112年度訴字第504號｜行政：都市更新｜裁判日期：113 年 08 月 08 日

臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第四庭 112年度訴字第504號 113年7月4日辯論終結原告程翔建設股份有限公司代表人呂鴻隆訴訟代理人林梅玉律師黃品寧律師被告臺北市政府代表人蔣萬安訴訟代理人吳子瑜許雅婷張雨新律師輔助參加人張百恩張德斌宋建勳張毓茹上四人共同訴訟代理人李采霓律師輔助參加人柯邱素鑾宋紹順黃玉龍彭美玲上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國112年4月21日台內訴字第1120013099號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：被告於民國89年6月26日公告劃定「大安區芳和國中附近更新地區」，原告擔任實施者擬具「擬訂臺北市大安區辛亥段四小段000-0地號等23筆(原19筆)土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案」(下稱系爭都更案)位於上開更新地區範圍內，於100年12月13日向被告申請報核，經被告以107年12月27日府都新字第10731319203號函(下稱前處分)核定系爭都更案。嗣原告因財務問題，與訴外人勝昱建設股份有限公司(下稱勝昱公司)於108年7月22日簽立讓渡書，欲變更實施者，因民眾陳情質疑原告代表人之代表性，被告所屬臺北市都市更新處(下稱更新處)乃以109年11月18日北市都新事字第10970230092號函（下稱109年11月18日函）知原告針對陳情內容應詳予溝通說明並依規定檢討辦理後續程序，且更新處將依都市更新條例第75條及第76條規定辦理後續事業計畫執行情形之檢查等相關事宜。另訴外人金林國際投資股份有限公司(下稱金林公司)、呂鴻隆(嗣於111年5月19 日擔任原告代表人)與原告(債務人)間因清償票款強制執行事件，分別經臺灣臺北地方法院(下稱北院)110年1月15日北院忠110司執公字第4969號執行命令及110年1月19日北院忠110司執公字第6291號執行命令(下合稱系爭執行命令)通知原告並副知金林公司、呂鴻隆：「主旨：禁止債務人就其對第三人臺北市政府所核定實施之『擬訂臺北市大安區辛亥段四小段000-0號等23筆(原19筆)土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案』所得受分配之『建築物、土地、權利金』之權利為移轉或其他處分，第三人亦不得對債務人為交付或移轉之行為，並禁止債務人將實施者地位之權利讓予他人，… …。」因系爭執行命令禁止原告將實施者權利讓與他人，致系爭都更案無法藉由變更實施者持續推動，被告於110年1月25日提送臺北市都市更新及爭議處理審議會(下稱審議會)第459次會議討論，決議:「為確保本案所有權人相關權利義務，請本市都市更新處協助釐清本案後續行政程序，再提會討論。」嗣系爭都更案之土地所有權人張德斌陳情原告未依規定發放拆遷補償費及拆遷安置費，更新處以110年7月23日北市都新事字第11060126782號函(下稱110年7月23日函)知原告：「……說明：一、依……陳情信函及依都市更新條例第75條及第76條規定辦理。二、有關貴公司未依規定發放相關拆遷補償費及拆遷安置費一事，請貴公司於文到14日內向本處說明相關補償費發放情形並於期限內改善。……」原告以110年8 月11日宗字第20210811001號函（下稱110年8月11日函）復已將實施者讓渡勝昱公司，該公司已召開地主公聽會，已訴請法院解除執行命令，並通知土地所有權人領取補償金。惟張德斌再次陳情未收上述領取補償金通知，原告有不實陳述。更新處復以110年9月13日北市都新事字第11060157142號函(下稱110年9月13日函)知原告：「……說明：一、依… …都市更新條例第75條及第76條規定辦理。二、有關貴公司未依規定發放『合法建物拆遷補償費及拆遷安置費』及『不願不能補償金』一事，請貴公司於文到7日內向本處說明發放情形。三、……並提供其發放通知及領取補償費之證明文件。…… 」嗣原告於111年5月19日變更代表人為呂鴻隆，因原告仍未依限改善完成發放拆遷補償費、拆遷安置費，被告乃就系爭都更案提報111年6月20日審議會第547次會議決議(下稱第547次決議)：「……請實施者收受會議紀錄起3個月內完成拆補費信託、建照及拆照之申請，並召開說明會向全體所有權人說明後續期程規劃，並以書面方式向本市都市更新處說明溝通協調結果。逾期未完成，由更新處逕提審議會討論是否依『都市更新條例』第76條撤銷其更新核准。」原告則以111年10月6日大安臥龍字第111101401號函（下稱111年10月6日函）說明已於111年8月28日召開地主說明會、完成拆補費信託、建照及拆照申請並檢附相關證明文件，經被告檢視其辦理情形，仍有缺失，全案提送111年11月14 日審議會第568次會議討論，決議(下稱第568次決議)：「……經審議會出席委員逐一表示意見後，咸認本案確有業務廢弛之情事，同意依都市更新條例第76條規定撤銷其更新核准。」被告依上開決議據以作成111年11月25日府都新字第11160306343號函(下稱原處分)撤銷前處分核定之系爭都更案。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告主張：㈠被告主張其有依都市更新條例第76條第1項規定限期令原告改善而未改善之證據包括109年11月18日函、110年7月23日函、110年9月13日函及110年6月20日審議會第547次決議給予3個月改善期限。惟觀諸上開之函文可知，更新處均未依都市更新條例施行細則（下稱施行細則）第36條規定，載明(1) 缺失之具體事實、(2)改善缺失之期限、(3)改善後應達到之標準、(4)逾期不改善處理。