥袋或貼標籤」、「包裝」「再次核對標籤、藥品、數量、處方」（包含本案特有、加強標示加註文字之「餐包」形式包裝）等8項必須倚賴藥事人員以專業知識、技能操作之核心調劑動作，原告均有依法、依約完成有效保障收容對象及病患用藥安全無虞，且未為發回判決所質疑。發回判決是就原告不完全給付履約情形下，得予扣款之比例或金額若干？認為有再行調查、審認必要。雖然，發回判決認為「交付藥品」的「再次核對」、「用藥指導」為調劑之「重要」環節。惟查，上開調劑十項動作均需有專業證照、專門學識之藥師始能從事，是否能稱藥事法、藥品調劑準則「特別著重」「交付藥品」？或謂「交付藥品」重要性「高於」其他項調劑動作？實有疑義，發回判決恐僅係因本案爭議在最後兩項爭議動作（「（9)確認取藥者交付藥品」、「（10)用藥指導」），因而於論述時不免有過份放大、以偏概全之疑慮。且所稱「再次核對」，比對藥品調劑準則第22條規定，應指藥事人員於交付藥品時應再次核對標籤內容、藥品種類、數量與處方指示是否正確，而原告於將藥品、餐包委請視為「使者」之非藥事人員送交收容機構時，已經有踐行此項動作，故發回判決指摘原告未完成之調劑動作，仍應專指「（9)確認取藥者交付藥品」、「（10)用藥指導」兩項，有先予辨明必要。 ⒋被告自始認為原告違約情節非重大，並有兩造系爭特約約款可資參照。被告原核定函說明三引用醫事機構管理辦法第35條第4款「其他違反特約事項，非屬情節重大者」規定，由保險人通知保險醫事服務機構即原告限期改善。由此可知，被告自始即認為本案雖有違反特約約定情事，然非屬情節重大情形。又被告引用為追扣依據之系爭特約第17條，其例示應行追扣之各款情節為：乙方未確實核對處方箋與保險憑證相關資料（第1款）、保險對象領藥持用不實處方乙方仍予調劑（第2款）、未依照處方調劑（第3款）、調劑不屬於本保險給付範圍（第4款）、經甲方通知暫行拒絕給付之保險對象，乙方仍予受理調劑（第5款）、乙方逕駐特約院所調劑處方時未有交付處方事實（第6款），屬被告於訂約時認為常見、嚴重應追扣乙方藥事費用之態樣，此等約定要求乙方應依據處方調劑、處方真正之辨別、保險給付範圍確認、處方確實開立及交付等有關處方事項規範，且所稱「調劑」，亦側重前述調劑十項動作之前8項處方辨識及藥品選取及包裝、核對動作，可見本件原告違約行為並不屬於此等常見、嚴重應予禁止之例示態樣。本案原告縱使有系爭違約行為，並未實際造成收容對象用藥危害結果。按例外、概括規定解釋與適用從嚴法理，被告引為追扣原告系爭藥事服務費之約款，既然本是均針對「處方」、保險給付、服務對象範圍及前階段「調劑」作業之約定，而被告系爭違約行為與之並無相符之處，因此被告自始認定原告違約情節非屬重大，並於原核定引用醫事機構管理辦法第35條第4款為據，確有所憑。 ⒌收容於矯正機關之保險對象提供藥事服務之特殊性，及原告縱使有違約行為，亦不會對收容對象用藥安全造成危害：礙於矯正機關管理需要，藥事人員無法與受刑人接觸受刑人接觸，因此全民健康保險保險對象收容於矯正機關者就醫管理辦法（下簡稱收容就醫管理辦法）第6條及收容醫療服務計畫第七點醫療服務提供方式之第（四）項，矯正機關內門診樂品處方及處方箋之調劑方式亦為相同規定，均規定除非由看診之醫事服務機構直接調劑給藥，否則應由矯正機關人員主動派員至原告等特約藥局調劑領藥。惟履約實務上，因矯正機關勤務繁忙，依高雄契約書、屏監契約書、屏所契約書第2條均另約定由原告將調劑完成藥品送至矯正機關。無論由「藥事」或「非藥事」人員送交藥袋（內有餐包、健保卡），矯正機關有時由衛生科派員，有時逕由大門警衛人員收受，全憑矯正機關當時方便，臨時決定。且每次交付藥袋數量經常有數十人之多，故原告除確認交付藥袋對象視為收容對象之代理人即矯正機關人員，完成前述調劑「（9)確認取藥者交付藥品」動作外，僅能與之核對總人數與藥袋數量是否相符，事實上不可能，履約實務上亦不會對臨時推派收受藥袋之矯正機關人員進行「（10)用藥指導」（如代收者為警衛，其工作在安全警戒與訪客辨識，亦不容許原告占用其值勤時間、額外增加其工作）。且此經由「第三人」轉交藥袋、餐包之用藥指導與衛教，受限於收取之警衛人員、衛生科不具備藥事人員資格，且心態上「事不關己」（非自己看病、用藥）、不認識領藥之收容對象，難以期待臨時收受藥袋之矯正機關人員能「專心聆聽」、「將每次、全部數十名看診收容人用藥指導事項」轉述予個別看診收容對象。再依實務運作經驗，收受藥袋之矯正機關人員，亦非實際將該藥袋轉交予看診之收容對象之人，而是經由矯正機關內部行政體系或程序，另由監舍負責人或相關主管或受主管委託之人員，層層傳遞轉交，最終交付予看診之收容對象，此間恐怕已經有「第四人」、「第五人」甚至更多人協助傳遞轉交，更不可能期待此協助層層轉父之矯正機關人員，均能確實記得最初收受藥袋之人所接收之「用藥指導」，再如實層層傳遞予後手詳記，最終「面告」特定收容對象知悉。雖前審判決有謂：矯正機關人員有可能受收容對象委託代向藥事人員諮詢用藥資訊。然查，矯正機關警衛人員排班狀況，雖非機密，但通常為收容對象所不知；且收容對象於矯正機關內自由受限，無從與管理員、大門警衛自由接觸，豈有可能預知哪一位「特定矯正機關管理員」將於「特定時間」（原告委請之人交付藥品時間）值勤，並將收受原告交付伊之藥袋？又再特別委請該員「順便請求遞送藥袋之藥事人員給予用藥指導」可能？前審判決假設之狀況，依據原告所知不僅不可能發生，實際上亦未曾發生過。基於上開期待不可能與事實上困難，正是收容醫療服務計畫、與高雄地區矯正機關間契約書特別要求以「餐包」形式提供藥事服務之理由，而原告確有以「餐包」方式提供藥事服務，已如前述。雖然，發回判決認為以「餐包」形式提供藥事服務，不足以作為原告有依約履行、完成全部調劑行為之理由，然而，該「餐包」方式確實近乎百分之百的代替「（10)用藥指導」動作或功能，是客觀上難以否認的事實。且此「餐包」形式提供藥事服務，遠較原告口頭囑託第一個收受藥袋之矯正機關人員逐層轉告收容人用藥注意事項，更為正確、可靠，無待贅言。而履約實務上，遇有收容人任何用藥，或藥袋、餐包發生疑義時，均是由收容人依矯正機關內部作業程序，個案委請矯正機關衛生科人員致電原告諮詢，再由原告針對問題給予衛生科人員指導，或轉請來話者轉知收容對象知悉。凡此收容人、矯正機關（衛生科）之用藥需求，原告均有配合提供用藥指導，亦屬原告有履行「用藥指導」之事實，併此敘明。復以藥事服務領域專業與經驗來看，經常出現病人用藥安全事故，多是出現在未確實核對處方或醫囑、未選取正確，藥品計數並包裝、捉錯藥等情形，此即相當於調劑行為之「（1)處方確認」、「（2)處方登錄」、「（3)用藥適當性評估」、「（4)選取正確藥品」、「（5)計數正確數量」、「（6)書寫藥袋或貼標籤」、「（7)包裝」、「（8)再次核對標籤、藥品、數量、處方」等前8個動作或階段，因此在藥事服務領域，特別強調此8個動作、階段的「三讀五對」，其來有自。原告因欠缺「用藥指導」動作，固然如發回判決所述未完成全部調劑行為構成違約、不完全給付，但通常不至於造成用藥安全事故。而以本案履約情節而言，原告交付藥袋時已經確認交付對象為矯正機關人員即收容對象之代理人，相當於履行「確認取藥者交付藥品」動作，原告並有以餐包及個案諮詢方式給予收容對象「用藥指導」，均已如前述。由上可知，原告縱使有系爭違約行為，亦不會對收容對象造成用藥安全之危害。本案依據原告計算，每一收容對象之藥事服務費用約為48至69元，被告追扣藥事服務費用「967萬650點及192萬2,288元」，相當於原告提供高達「25萬1,677 人次」藥事服務所得之藥事服務點數、費用，如真有因原告違約行為造成矯正機關、收容對象具體、實質損害，亦得由被告於此大量服務中輕易獲得諸多案例實證，然事實上並沒有此等案例發生。至於如發生「將藥袋、餐包給錯收容對象」或「收容對象自己不查，拿到別人藥袋、餐包」情事，因原告已經將藥袋、餐包交付矯正機關人員收受，果真發生此等情事，亦已經逸脫原告所能控制範圍，尤其更與系爭由非藥事人員送交藥袋、餐包之違約行為無因果關係。此並可印證原告未由「藥事人員」踐行「確認取藥者交付藥品」調劑動作，確未影響收容對象用藥安全。況另有以團體衛教方式，進行團體用藥指導及宣導。因矯正機關管理需要，原告無法與個別收容對象接觸、通話，因此雖然與各矯正機關契約並未另行約定，但原告仍積極與矯正機關配合，以每月一次頻率進入機關進行團體性用藥指導，使收容人有正確用藥觀念並保障其用藥安全，加強提供藥事服務。 ⒍參酌民事損害賠償、違約金法理，本案被告追扣金額亦有酌減必要：被告引為追扣依據之系爭特約第17條，並未明文許可被告得「全額」追扣乙方藥事費用；縱使可解為「最高得『全額』追扣」之意，亦因原告違約態樣非屬該條例示6款之常見、嚴重違約情事，而是屬於概括條款、經被告自始認定為「非屬情節重大」情形。且原告並已經完成大部分、涉及病患用藥安全之重要調劑行為，復實際為被告提供，達約25萬餘人次收容對象之專業藥事服務，耗費難以言數之時間、精力，均已說明如前。則被告如欲主張自始得「全額」追扣，原應先就法理依據或依損害賠償觀點，具體說明其所受損害達如何嚴重程度，而得「全額」追扣系爭藥事服務費。次按，關於民事違約金約定及其酌減，最高法院110年度台上字第1551號判決、110年度台上字第2833號判決、109年度台上字第1013號判決可徵縱使當事人有具體約定違約金數額，仍得依據債權人原可享受之利益、實際所受之損害，及債務人違約時之一切情狀等因素為調整。則本案情節，審酌原告既已完成大部分、涉及病患用藥安全之重要調劑行為，為被告提供高達約25萬餘人次收容對象之專業藥事服務，尚額外提供契約未約定之圑體衛教服務，使被告、收容對象享有原告提供藥事服務之利益，實際上亦未具體造成收容對象用藥安全危害事故，本案並經被告自始認定為非屬情節重大違約情形，則被告追扣「全額」違約金實屬過當，應予酌減。 ⒎藥事法、藥品調劑準則原是針對一般適用健保法服務對象所定法令，並未慮及大量保險對象收容於矯正機關如何提供藥事服務問題，迄至二代健保102年實施後，擴大全民健康保險服務對象至矯正機關內收容對象，則原先區分為10個步驟或動作之調劑行為是否當然全部適用？不無疑義，亦因此嗣後才會有針對矯正機關收容對象提供藥事服務時，需特別以「餐包」形式之要求。而10個調劑動作究竟何者重要，實難以斷定，惟依據經驗與本案履約過程以觀，未踐行最後「確認取藥者交付藥品」、「用藥指導」兩項動作，確實不易造成收容對象用藥安全危害，可見該二項調劑動作重要性於本案情形，確實遜於前8項；或至少不高於前8項。因此綜合上述，為評價與計算便利，應得以等比例計算原告不完全履行契約時，被告得予追扣之藥事服務費用以10分之2計算，即以967萬650點（元）之20%計算，始為合理。