是以，更新處上開3函文自不發生都市更新條例第76條所規定「限期令其改善」之效力。又第547次決議，因審議會並非都市更新條例第76條規定所指之主管機關，其所作成之決議，自亦不發生「限期令其改善」之法律效力。且原告對於第547次決議要求之3件事項，即原告在3個月內要完成「拆補費信託」、「建照申請」、「拆照申請」、「召開地主說明會」等事項，其中「拆補費信託」，原告已完成信託並發放2戶，「拆照申請」及「建照申請」亦各別於111年8月18日、109年12月22日申請完成，並於111年11月1日收到臺北市政府都市發展局（下稱都發局）核發之拆照，原告已將前述完成事項於111年10月6日書面回報更新處，析言之，原告對於第547次決議要求之事項均已在3個月期限內完成。㈡退步言，縱上開3函文性質上符合限期改善通知之要件(假設語，原告有爭執)，然訴外人吳晉宗、楊祖賢、吳忠和、陳俊霖均經北院111年度訴字第2885號民事判決，確認自108年7月8日起至111年5月16日止，與原告間之董事長、董事及監察人委任關係不存在，自無從代表原告收受意思表示，足證被告上開3份限期改善通知函並未合法送達原告，依法不生限期改善通知之效力。㈢被告於作成原處分前，並未給予原告及都市更新單元中土地與建築物所有人陳述意見之機會，亦未依法以書面記明法定事項通知原告及都市更新單元中土地與建築物所有人，就被告將為系爭剝奪人民權利(撤銷更新核定)之行政處分給予陳述意見之機會。縱觀諸111年11月14日審議會第568次會議，被告非但未按臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第6條使本案地主得陳述意見，且該次會議之開會通知單亦未載明行政程序法第104條第1項所定事項通知原告及都市更新單元中土地與建築物所有人到場陳述意見或提出陳述書，原告雖出席該次審議會，但因主管機關並未賦予原告相當期限之答辯期限，以使原告具備充分陳述意見之機會，造成原告倉促就審未及實質答辯，容有審議會因資訊不全而率然作出偏頗之突襲性決議等疑慮。是以，原處分作成對於人民權益之程序保障顯有重大瑕疵，違背正當行政程序之精神，核屬違法之行政處分，應予撤銷。㈣依都市更新條例第2條規定，本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。又同條例第76條第1項前段、施行細則第37條第1項有關限期改善通知，均係規定由直轄市、縣（市）主管機關為之。是以，上開2規定之通知主體應為都市更新條例第2條所規定之主管機關，於本案即為被告「臺北市政府」。惟110年7月23日函及110年9月13日函發函機關為更新處，而第547次決議之決議機關為審議會，均非係都市更新條例第2條所規定之主管機關即被告為之，則110年7月23日函、110年9月13日函及第547次決議，自均非屬都市更新條例第76條、施行細則第36條及第37條所指之通知，其理至為灼然。足見被告並未依法通知原告限期改善，逕而作成原處分，容有未洽等語。㈤並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告則以：㈠依行為時（99年5月12日修正公布）都市更新條例第36條第2項、103年1月16日修正發布都市更新權利變換實施辦法（下稱行為時權變辦法）第20條及被告核定之系爭都更案之權利變換計畫所載，原告應於權利變換計畫核定發布日起15日內發給拆遷補償費及安置費，惟原告並未核發，違反法令規定及計畫內容。又依系爭都更案之事業計畫案中表18-1實施進度表所載，原告早應在108年第1季申請拆除執照及建造執照、辦畢補償作業，惟亦未取得及發放，即系爭都更案無進度，有業務廢弛情形。再原告於審議會第568次會議上自承除了顯在債權人外，另說明有其他潛在債權人新臺幣4千萬元債務，原告積欠所知債務已遠超過其資本額，足見原告財務確有嚴重缺失。更新處遂以110年7月23日函原告，其中說明欄已援引都市更新條例第75條及第76條規定予原告知照，且敘明原告有未依規定發放相關拆遷補償費及拆遷安置費一事(缺失之具體事實)，並將地主陳情函以附件方式轉知原告，要求原告於文到14日內說明補償費發放情形(改善後應達到之標準)，限期於14日內改善(改善缺失之期限)。而原告收受該函後，回應表明其有財務嚴重損害都更業務廢弛，原負責人已將實施者讓渡予勝昱公司，勝昱公司已著手相關款項發放事宜，足見原告針對該函已充分了解，原告稱限期通知函應仿效遠雄大巨蛋案格式逐款書寫，應有誤解。更新處繼以110年9月13日發函原告，表明仍有未發放拆補費、補償金之違失情節，要求原告於文到7日內說明補償費發放情形，並提供發放通知及領取證明文件，且再度敘明依都市更新條例第75條及第76條規定辦理，亦盡到施行細則第36條所定限期改善通知之要求。再者，被告將全案再提送審議會第547 次決議要求原告於收受會議紀錄起3個月內(改善缺失之期限)完成拆補費信託、建照及拆照之申請，並召開說明會向全體所有權人說明後續期程規劃，並以書面方式向更新處說明溝通協調結果(改善後應達到之標準)及逾期不改善之處理，亦符合施行細則第36條通知限期改善規定。由上可知，被告已踐行限期改善通知。㈡被告之命限期改善通知函均係寄予原告，原告亦有回函，即為已合法送達之明證，原告以民事一審法院裁判吳晉宗等人與原告間無委任關係為由，主張被告未為合法送達，實屬臨訟辯詞，不可輕信。㈢被告召開審議會均有邀請原告到場陳述意見，原告所陳意見亦均記載在各該次會議紀錄，即原告陳述意見機會充分，原告陳稱未受陳述意見程序保障，當無理由。又被告撤銷前處分為消極駁回原告報核系爭都更案，並非積極地對原告自由或權利加以限制或剝奪，參照行政程序法第102條立法本旨及最高行政法院見解，無行政程序法第102條陳述意見適用。再者，原告違反權利變換計畫(未發放補償費)、業務廢弛、業務及財務嚴重缺失客觀都足以明白確認，退言之，縱未有陳述意見機會，依行程程序法第103條第5款規定，亦無違反行政程序法規定。另系爭都更案申請人為原告，前處分核定相對人亦為原告，非案內土地與建築物所有人，應無直接損害其權利或法律上利益之可能，亦不涉及剝奪或限制案內土地與建築物所有人自由或權利，自無給予地主陳述意見必要，原告就此主張，亦難採取。㈣依臺北市政府組織自治條例第6條第13款規定，市政府設有都發局，該局（局內設科、局外設處）局外設建築管理工程處及更新處等兩處，更新處負責都市更新政策、法令，及更新地區劃定、計畫擬定、基金運用、環境營造、街區活化、物業利用、公私協力，與更新事業擬定、審議、核定、監督管理等事項。110年7月23日函及110年9月13日函事關都更計畫監督管理事項，基於被告機關內部組織分工，由更新處負責發函原告要求限期改善逾期未發放補償費事宜，被告自無違法可言；何況，原告當時收受後亦無任何異議，如今就此指摘被告違法，實無足取。又關於審議會第547次決議部分，被告基於都更資訊充分揭露，在該次會議後，是以臺北市政府名義111年7月15日府授都新字第1116019041號函（下稱111年7月15日函）檢附該次會議紀錄予原告依決議辦理及其他地主知悉，原告就此臨訟主張非被告要求限期改善，亦無可採等語，資為抗辯。㈤並聲明：駁回原告之訴。四、輔助參加人張百恩、張德斌、宋建勳及張毓茹陳述略以：㈠系爭都更案之主管機關依都市更新條例第2條規定應為被告臺北市政府，又依臺北市政府組織自治條例第6條第13款、臺北市都市更新處組織規程第1、2條規定可知，都市更新條例第2條、第76條所定之主管機關為被告。被告之下級機關為都發局，都發局之下級機關為更新處。更新處係依都發局局長之命令行事，非依被告命令行事，法理至灼。再者，被告從未將都市更新條例第76規定之主管機關「應限期令實施者改善」之「權限」「委任」所屬下級機關都發局或其下下級機關更新處辦理。被告以未經授權、欠缺事務權限者之更新處之函文，資為作成原處分之依據，顯然違背法令。㈡110年7月23日函及110年9月13日函除均係由更新處所為，並非主管機關被告所為，不該當都市更新條例第76條所規定之主管機關外，亦未依施行細則第36條規定，依法記載實施者「缺失之具體事實」、「改善缺失之期限」、「改善後應達到之標準」及「逾期不改善之處理」等事項，確保實施者知悉相關資訊，俾適時於所定期限改善缺失，不該當都市更新條例第76條之「限期令實施者改善」之要件，殆無疑義。又被告111年7月15日函僅係檢送審議會第547次決議，亦不該當都市更新條例第76條所規定之「主管機關」「限期令實施者改善」之法定要件，彰彰明甚。㈢原告（實施者）已遵從被告111年7月15日函檢附之第547次決議，於3個月期限內完成補償費信託、發放補償費、申請建照及拆照，並召開說明會向全體所有權人說明後續期程規定，不該當都市更新條例第76條第2項規定之主管機關於實施者「不遵從前項命令」時，得撤銷其更新核准之要件等語。五、前揭事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有前處分（本院卷二第82-85頁）、原告107年11月公司變更登記表（本院卷一第189-190頁)、被告109年11月18日函(本院卷一第123-124頁)、系爭執行命令(本院卷一第125-128頁)、被告110年7月23日函及110年9月13日函(本院卷一第131、135頁) 、審議會第459次、第547次、第568次會議紀錄(本院卷一第129-130、第39-69頁)、被告111年7月15日函（本院卷二第15-17頁）、原處分及訴願決定(本院卷一第23-33頁)等件在卷可稽，為可確認之事實。六、本院之判斷：㈠應適用之法令： ⒈行為時都市更新條例第19條第1項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；……」第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」第36條第2項規定：「前項因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，應補償其價值或建築物之殘餘價值，其補償金額由實施者查定之。……」。 ⒉現行（即110年5月28日修正公布）都市更新條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第75條規定：「都市更新事業計畫核定後，直轄市、縣（市）主管機關得視實際需要隨時或定期檢查實施者對該事業計畫之執行情形。」第76條規定：「（第1項）前條之檢查發現有下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應限期令其改善或勒令其停止營運並限期清理；必要時，並得派員監管、代管或為其他必要之處理：一、違反或擅自變更章程、事業計畫或權利變換計畫。二、業務廢弛。三、事業及財務有嚴重缺失。（第2項）實施者不遵從前項命令時，直轄市、縣（市）主管機關得撤銷其更新核准，並得強制接管；其接管辦法由中央主管機關定之。」 ⒊施行細則第36條規定：「直轄市、縣（市）主管機關依本條例第76條第1項規定限期令實施者改善時，應以書面載明下列事項通知實施者：一、缺失之具體事實。二、改善缺失之期限。三、改善後應達到之標準。四、逾期不改善之處理。直轄市、縣（市）主管機關應審酌所發生缺失對都市更新事業之影響程度及實施者之改善能力，訂定適當之改善期限。」 ⒋行為時權變辦法第20條第1項規定：「因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，其補償金額扣除預估本條例第36條第2項代為拆除或遷移費用之餘額，實施者應於權利變換計畫核定發布日起15日內發給之。」