基上，原告得請求之藥事服務費為9,658,808元（計算式：1,922,288+9,670,650x80%)等語，並聲明求為判決：①被告應給付原告新臺幣9,658,808元，及自109年1月13日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。②訴訟費用由原告負擔。四、被告則以：㈠被告109年2月13日函以原告於106年8月17日至107年9月21日期間有違約情事，而予以追扣該期間之系爭藥事服務費加計藥事服務費二成費用，嗣原告以該追扣無據，請求被告給付補給經違約追扣之系爭藥事服務費。另依系爭特約參「費用之申報及付款」之約定以觀，所追扣之系爭藥事服務費雖係基於106年8月17日至107年9月21日契約期間所發生之違約情事，惟該筆系爭藥事服務費事實上應已完成給付，則實際上被告追扣之方式，從發函通知當期應付而未付之藥事服務費用中主張抵銷之部分，而有當期藥事服務費應付而未完足給付之結果。是以，原告請求當期短付之藥事服務費部分，係基於系爭特約之何等約定，其應為給付之期日為何？凡此，均屬行政訴訟法第105條第1項第3款應以訴狀表明「訴訟標的及原因事實」之事項，惟原告一味主張追扣之不合法，從未表明在系爭特約關係中得據為請求之訴訟標的及原因事實，致無從特定審理範圍，亦使被告無從為訴訟上抗辯、防禦，是本件原告起訴於法不合，應予駁回。㈡藥師具有調劑權，因之藥事法第37條第2項即明文：「前項調劑應由藥師為之。但不含麻醉藥品者，得由藥劑生為之。」並基於同條第1項之授權訂立藥品調劑準則，作為藥師或藥劑生調劑藥品時應遵守之一定作業程序。相對於此，藥師法第三章規定藥師之「業務及責任」，就藥師調劑之相關責任，有藥師法第16條規定、藥師法第19條於100年1月26日始修正為「藥師『交付藥劑』時，應於容器或包裝上記明下列各項：…」，修法理由載明「為求法律用語之明確性，明訂用語為『交付藥劑時』，以資明確」，可知對於藥師執業之要求特重視「交付」一節。行為時藥品調劑準則第3條、第22條、中華民國藥師公會全國聯合會頒訂之藥學倫理規範第8條均強調藥師執行調劑權時，交付藥品為重要環節，其應為之行為包括再次核對及用藥指導。在醫藥分業後，藥師一如醫師具有獨立參與醫療行為之地位，其業務關涉人命健康，影響重大，自期許藥師以高度之注意義務執行其業務。綜合以上關於藥師之規範可知，特別強調藥師依醫師處分箋調劑藥物及對病患交付藥物時之核對義務及告知義務（用藥指導）。藥師於執行業務時至少應依上述規定踐行其調劑行為，方符專業之要求，以確保病患用藥之安全。而上開規定事項亦為藥師之專業核心事項，如有違反藥學倫理規範者，尚得作為藥師法第21條第6款移付懲戒之事由。是故，從藥師執業義務及倫理之角度審視藥品調劑準則第2、3、6、7、22、23條所規定之藥品調劑程序，自受理處方箋至病患取得藥品間，所為之處方確認、處方登錄、用藥適當性評估、藥品調配或調製、再次核對、破認取藥者交付藥品、用藥指導等相關之行為，均應由藥師親自為之，於法、於理均無將之委由他人執行之可能。而依藥事法第38條規定，前述藥師法第16條、第19條於藥劑生調劑藥品時準用之，亦即對於藥劑生調劑藥品，亦有相同要求其應親自執行藥品調劑程序。系爭特約第二條並約定：「保險對象持甲方特約醫院、診所交付之處方箋至乙方調劑，乙方應依藥事專業知識悉心調劑後，交付藥品並予適切之用藥指導，且應遵守藥學倫理規範」。且為使藥事人員執業符合藥品調劑準則第23條：「藥事人員交付藥品時，應確認所交付之對象為交付處方箋者」之要求，健保法第40條第2項授權訂定之收容就醫管理辦法，第6條第2項亦規定：「藥事人員依處方箋調劑藥品後，應將藥品交付矯正機關人員」。又藥師在給藥過程中是最重要的把關者，不但可協助醫師檢視調劑藥物之間是否會造成不良反應，更需要遵從「三讀」、「五對」之程序。另依「全民健康保險醫療服務給付項目及支付標準」第二部第一章第六節「調劑」通則第二點規定：「藥事服務費之成本，包含處方確認、處方查核、藥品調配、核對及交付藥品、用藥指導、藥歷管理及藥品耗損、包裝、倉儲、管理等費用。」故如同上開藥事法規之規範精神，藥師在執行調劑權時，交付藥品為重要環節，其應為之行為包括再次核對及用藥指導。尤其在醫藥分業後，藥師一如醫師具有獨立參與醫療行為之地位，其業務關涉人命健康，影響重大，自期許藥師以高度之注意義務執行其業務。而全民健康保險基於增進全體國民健康之立法目的（全民健康保險法第1條），自應確保保險對象接受之醫療服務內容係由合格之醫事人員執行，且合於相關法令規定，以確保民眾之就醫權益及醫療服務品質，本保險醫療費用之支付亦本於此精神與目的而定，是本保險支付「藥事服務費」之內涵，係包括上開一連串不可分割之整體調劑行為，如有其中一環係非由藥事人員執行，即難以確保提供之醫療服務品質，自非屬合法調劑，健保自不應支付整筆藥事服務費，尚難因原告僅由非藥事人員履行藥品調劑程序之「交付藥品」及「用藥指導」之部分行為，而得切割支付部分比例之藥事服務費，如此切割既違反藥事法、藥師法、藥品調劑準則、全民健康保險法、全民健康保險醫療服務給付項目及支付標準之規範精神與目的，更將造成實務上健保醫療費用支付之認定及執行困難，顯不可行。㈢據此，本件原告既與被告簽訂系爭特約，而系爭特約第1條、第2條既已將原告應依健保法及相關法令、遵守執業倫理規範履約之要求，納入契約中，原告自應依約履行契約義務，確實遵守系爭特約及相關法令而完成其藥品調劑行為。然原告由非藥事人員交付藥品予矯正機關人員，已違反藥事法第37條第1項及藥品調劑準則第3條規定，從而原告申領系爭藥事服務費，顯有可歸責於原告之違約事由存在，被告自得行使其追扣已核付之系爭藥事服務費之權利。