㈡都市更新是為促進都市土地有計畫的再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境與景觀並增進公共利益。依現行都市更新條例的設計，主管機關對於都市更新的監督機制，除對事業計畫及權利變換計畫的審查外，包括在核定都市更新事業計畫後，就實施者對該事業計畫執行情形的檢查及為必要之處理。都市更新條例第75條及第76條之立法理由已說明為保障更新地區權利人之權益，並維持都市更新工作之順利推展，賦予地方主管機關檢查的行政權及責任。如經檢查發現有未依核定內容實施或廢弛都市更新事業等情形，得限令改善、限期清理或派員監管、代管，或為其他必要處理；未遵從處理命令時，可撤銷更新核准並得強制接管。可知，主管機關檢查實施者對事業計畫的執行情形，是為了確保都市更新工作的順利推展，以利管控。而當檢查後發現有業務廢弛、財務計畫嚴重缺失或擅改計畫等妨害更新工作推展之情形時，則限期改善，並得視個案具體情形進行監管、代管，以使原核定計畫恢復正常營運。如實施者不遵守前述命令，可撤銷其更新核准，並得強制接管。㈢被告以原處分撤銷前處分，於法並無違誤： ⒈查被告於89年6月26日公告劃定「大安區芳和國中附近更新地區」，原告擔任實施者擬具位於上開更新地區範圍內之系爭都更案，於100年12月13日向被告申請報核，經被告以前處分核定准予實施。前處分說明欄明白載明：「……五、權利變換計畫核定發布實施後，實施者應依都市更新條例第43條及都市更新權利變換實施辦法第18條、第25條等相關規定辦理後續事宜。六、實施者應確實按都市更新事業計畫及權利變換計畫內容、核定事項及承諾、約定及105年9月19日、107 年3月5日本市都市更新及爭議處理審議會第254、318次會議決議事項辦理。……」等語（本院卷一第36頁）。嗣原告因財務問題，與勝昱公司於108年7月22日簽立讓渡書，欲變更實施者，因民眾陳情質疑原告代表人之代表性，被告所屬更新處乃以109年11月18日函知原告針對陳情內容應詳予溝通說明，並依都市更新條例第83條規定檢討辦理後續程序，且更新處將依同例第75條及第76條規定辦理後續事業計畫執行情形之檢查等相關事宜。 ⒉原告債權人金林公司、呂鴻隆與原告(債務人)間因清償票款強制執行事件，經北院以系爭執行命令「禁止債務人（即原告）就其對第三人臺北市政府所核定實施之『擬訂臺北市大安區辛亥段四小段000-0號等23筆(原19筆)土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案』所得受分配之『建築物、土地、權利金』之權利為移轉或其他處分，第三人亦不得對債務人為交付或移轉之行為，並禁止債務人將實施者地位之權利讓予他人。」因系爭執行命令禁止原告將實施者權利讓與他人，致系爭都更案無法藉由變更實施者持續推動。此有原告於被告110年1月25日提送審議會第459次會議討論時，在該會議中說明：「㈠本案自民國89年整合至今，前後歷時20餘年，惟實施者（程翔建設）確有財務問題，致使本案無法於核定後依規定發放補償金，後又因核定後實施者遭債權人向法院聲請假扣押，致使本案後期在尋找新投資人部分亦遭遇困難。……」等語（本院卷一第130頁）可參。足見原告有未能依系爭都更案之都市更新事業計畫及權利變換計畫內容執行之情事。審議會第459次會議遂決議：「為確保本案所有權人相關權利義務，請更新處協助釐清本案於行政程序上是否能變更實施者及變更計畫後，再提會討論。」 ⒊嗣更新處接獲地主張德斌110年7月13日函，其表示系爭都更案自核定後已逾3年7個月補償金未發放未提存，欲瞭解更新處執行檢查之結果為何，更新處遂以110年7月23日函請原告說明補償費處理進度及要求限期改善，該函說明欄記載：「一、……依都市更新條例第75條及第76條規定辦理。二、有關貴公司未依規定發放相關拆遷補償費及拆遷安置費一事，請貴公司於文到14日內向本處說明相關補償費發放情形並於期限內改善。……」等語（本院卷一第131頁），原告則以110年 8月11日函覆更新處，該函內容略以，原告因董事長莊瑞凱詐騙、偽造文書，致使公司財務嚴重損害導致都更業務廢弛，於108年7月已將實施者讓渡給勝昱公司，據原告瞭解勝昱公司已發函通知本案不願不能地主領取土地款，拆遷補償費亦於去年（109年）10月發函地主洽商補貼事宜等語（本院卷一第133-134頁）。未幾，更新處復接獲張德斌110年9月1日陳情書，仍表示原告迄今尚未發放不願、不能參與分配者補償金及拆遷補償費，請更新處依都市更新條例第76條、施行細則第36條、權變辦法第10條等規定，通知原告逾期不改善後續政府作為（本院卷一第529-530頁），更新處遂再以110年9月13日函請原告說明補償費處理進度及要求限期改善，該函說明欄載明：「一、……依都市更新條例第75條及第76條規定辦理。二、有關貴公司未依規定發放『合法建物』拆遷補償費及拆遷安置費及不願不能補償金一事，請貴公司於文到7日內向本處說明。……」等語（本院卷一第135頁）。原告乃以110年9月23日宗字第20210923號函（下稱110年9月23日函）覆更新處，表示該公司已無力進行系爭都更案，經公證同意勝昱公司擔任新實施者，勝昱公司依法變更實施者完成後，以實施者身份於時間內發放不願不能之補償金，保障地主權益等語（本院卷一第137-138頁）。然原告與債權人間因清償票款強制執行事件，經北院以系爭執行命令禁止債務人（即原告）就都市更新事業計畫及權利變換案為變更、移轉、授權、設質或為其他一切事由之處分，並禁止債務人將實施者地位之權利轉讓他人，有北院110年11月5日北院忠110司執公4969字第1104043837號函附卷可憑（本院卷一第139-140頁）。準此，原告擬變更實施者為勝昱公司一事，當無法辦理。 ⒋被告為請原告說明未來辦理進度包括發放拆遷補償費、申請拆照、建照及開工等事宜，及後續期程規劃，俾利審議會判斷實施者是否有業務廢弛情形，而於111年6月20日召開第547次會議，會議中，實施者（即原告）說明略以：⑴本案已申請建照，目前尚未核准，拆除執照已逾期需要重新申請，倘後續市府拆除執照核准，實施者將依規定發放拆遷補償費，目前已與規劃單位積極討論後續程序執行。⑵有關拆遷補償費部分，因本案拆照已逾期，故實施者即將申請新的拆除執照，俟拆照取得後將發放拆遷補償費及拆除地上物。⑶本案後續將與建築師接軌並補齊相關文件繼續送審，只要取得建照，更新處亦無變更實施者，建照起照人目前是程翔公司，實施者將依法發放不願不能補償金。⑷實施者將依審議會建議於收受會議紀錄3個月內完成申請拆照、建照、申請開工、信託方式存入專戶發放拆遷補償費以及辦理說明會等事宜。⑸實施者已陸續與地主溝通協調，3個月內不限制次數召開說明會，並與地主達成共識，後續另將說明會會議紀錄呈報更新處等語。而審議會第547次決議：「有關本府依都市更新條例第76條及都市更新條例施行細則第37條規定檢查實施者對該事業計畫之執行情形，經實施者說明，並經審議會討論後，請實施者收受會議紀錄起3個月內完成拆補費信託、建照及拆照之申請，並召開說明會向全體所有權人說明後續期程規劃，並以書面方式向本市都市更新處說明溝通協調結果。逾期未完成，由更新處逕提審議會討論是否依『都市更新條例』第76條撤銷其更新核准。」等語（本院卷一第59-60 頁）。被告並以111年7月15日檢附前揭第547次會議紀錄予原告。原告則以111年10月6日函覆更新處，該函內容略以：原告已於111年8月28日召開地主說明會向全體所有權人說明後期程規劃，並已完成拆補費信託、建照及拆照之申請，並檢附相關證明文件等語（本院卷一第141頁）。 ⒌被告檢視原告111年10月6日函檢送之辦理拆補費信託、建照及拆照情形，認為仍有下列缺失：⑴補費信託部分：原告提出之單獨管理運用金錢信託契約書，委託人為曾李金鑰，並非原告，顯見非以原告名義辦理信託。且信託契約書未載明及檢具信託金額（本院卷一第143-154頁）。⑵有關建造執照部分，原告前已於109年申請建造執照，惟因建築師以水土保持審查為由申請展延，迄今仍未有進度；有關拆除執照部分，原告前於108年7月16日取得之拆除執照已失效，嗣再於111年8月18日向被告所屬建管機關提出申請核發（本院卷一第157-159頁）。⑶有關地主說明會部分，原告提出111年8月 28日召開說明會出席人數比例僅達35.9%，且未檢具出席委託書、完整出席比例計算等（本院卷一第160-180頁）。被告乃提請審議會於111年11月14日召開第568次會議，會議中，原告表示公司對外有很多債權人，所以原告不敢用公司名義辦理信託。經委員討論後決議：「本案檢視是否有都市更新條例第76條業務廢弛情事，考量自107年12月27日事業計畫及權利變換計畫核定後，因原告涉及相關訴訟爭議造成案件執行延宕，迄今仍未依事業計畫所載之實施進度辦理，且108年至111年期間經本市都市更新處多次定期稽考及依都市更新條例第76條請原告限期改善，原告仍未限期改善，又本案前經110年1月25日第459次審議會及111年6月20日第547次審議會討論，原告雖依第547次審議會決議提送相關資料，惟內容未臻完備，均未取得審議會委員了解與支持，且今日尚有多數所有權人陳情。因此，在原告無法確實改善以及取得所有權人信任下，是否得續行本案實有疑義。綜合原告說明及今日所有權人所述，經審議會出席委員逐一表示意見後，咸認本案確有業務廢弛之情事，同意依都市更新條例第76條規定撤銷其更新核准。」等語（本院卷一第65-69頁）。被告遂依據審議會第568次決議，以原處分撤銷前處分。 ⒍依行為時都市更新條例第36條第2項、行為時權變辦法第20條及系爭都更案經被告核定之權利變換計畫所載，有關土地改良物拆遷補償費部分，原告應於權利變換計畫核定發布日起10日內，通知建物所有權人領取，並於權利變換計畫核定發布日起15日內發給完畢（本院卷一第181-183頁）。綜觀上情，原告確有未依上揭法令規定及權利變換計畫內容，發放拆遷補成費、拆遷安置費、不願不能補償金等費用之情事。雖原告於訴訟中自陳迄今已發放拆遷補償費2戶，即原證10號所示之2紙支票受款人（本院卷一第387、389頁），其所持理由為被告係在111年11月1日核發拆除執照，之後開始發放拆遷補償費，由於被告在111年11月25日以原處分撤銷前處分，因而暫停發放等語（本院卷二第359-360頁）。然原告於拆除執照核發後，始發放2戶拆遷補償費，顯已違背上揭法令規定及權利變換計畫內容。足徵系爭都更案自107年12月27日准予核定實施後，原告未依規定完成發放拆遷補償費，誠屬明確。又依系爭都更案都市更新事業計畫表18-1實施進度表所載，原告應於108年第1季申請拆除執照及建造執照辦畢補償作業，然原告遲至於109年12月22日始向被告建管單位申請建造執照，又因建築師以水土保持審查為由申請展延，迄今仍未有進度；有關拆除執照部分，原告前於108 年7月16日取得之拆除執照已失效，嗣再於111年8月18日向被告所屬建管機關提出申請核發，足見原告未依都市更新事業計畫內容實施進度，至臻明確。 ⒎原告既未依上揭法令規定及權利變換計畫內容實施系爭都更案之進度，核屬該當都市更新條例第76條第1項第2款「業務廢弛」之事由，被告自得依同條例第75條、第76條規定定期檢查並命改善。被告先以110年7月23日函，請原告就未依規定發放拆遷補償費及拆遷安置費一事，於文到14日內說明發放情形，並於期限內改善；繼以110年9月13日函，請原告就未依規定發放合法建物拆遷補償費及拆遷安置費及不願不能補償金一事，於文到7日內說明發放情形，惟原告僅陳述已無力進行系爭都更案，將實施者權利讓渡勝昱公司。由於原告屆期仍未改善，被告再以111年7月15日函檢送審議會第547次決議，請原告收受會議紀錄起3個月內完成拆補費信託、建照及拆照之申請，並召開說明會向全體所有權人說明後續期程規劃，並以書面方式向更新處說明溝通協調結果。