複按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。就原告主張其已完成大部分之藥品調劑行為，被告未審認受收容之病患均已獲取處分箋所示之藥物，而追扣該期間之全部藥事服務費，反而使被告純然受益，實有違比例原則一節，即關於系爭特約第17條第1項第7款約定之性質及可追扣之範圍如何？原告對此主張全額追扣為不合法之有利爭點，並因而於其訴之聲明所生之影響等節，在契約關係所涉之給付訴訟，自有其主張責任，並應就有利於己之事實盡其舉證責任。惟綜觀原告之主張，僅泛引行政程序法第8條誠信原則及同法第7條比例原則，未就該抽象法律要件，及符合該法律要件之評價根據事實為何，具體敘明，難謂已盡其主張責任，從而亦難認原告已盡其舉證責任，是原告主張被告全額追扣藥事服務費違反誠信原則及比例原則，亦難足採。㈣系爭特約第17條第1項核其性質並非賠償被告因原告違約所生之損害，故非違約金約定，自無準用民法關於違約金酌減相關規定之餘地。退步言之，全民健康保險支付「藥事服務費」之內涵，係包括一連串不可分割之整體調劑行為，如有其中一環係非由藥事人員執行，即難以確保提供之醫療服務品質，自非屬合法調劑，全民健康保險自不應支付整筆藥事服務費，尚難因原告僅由非藥事人員履行藥品調劑程序之「交付藥品」及「用藥指導」之部分行為，而得切割支付部分比例之藥事服務費，如此切割既違反藥事法、藥師法、藥品調劑準則、全民健康保險法、全民健康保險醫療服務給付項目及支付標準之規範精神與目的，更將造成實務上健保醫療費用支付之認定及執行困難；況原告違反且不符合藥事法第37條及藥品調劑準則第3條規定，而有系爭特約第17條第1項第7款所定之「其他應可歸責於乙方之事由者」，亦僅係返還其原受領之藥事服務費，並未為額外的賠償，或對其固有財產予以剝奪，自無從減輕原告應負之返還責任又全民健康保險係屬強制性社會保險，以增進全體國民健康為目的，而提供醫療服務，其財源除被保險人負擔部分保費外，主要仍係全民稅收支應，自無將該原告應返還之金額轉嫁予無辜之全國人民負擔之理等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。五、本件原告於103、106年間先後與被告簽訂系爭特約，並於合約期間內辦理高雄、屏東矯正機關健保藥品調劑，嗣經被告查認原告於106年8月至107年9月21日間有非由藥事人員交付藥品予矯正機關情事，乃追扣藥事服務費計967萬650點及藥事服務費加計2成費用192萬2,288元，原告不服而提起本件行政訴訟之情，有系爭特約（高雄高等行政法院109年度訴字第184號卷，下稱移送卷第37頁至第62頁）、遴選契約（移送卷第63頁至第64頁）、法務部矯正署屏東監獄契約書（移送卷第65頁至第79頁）、法務部矯正署屏東看守所契約書（移送卷第81頁至第95頁）、原核定（移送卷第97頁至第98頁）、複核決定（移送卷第99頁至第103頁）、被告109年2 月13日函（移送卷第105頁至第106頁）、爭議審定（移送卷第109頁至第114頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。原告對其於上開期間有非由藥事人員交付藥品予矯正機關之情並不爭執，惟主張藥事服務費加計2成192萬2,288元不應追扣；至其他藥事服務費部分，則因原告已經完成調劑行為之80%，被告僅得予追扣20%，原告自得請求被告給付該部分藥事服務費773萬6,520元，並合計得請求965萬8,808元，及其法定利息。被告則否認原告主張，認原告非由藥事人員交付藥品，乃可歸責之違約行為，被告依系爭特約第17條第1項第7款約定追扣原告違約期間所為藥事服務費，並無違誤等語置辯。故本件應審究之爭點，係為被告認定原告以非藥事人員交付藥品給矯正機關，而追扣上開藥事服務費及藥事服務費加2成費用，是否有據？其全額追扣是否違反比例原則？被告得依系爭特約第17條第1項第7款約定追扣之範圍應為如何？原告主張被告就藥事服務費加計2成部分1,922,288元應全額給付，其餘藥事服務費則於追扣20%後，應給付773萬6,520元，合計9,658,808元，是否有理由？六、本院之判斷：㈠關於原告提起本件訴訟之訴訟類型及請求權基礎： ⒈按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。又「……中央健康保險局（按即102年7月23日改制前之被告，下同）依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，依中華民國87年10月28日修正公布之行政訴訟法第2條：『公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。』第8條第1項：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。保險醫事服務機構與中央健康保險局締結前述合約，如因而發生履約爭議，經該醫事服務機構依全民健康保險法第5條第1項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服，自得依法提起行政爭訟。」司法院釋字第533號解釋意旨可資參照。