原告雖於111年10月6日檢送資料，然經審議會第568次決議，系爭都更案確有業務廢弛之情事，同意依都市更新條例第76條規定撤銷其更新核准。被告遂以本案事業計畫執行顯有嚴重缺失，並未限期改善完成，造成本案業務執行廢弛由，依都市更新條例第76條第2項規定，以原處分撤銷前處分，經核於法並無違誤。㈣原告及輔助參加人主張110年7月23日函及110年9月13日函之發函機關為更新處，第547次決議之決議機關為審議會，均非係都市更新條例第2條所規定之主管機關直轄市政府即被告，足見被告並未依法通知原告限期改善，而逕作成原處分，自有未洽云云，惟查： ⒈按地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第十章詳列中央與地方之權限，除已列舉事項外，憲法第111條明定如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一縣性質者則屬於縣，旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之權。地方自治團體在特定事務之執行上，即可與中央分權，並與中央在一定事務之執行上成為相互合作之實體。從而，地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權，以收因地制宜之效。憲法繼於第十一章第2 節設「縣」地方制度之專節規定，分別於憲法第118條、第121條、第128條規定直轄市、縣與市實行自治，以實現住民自治之理念，使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參與或形成之權。憲法增修條文第9條亦係本諸上述意旨而設，地方制度法並據此而制定公布。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。為使地方自治團體得以自我負責處理地方事務，地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限，國家機關自應予以尊重。所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構)或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限。地方自治團體於考量地方關係之特殊性及行政之合目的性下轉化抽象規定，具體決定及設置必要的內部組織，透過自主組織權之行使，由其立法機關與行政機關共同形塑地方自治事項之管轄權如何分配。是以中央法律所規定中央及地方主管機關之權限涉及自治事項，地方自治團體本於其對自治事項之立法與執行高權，可依地方自治條例或自治規則自行決定由某層級之特定行政機關作為行政程序法第11條意義下之原管轄機關，而為團體權限之劃分（司法院釋字第498號、第527號解釋理由書參照)。 ⒉依地方制度法第62條第1項、第2項及第4項規定授權訂定之地方行政機關組織準則第2條規定，可知直轄市之地方行政機關指直轄市政府；另依準則第5條第1項第1款規定：「直轄市政府所屬機關以分二層級為限，其名稱如下：（一）局、處、委員會：一級機關用之。處限於輔助兼具業務性質之機關用之。（二）處、大隊、所、中心：二級機關用之。」因此，直轄市自治團體若已於自治法規為團體權限之劃分者，原無再依行政程序法第15條第1項規定為權限委任之必要，反之，若未為權限劃分者，直轄市政府基於業務需要，自得依行政程序法第15條規定之要件及程序以權限委任行為將其管轄權移轉至所屬下級機關行使。 ⒊都市更新條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」之「地方主管機關條款」係我國習見以最高行政機關代替行政主體之立法模式，故其規範意義應解為「直轄市」與「縣（市）」公法人本身，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項之確認或委辦事項之規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關（最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。而地方自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所明定。中央法律所規定中央及地方主管機關之權限涉及自治事項者，有關主管機關之規定，僅視為自治事項之賦予或確認，而非屬地方原管轄機關之指定。因此，法律所定地方主管機關為直轄市政府之規定，並非專指直轄市政府該機關，而是規範直轄市該地方自治團體有管轄權，基此團體管轄之概念，直轄市應以何名義對外執行法律規定之事務，及應設哪一機關辦理該項業務，為直轄市地方自治團體之自治權。此種由地方自治團體基於自主組織權，透過組織法規將管轄權設定予所屬下級機關，將權限交由下級機關辦理，乃依據行政程序法第11條第1項規定所為權限劃分，被劃歸權限之機關即因而取得處理事務之權限，無庸再依行政程序法第15條第1項規定，透過權限委任始得行使有關職權。 ⒋依行為時（101年8月8日修正公布）臺北市政府組織自治條例第6條第1項第13款及第2項規定：「（第1項）市政府設下列各局、處、委員會，其組織規程由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議：……十三、都市發展局。……（第2項）前項機關所轄機關、機構及學校之組織規程，由市政府另定之，並送市議會備查」又依上開條例第6條規定授權，於101年7月11日修正發布之行為時臺北市政府都市發展局組織規程第8條規定：「本局下設都市更新處及建築管理工程處，其組織規程另定之。」再依前揭組織規程第8條規定，於102年5月1日修正發布之行為時臺北市政府都市更新處織規程第3條規定：「本處設下列各科、室，分別掌理各有關事項：一、更新企劃科：都市更新發展研究、更新政策及法令研（修）訂、更新地區與單元劃定、更新計畫擬定與檢討、更新策略規劃之推動與協調、更新基金運用與預算控制、更新事業經費補助、公共關係及公眾服務等有關事項。二、更新事業科：重建、整建、維護等都市更新事業之擬定、審議、核定、監督管理及輔導等有關事項。三、更新工程科：都市更新事業之監督管制與考核、推動整建維護規劃設計與施工、經管物業執行重建、整建與維護、地區公共環境改善及更新地區環境營造等相關規劃設計及工程施作等有關事項。四、更新經營科：街區活化之策劃、輔導與執行、經管物業之利用與活化、公私合夥策略之推展及社區協力組織之經營等有關事項。五、秘書室：文書、檔案、出納、總務、財務管理、研考業務及不屬其他單位事項。」可知，臺北市依行為時臺北市政府組織自治條例第6條第1項第13款及第2項規定，訂有行為時臺北市政府都市發展局組織規程第8條、行為時臺北市政府都市更新處織規程第3條等自治法規，基於地方自治團體之自主組織權及團體管轄權限，對於都市更新政策、法令，及更新地區劃定、計畫擬定、基金運用、環境營造、街區活化、物業利用、公私協力，與更新事業擬定、審議、核定、監督管理等業務，劃歸更新處掌理之權責事項，更新處自對更新事業之監督管理具管轄權限，屬有權以自己名義監督管理更新事業之權責機關。又行政旨在執行法律，處理公共事務，形成社會生活，追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁雜、多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官分職目的絕不在各自為政，而是著眼於分工合作，蓋行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提昇效能，並使具有一體性之國家有效運作，此即所謂行政一體原則（司法院釋字第613號解釋理由書參照）。行政權要積極主動應對、形塑、調控多元複雜之社會生活事實並執行法律，其依法所為組織分工、權限劃分只要為人民所得預見，事務與對外作成決定之機關間具有合理關聯，非出於恣意，即符合行政程序法上對事務權限之要求，司法權無須過度介入。臺北市業以上開自治法規將都市更新業務劃規更新處掌理，已如前述。則更新處基於對更新事業監督管理之權限劃分，依都市更新條例第75條、第76條、施行細則第36條等規定，自得以自己名義對更新事業之實施者就事業計畫之執行視實際需要隨時或定期檢查，如有缺失，並命限期改善。準此，系爭都更案之事業計畫經核定後，更新處接獲地主陳情原告未依規定期限完成發放相關拆遷補償費及拆遷安置費，陸續以自己名義作成110年7月23日函及110年9月13日函，命實施者即原告限期改善，於法自屬有據。原告屆期未改善，被告據以作成原處分撤銷前處分，揆諸前揭規定及說明，被告並無未依法通知原告限期改善，逕而作成原處分之違法。原告及輔助參加人之主張，均無可採。 ⒌按都市更新條例第29條規定：「（第1項）各級主管機關為審議事業概要、都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理實施者與相關權利人有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、社會公正人士及相關機關（構）代表，以合議制及公開方式辦理之，其中專家學者及民間團體代表不得少於2分之1，任一性別比例不得少於3分之1。（第2項）各級主管機關依前項規定辦理審議或處理爭議，必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商。（第3項）第1項審議會之職掌、組成、利益迴避等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」又依前揭第29條第3項規定授權訂定之各級都市更新及爭議處理審議會設置辦法第2條規定：「各級都市更新及爭議處理審議會（以下簡稱本會）職掌如下：一、關於事業概要擬訂、變更之審議事項。二、關於都市更新事業計畫擬訂、變更之審議事項。三、關於權利變換計畫擬訂、變更之審議事項。四、關於權利變換有關權利價值爭議之協調事項。五、處理實施者與相關權利人有關爭議之協調事項。六、其他有關都市更新之交議及研究建議事項。」另臺北市政府為審議事業概要、都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理實施者與相關權利人有關爭議，依都市更新條例第29條第1項及各級都市更新及爭議處理審議會設置辦法規定，設置審議會，並訂定臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點，其第2點規定，審議會召集人由市長指派都發局局長兼任，副召集人2人，由市長指派都發局副局長及更新處處長兼任，其餘委員由更新處就主管業務及有關機關之代表、專家學者及民間相關團體代表或社會公正人士依規定程序報請市長聘（派）兼之。此乃為避免行政機關因作業人力及專業能力不足而延宕，影響民眾權益，並期運用民間充沛之專業人力，加速推動都市更新，直轄市、縣（市）政府為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及調解有關爭議，宜由多方專家組成審議會，本於專業素養為判斷，以確保行政機關就上開事項儘可能臻於正確、妥適，然此不影響被告對都市更新業務之事務管轄權限。是以，有關第547次決議之決議機關雖為審議會，惟被告既係以臺北市政府名義發函(即111年7月15 日函)檢附該次會議紀錄予原告依決議辦理及其他地主知悉，即難據此否定被告非以其名義命原告依第547次決議辦理。