依此可知，保險醫事服務機構與中央健康保險局締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，關於藥事服務費用是否應予給付，核屬因行政契約而生之履約爭議，經特約醫事服務機構依現行健保法第6條第1項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服，自得依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟。查本件原告於前審係以撤銷訴訟加一般給付訴訟類型，聲明請求撤銷爭議審定、原核定（含複核決定）除爭議審定不受理部分（聲明第一項），另請求被告給付藥事服務費（聲明第二項），經前審判決以起訴不合法駁回前開撤銷訴訟部分，原告就該部分且未聲明上訴而告確定，再經最高行政法院發回由本院更行審理，原告聲明請求被告給付藥事服務費，乃選擇以一般給付訴訟類型主張權利，應屬正確。 ⒉本件爭議源於被告認定原告於事實概要欄所述期間，有由非藥事人員交付藥品行為，經依系爭特約第17條第1項第7款規定，追扣上開期間內藥事服務費，原告不服而提起本件行政訴訟，主張被告追扣無理由並應給付如聲明所示金額之藥事服務費。審諸「（第1項）甲（指被告，下同）乙（指原告，下同）雙方關於本保險藥事費用之申請期限、申報應檢具書表、暫付成數、暫付日期、核付、停止暫付、停止核付、申請案件之資料補件及申復、點值計算、點值結算等作業，應依健保法、全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法相關規定辦理。……（第4項）乙方依前項規定如期申報之保險藥事費用，手續齊全，而甲方未能於所定60日期限內完成暫付或核付手續時，應依民法規定之利率支付遲延利息。但因不可歸責於甲方之事由，致未於期限內完成暫付或核付手續時，家方不負延遲責任。……」、「乙方申請之藥事費用，有下列各款情形之一者，由乙方負責，經甲方查核發現已核付者，應予追扣：……七、其他應可歸責於乙方之事由者。」行為時系爭特約第10條第1項、第4項、第17條第1項第7款分別約定有明文，再對照被告於原核定函所稱「……貴藥局應由藥師送藥至監所，並由監所人員代理領藥。爰此，貴藥局……由非藥事人員交付藥品予高雄市及屏東市矯正機關之藥事服務費……及藥事服務費加成2成用……將逕自貴藥局應核付之醫療費用扣除。」等語（參原處分卷第1頁），堪認被告係以原告涉有前述系爭特約第17條第1項第7款事由而行使追扣權利，並以原核定時應核付予原告之藥事服務費抵銷應追扣金額，而原告提起本訴訟主張被告抵銷無理由，其請求被告給付如聲明所示金額，則仍以上開系爭特約第10條為基礎。㈡原告所為藥品調劑之給付有不完全給付情事： ⒈按醫療主要行為分為「醫事行為」與「藥事行為」兩種，就施予病患藥物階段而言，醫師診療具有處方權，而藥師具有調劑權，因之藥事法第37條第2項即明文：「前項調劑應由藥師為之。但不含麻醉藥品者，得由藥劑生為之。」並基於同條第1項之授權訂立藥品調劑準則，作為藥師或藥劑生調劑藥品時應遵守之一定作業程序。相對於此，醫療責任亦可分為醫事責任及藥事責任，藥師法第三章規定藥師之「業務及責任」，就藥師調劑之相關責任，有藥師法第16條規定「藥師受理處方，應注意處方上年、月、日、病人姓名、性別、年齡、藥名、劑量、用法、醫師署名或蓋章等項；如有可疑之點，應詢明原處方醫師確認後方得調劑。」、第19條規定：「藥師交付藥劑時，應於容器或包裝上記明下列各項：一、病人姓名、性別。二、藥品名稱、劑量、數量、用法。三、作用或適應症。四、警語或副作用。五、藥局地點、名稱及調劑者姓名。六、調劑年、月、日。」，其原規定「藥師於藥劑之容器包裝上，應記明下列各項……」，於100年1月26日始修正為「藥師『交付藥劑』時，應於容器或包裝上記明下列各項：……」，修法理由載明「為求法律用語之明確性，明訂用語為『交付藥劑時』，以資明確」，可知對於藥師執業之要求特重視「交付」一節。藥品調劑準則（按111年7月20日甫修訂全文，訂於1年後施行，以下為目前尚屬有效之舊法）第3條規定：「本準則所稱調劑，係指藥事人員自受理處方箋至病患取得藥品間，所為之處方確認、處方登錄、用藥適當性評估、藥品調配或調製、再次核對、確認取藥者交付藥品、用藥指導等相關之行為。」，第22條尚規定：「藥事人員於交付藥品時，應再次核對標籤內容、藥品種類、數量與處方指示是否正確。」，中華民國藥師公會全國聯合會頒訂之藥學倫理規範第8條：「藥師執行藥事服務時應向民眾、病人或其家屬說明使用藥物後之可能病情變化、適應症、副作用、注意事項等相關醫藥資訊。」，均強調藥師執行調劑權時，交付藥品為重要環節，其應為之行為包括再次核對及用藥指導。在醫藥分業後，藥師一如醫師具有獨立參與醫療行為之地位，其業務關涉人命健康，影響重大，自期許藥師以高度之注意義務執行其業務。綜合以上關於藥師之規範可知，特別強調藥師依醫師處分箋調劑藥物及對病患交付藥物時之核對義務及告知義務（用藥指導）。藥師於執行業務時至少應依上述規定踐行其調劑行為，方符專業之要求，以確保病患用藥之安全。而上開規定事項亦為藥師之專業核心事項，如有違反藥學倫理規範者，尚得作為藥師法第21條第6款移付懲戒之事由。是故，從藥師執業義務及倫理之角度審視藥品調劑準則第2、3、6、7、22、23條所規定之藥品調劑程序，自受理處方箋至病患取得藥品間，所為之處方確認、處方登錄、用藥適當性評估、藥品調配或調製、再次核對、確認取藥者交付藥品、用藥指導等相關之行為，均應由藥師親自為之，於法、於理均無將之委由他人執行之可能。而依藥事法第38條規定，前述藥師法第16條、第19條於藥劑生調劑藥品時準用之，亦即對於藥劑生調劑藥品，亦有相同要求其應親自執行藥品調劑程序。又依系爭特約第1條、第2條已將原告應依健保法及相關法令、遵守執業倫理規範履約之要求，納入契約中，原告自應依約履行契約義務，即應依前揭法令完成其藥品調劑行為，如有違反，即屬不完全給付，自應負其契約責任。 ⒉次查國家健保制度在於增進人民福祉，應平等無差別提供失去自由之受收容人參與，以保障其健康基本權，惟鑑於受收容人與外界隔離之事實困難，健保法第40條第2項授權訂定收容就醫管理辦法，其第6條規定：「（第1項）收容對象由保險醫事服務機構提供診療後，其所需之藥品，得由提供診療服務之保險醫事服務機構依藥事法規定調劑給藥，或由矯正機關人員持健保卡及處方箋至本保險特約藥局調劑領藥。（第2項）藥事人員依處方箋調劑藥品後，應將藥品交付矯正機關人員」；另外，健保局訂定收容醫療服務計畫（見移送卷第121頁以下），以供特約醫事服務機構參與矯正機關設置醫藥服務時提出計畫內容之參考，其內容亦及於醫事機構如何提供受收容人醫藥服務之指引，其第7點醫療服務提供方式之(四）「矯正機關內門診藥品處方及處方箋之調劑方式」之2.規定「收容對象經醫師診療後所需之藥品，得由提供診療服務之特約醫療院所依藥事法規定調劑給藥，或由矯正機關人員持健保卡及處方箋（處方箋應載明『特定治療項目代號』及『矯正機關代碼』）至特約藥局調劑領藥。藥品處方箋之調劑方式，應於計畫書內敘明。」、3.規定「配合矯正機關管理需要，矯正機關內門診藥品須以餐包提供，但藥品特性不宜以餐包提供者除外。」等，即係使受收容人得以受到全民健保制度之照顧，並符合監所管理之必要所為之安排。茲以受刑人為例，參諸監獄行刑法之章節包括第7章「給養」、第8章「衛生及醫療」等維持受刑人基本生存權之提供，而執行其細節者即監獄人員；換言之，受刑人雖因刑事判決確定而受監禁喪失其自由，監獄人員得對之實施一定之強制戒護作為，惟在達成監獄行刑之目的以外，監獄人員尚對於受刑人之健康、生命之維護，依監獄行刑法及相關法令負有義務。前揭收容就醫管理辦法第6條第1項及收容醫療服務計畫第7點第（四）之2.所指「矯正機關人員持健保卡及處方箋至本保險特約藥局調劑領藥」，即建立在監獄行刑法等規定要求監護人員有義務提供受刑人健康、生存基本保障之基礎上，以矯正機關人員為受刑人之代理人受領藥品，乃符合監獄行刑法之目的所為之安排。監獄人員既為就診受刑人之代理人，為使藥事人員執業符合藥品調劑準則第23條：「藥事人員交付藥品時，應確認所交付之對象為交付處方箋者」之要求，由收容就醫管理辦法第6條第2項規定「藥事人員依處方箋調劑藥品後，應將藥品交付矯正機關人員」，合於實際，並無不當。又收容醫療服務計畫第7點之（四）之3.所指「矯正機關內門診藥品須以餐包提供」，係以一餐一包之方式提供，藥袋上註明姓名、呼號、調劑日期、場舍單位、藥品名稱、劑量、服藥方式、服藥時間、總天數等「人別資料」及「用藥指示」共13項標示，即在要求藥事人員以標示更為詳細之餐包型式，協助監獄人員代領藥物後順利無誤交付就診之受收容人，履行監獄對於受刑人應有之基本照護義務。 ⒊參諸前開說明，收容就醫管理辦法及收容醫療服務計畫關於藥事人員為受收容人調劑藥品之特別程序，不僅無違藥事法及授權訂定之藥品調劑準則，並達到提供受收容人健保保障之目的，上開規定等內容又均納為系爭特約之條款，則原告為高屏等地監所受收容人提供藥品調劑服務，自應遵循辦理履約事項，乃其未依約由藥事人員完成藥品調劑程序之確認取藥者交付藥品及用藥指導等作為（藥品調劑準則第3條參照），又自承其無不能辦理之情事，已為前審所認定，則其所為藥品調劑之給付即有不完全之情事。 ⒋原告雖主張，自受收容人為就醫而將健保卡交給醫師後，即未再持有健保卡、處分箋，而係交由原告指派隨同之非藥事人員取回據以調劑藥品，其所僱用之非藥事人員即持有處方箋者，方為就診受收容人之代理人，其藥事人員已將藥品交付該具代理身分之非藥事人員，自已符合規定云云。然受收容人於監所人員戒護下就診，相關醫療取藥流程自有不同於常態之處，前開收容就醫管理辦法及收容醫療服務計畫已為符合母法及藥事人員執業要求之安排，於實際執行上，由原告所僱用派赴陪同看診之非藥事人員將就診受收容人之處方箋、健保卡送回原告進行調劑藥品步驟，實係本於原告與高屏地區監所所訂立之遴選契約、屏東監獄、看守所契約書之意旨，對於執行戒護無暇前往原告所在之監所人員所為之協助，乃原告主張與受收容人毫無關連性，且對受收容人無照顧保護義務之該非藥事人員為就診之受收容人之代理人，自屬無據。 ⒌原告又主張出面受領非藥事人員交付餐包藥包之監所人員，每次均不同，收領之份數高達數十人份，收藥之監所人員無可能代為詢問用藥疑義，而以餐包藥包之型式給藥，即為用藥指導之替代措施，殊無再為用藥指導之必要，故其藥事人員未親自送交監所人員，並無違藥品調劑程序要求之用藥指導云云。查餐包藥包之給藥型式，係協助監所人員代領藥物後順利無誤交付就診之受收容人，已詳如前述；且用藥指導乃屬藥事人員執業之核心事項，於法、於理亦無可以餐包藥包記載之方式取代之。縱或原告所稱監所人員勤務執行之現實難有聽取用藥指導之情事為真，此乃監所有無完盡其對受收容人之基本照顧義務，為監所之責任事項，原告尚無以解免減少其應由藥事人員完成屬於藥品調劑程序之交付藥品及用藥指導之步驟。