原告及輔助參加人上揭主張，亦無可採。㈤原告雖又主張109年11月18日函、110年7月23日函及110年9月 13日函均未以書面載明(1)缺失之具體事實、(2)改善缺失之期限、(3)改善後應達到之標準、(4)逾期不改善處理等事項，違反都市更新條例第76條規定、都市更新條例施行細則第36條規定，不發生「限期令其改善」之法律效力；而第54 7決議因審議會並非都更條例第76條規定所指之主管機關，其所作成之決議，亦不發生「限期令其改善」之法律效力云云。惟查，更新處110年7月23日函說明欄已明確記載：「二、有關貴公司未依规定發放相關拆遷補償費及拆遷安置費（即缺失之具體事實）一事，請貴公司於文到14日內向本處說明相關補償費發放情形並於期限內改善（即改善缺失之期限與改善後應達到之標準）。」至於逾期不改善處理部分，該函亦已於說明欄一明載「依都市更新條例第76條規定辦理」等語，已該當於都市更新條例施行細則第36條第1項所規定之書面記載事項，難謂更新處110年7月23日函不發生「限期令其改善」之法律效力。又更新處110年7月23日函既已發生「限期令其改善」之法律效力，更新處109年11月18日函及110年9月13日函之內容是否符合施行細則第36條第1項所規定之書面記載事項，即無再予細究之必要。至有關原告上開所主張第547次決議部分，業經本院審認如上，不再贅述。是原告之主張，亦不足採。㈥原告雖復主張主管機關如認實施者有都市更新條例第76條第1 項所定事由，應依照施行細則第36條第1項以書面載明法定事由通知實施者限期改善，如實施者仍不改善或改善無效者，應依施行細則第37條第1項勒令實施者停止營運，如實施者仍不遵從限期改善之命令，主管機關始得依都市更新條例第76條第2項，撤銷更新核准云云。惟查，都市更新條例第76條係規定主管機關檢查發現實施者有該條第1項第1款至第3款所定之情形，應限期令其改善「或」勒令其停止營運並限期清理，實施者不遵從命令時，主管機關得撤銷其更新核准。足徵主管機關可就「限期令其改善」或「勒令其停止營運並限期清理」擇一執行，或係併予執行。至施行細則第37條之規定，僅係主管機關對實施者命「勒令其停止營運並限期清理」時所應依循之程序，尚難謂主管機關應先命實施者限期改善，實施者逾期未改善，主管機關應勒令實施者停止營運，如實施者仍未改善，主管機關始得撤銷更新核准。原告前開主張，顯不符合都市更新條例第76條規定，洵難採取。㈦至原告主張限期改善函未合法送達原告云云，查更新處110年 7月23日函，經原告以110年8月11日函復，其說明欄明載：「復更新處110年7月23日北市都新事字第11060126782號函」等語（本院卷一第133頁）。又更新處110年9月13日函，亦經原告以110年9月23日函復，其說明欄亦記載：「復更新處110年9月15日（按應為13日，原告誤載）北市都新事字第11060157142號函」等語（本院卷一第137頁），足證更新處限期改善函已合法送達原告。原告主張，要無足採。㈧原告雖另主張被告作成原處分前，未給予充分陳述意見機會云云，惟： ⒈按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」要求行政程序中給予相對人陳述意見之機會，其目的在於保障相對人之基本程序權利，以及防止行政機關之專斷。故如不經給予相對人陳述意見之機會，亦無礙此等目的之達成，或基於行政程序之經濟、效率以及其他要求，得不給予相對人陳述機會者，行政程序法第103條各款設有除外規定。其中第5款規定行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。又行政程序法第114條第1項第3款、第2項規定：「(第1項)違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰…… 三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。……(第2 項)前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；……」賦予違反程序或方式規定之行政處分，在訴願程序終結前，得以補正瑕疵之機會。 ⒉查被告召開各審議會時，均有請原告到場陳述意見，原告所陳意見亦均記載於各該次會議紀錄，有各該次會議紀錄附卷足憑，堪認原告已有充分機會就系爭都更案有廢弛業務一事提出說明及陳述意見。況原告縱有於被告作成原處分前未完整說明，事後亦已於訴願程序終結前即112年2月16日向被告陳述意見，有112年1月7日開會通知及同年2月16日會議紀錄在卷足考（本院卷一第481-483頁），足見訴願程序終結前，已給予原告陳述意見之機會。原告主張，並不可採。七、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。被告以系爭都更案事業計畫執行顯有嚴重缺失，原告並未限期改善完成，造成本案業務執行廢弛，依都市更新條例第76條第2項規定，以原處分撤銷前處分，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院詳加審究，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　8 　　日審判長法官蘇嫊娟法官劉正偉法官魏式瑜一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　8 　　日書記官林俞文

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)112年度訴字第504號

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