㈢被告因原告不完全給付所得追扣之藥事服務費範圍： ⒈原告於事實概要欄所載期間，有由非藥師人員在監所交付藥品且未為用藥指導之情，業如前述，其不完全給付且屬可歸責於原告之事由，故被告依系爭特約第17條第1項第7款「乙方申請之藥事費用，有下列各款情形之一者，由乙方負責，經甲方查核發現已核付者，應予追扣：……七、其他應可歸責於乙方之事由者。」約定，追扣該期間內之藥事服務費，自屬有據。 ⒉然原告於受理受收容人處方箋後，已進行處方確認、登錄、用藥適當性評估、調配或調製藥品等行為，藥品亦確實交付受收容人等情，均屬事實，被告以原告由非藥事人員交付藥品、復未為用藥指導，全額追扣藥事服務費，乃全然抹煞原告於藥品調劑過程之其他專業服務，顯屬過度且不符比例原則，本院認應以原告未履行藥品調劑程序之部分行為（即由非藥事人員交付藥品、未為用藥指導）所佔其依系爭特約應為給付義務之比例，計算被告所得拒絕（及追扣）之對價比例。法律操作上，則涉及系爭特約第17條第1項之解釋，其有不完全給付之法律效果，或違約金酌減兩種論述可能，本院採不完全給付之解釋，說明如下： ⑴按民法第227條第1項規定「因可歸責於債務人之事由，致為不完全給付者，債權人得依關於給付遲延或給付不能之規定行使其權利。」依其給付是否能為補正區分，若不完全給付係可能補正者，應依給付遲延之規定行使權利；其不能補正時，則依給付不能之規定發生法律效果。（最高法院101年度台上字第661號民事裁判意旨參照）查本件原告所涉不完全給付情形，係未依約由藥事人員交付藥品及用藥指導，已如前述，而系爭特約第17條第1項雖列舉應予追扣藥事費用之情形，文義卻難判斷「應予追扣」之「乙方申請之藥事費用」是否即指已核付之藥事費用全額。系爭特約第17條第1項針對不完全給付情形之法律效果既非明確，於個案即須參酌上開民法相關規定以資衡酌；又此等附隨於藥品交付之作為義務，於藥品實際交付後再予補正之實益不大，依據前開說明，本件原告就系爭特約之不完全給付，應依給付不能之規定發生法律效果。再按民法第226條「（第1項）因可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債權人得請求損害賠償。（第2項）前項情形，給付一部不能者，若其他部分之履行，於債權人無利益時，債權人得拒絕該部之給付，請求全部不履行之損害賠償。」規定，原告就其未依系爭特約所為給付部分，應負損害賠償責任。 ⑵另一方面，民法第250條第2項規定「違約金，除當事人另有約定外，視為因不履行而生損害之賠償總額。其約定如債務人不於適當時期或不依適當方法履行債務時，即須支付違約金者，債權人除得請求履行債務外，違約金視為因不於適當時期或不依適當方法履行債務所生損害之賠償總額。」，可知該條項所定之違約金，具有兩種目的，一以預定債務不履行之損害賠償額為目的（賠償性違約金），一以強制債務之履行為目的（懲罰性違約金）。而債務不履行包括給付不能、遲延給付及不完全給付之情形，債務人於何種情形應支付違約金，悉依當事人之約定定之，當事人約定債務人有各該債務不履行之情形時，均應支付同額之違約金，並無不可，縱所約定之違約金額過高，僅生應否予以酌減之問題，不能執此即認其係為給付不能而約定者。倘違約金係併為給付遲延或不完全給付預定其損害賠償總額而約定者，因可歸責於債務人之事由致給付遲延或未為完全給付，債權人除得請求本來之給付外，並得請求支付違約金。（最高法院71年度台上字第1352號、86年度台上字第1620號、90年度台上字第809號民事裁判意旨參照）本院審諸系爭特約第17條第1項「應予追扣」之「乙方申請之藥事費用」文義既然不明，已難認係損害賠償或違約懲罰金額之預定，自非屬上揭賠償性違約金或懲罰性違約金。其次，該條項係在該特約「參、費用之申報及付款」章節，而非「肆、違約處理」章節內，體系上似應認該第17條為兩造關於費用申報與付款之權利義務約定，而非違約時之法律效果。另參酌系爭特約於本件發生後之110年12月27日業據被告公告修正，系爭之「其他應可歸責於乙方之事由者」約定，由修正前之第17條第1 項第7款移列為同條項第10款，該條第3項且增訂「第1 項應追扣藥事費用範圍如附表。」約定，再依該附表關於第10款規定追扣範圍為「不符部分之費用」（參本院卷280頁、第287頁），可見被告依據修正後特約第17條第1項第10款約定追扣藥事費用時，應先審核認定不符特約規定之部分再據以追扣，該特約修正雖在本件追扣之後，應仍得作為判斷（修正前）系爭特約第17條性質之法理依據。末衡之違約金若有過高情形，須待債務人提起訴訟後，由法院依據民法第251條、第252條規定酌減，相對於由債權人（即被告）依據不完全給付情節審核後逕為部分或全部追扣，後者應較減省兩造勞費及訟累。基於前述各節，遂不採取系爭特約第17條第1項屬違約金條款之見解。 ⒊至得追扣比例為何，涉及藥事人員調劑及相關作為之量化，本院審酌全民健保醫療服務給付項目及支付標準第一章第六節《調劑》通則二規定「藥事服務費之成本，包含處方確認、處方查核、藥品調配、核對及交付藥品、用藥指導、藥歷管理及藥品耗損、包裝、倉儲、管理等費用。」，其所列舉全民健保藥事服務費之成本計算項目，應可作為審核本件原告藥事服務費之參考。綜觀上開各成本費用項目，約可以調劑行為為中心，區分為調劑前（處方確認、處方查核）、調劑與給藥（藥品調配、核對及交付藥品、用藥指導）及其他（藥歷管理與藥品耗損、包裝、倉儲、管理）等範疇，對照本件原告所未完全履行者，乃交付藥品及用藥指導行為，屬上述調劑與給藥範疇，本院因認原告未依系爭特約第17條第1項第7款約定完全給付，被告所得追扣之藥事服務費為三分之一。再查，本件兩造就追扣期間106年8月17日至107年9 月21日、追扣點數9,670,650點，以及點值以1元折算等情均不爭執（參本院卷第294頁），以此計算原告所得請求之藥事服務費應為7,736,520元（計算式：9,670,650 點×1元/點＝9,670,650元，9,670,650元×(1-1/3)×(1+20% )=7,736,520元）。 ⑴原告以藥品調劑準則第3條、第6條規定為據，主張藥事人員自受理處方箋至病患取得藥品間可細分為10項動作，包括①處方確認、②處方登錄、③用藥適當性評估、 ④選取正確藥品、⑤計數正確數量、⑥書寫藥袋或貼標籤、⑦包裝、⑧再次核對、⑨確認取藥者交付藥品、⑩用藥指導等，並以其業已完成其中8項，縱最後兩項動作未踐行，被告僅得追扣十分之二等情，固非無據。然原告所主張上述10個項目，乃依時序將調劑流程分解動作，各該項目僅係調劑不同階段之作為，似難賦予相同價值比重；且原告之分類忽略了調劑行為之外，但仍屬藥事服務之藥歷管理、藥品耗損、倉儲管理等成本項目，本院遂不採取。 ⑵原告又以藥事服務費加計2成部分，乃專為藥局針對受收容人額外製作「餐包」之補貼，不應追扣云云。查原告係依收容醫療服務計畫，參與法務部矯正署高雄、屏東地區矯正機關藥品調劑特約藥局遴選得標之藥局，此有法務部矯正署高雄監獄105年高雄地區矯正機關健保藥品調劑特約藥局聯合遴選契約書、法務部矯正署屏東監獄契約書、法務部矯正署屏東看守所契約書等卷內可稽（移送卷第63頁至第95頁），而依前述收容醫療服務計畫第十二點《醫療費用申報、支付及審查原則》㈢《給付項目及支付標準》⒈《論量計酬》規定：「矯正機關內門診服務人次不列入門診合理量計算，且門診診察費按申報點數加計1成支付、門診藥事服務費加計2成支付；惟矯正機關內設置之特約醫療院所門診診察費不加成支付。前述門診診察費與藥事服務費加成部分，由保險人於點值結算時加計後支付。」（參爭議審議卷第4頁），被告訴訟代理人於本院審理時亦稱：「因為針對受刑人給藥方式的不同，需要特別製作『餐包』之方式為包裝，可能會有額外的成本項目，為鼓勵特約醫事服務機構參與此計畫，所以有此加計2成的規定」等語（本院卷第299頁），該加計2成之藥事服務費係提供藥局參與矯正機關健保醫療服務之誘因，應無疑義。然前揭門診藥事服務費係「按申報點數加計」支付，收容醫療服務計畫規定甚明，本件原告所得請求支付之藥事服務費加計2成部分，自亦須以合於支付標準之點數加計。而原告所主張不得追扣之加計2成部分1,922,288元，乃被告於申復程序中，依據當時審核結果應追扣967萬650點計算而得，此觀諸被告109年2月13日健保高字第0000000000號函（移送卷第105頁、第106頁）可知，本院審核後被告得追扣之點數既然減少（如上述），加計2成部分自然相應減少。原告主張須依被告原計算之加計2成金額即1,922,288元返還給付，並無理由。 ⒋末按「乙方……如期申報之保險藥事費用，手續齊全，而甲方未能於所定60日期限內完成暫付或核付手續時，應依民法規定之利率支付遲延利息。……」前揭系爭特約第10條第 4項有明文約定。本件原告因於事實概要欄所示期間內提供高雄、屏東地區矯正機關受收容人藥品調劑服務，被告僅得於三分之一範圍內追扣抵銷，業如前述，其餘不得追扣抵銷三分之二部分，則自上揭應核付期日起應付遲延利息。原告以該期間藥事服務費細分期核付，且各期點數、費用不一，故以最後一筆申報日期計算，請求於被告依約應核付之日（即原告申報日期加計60日）翌日即109年1月13日，依年息百分之五之法定利率計算遲延利息，自屬有據。七、綜上所述，本件原告於事實概要欄所述時間，有由非藥事人員交付藥品予高雄市及屏東縣矯正機關，且未為用藥指導之事實，其未依行為時系爭特約第17條第1項第7款約定完全給付，原告依該條款約定追扣原告藥事服務費，乃屬有據。惟原告既有部分調劑行為之完成，且所調製藥品亦確實交付前開矯正機關之受收容人，被告全額追扣上述期間內之原告藥事服務費，遂與比例原則相違，而應依原告依系爭特約完成給付之部分比例支付。至於應支付之比例，本院參照全民健保醫療服務給付項目及支付標準第一章第六節《調劑》通則二所規定成本項目，認原告已完成之契約給付義務達三分之二，被告得追扣申報點數三分之一，並據此計算原告所得請求給付之藥事服務費及加計2成，總額應為7,736,520元，原告請求被告給付該金額，及自被告應系爭特約應給付該藥事服務費之日（即109年1月13日）起按法定利率計算之利息，為有理由，應予准許，逾此部分則屬無據，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　26　　日審判長法官　鍾啟煌法官　蔡如惠法官　吳坤芳一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　26　　日書記官何閣梅

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)111年度訴更一字第88號

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