臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第七庭

112年度訴字第615號

114年3月20日辯論終結

原告

吳昭賢

原告

張譯文

原告

張瑜珍

原告

蕭則林

原告

廖婉媛

原告

林京穎

原告

鄭婷尹

原告

賴怡安

原告

劉珞平

原告

蔡文惠

原告

楊詠心

原告

葉力揚

原告

許友垣

原告

周芳伊

原告

葉宇珊

原告

李昱儒

原告

王恆

原告

楊祚勛

共同訴訟代理人

吳秋麗 律師

共同訴訟代理人

李衣婷 律師

上一人複代理人

王振宇 律師

被告

衛生福利部

代表人

邱泰源(部長)

訴訟代理人

謝智硯 律師

被告

台灣醫學教育學會

代表人

倪衍玄

訴訟代理人

林繼恆 律師

複代理人

侯少鈞 律師

訴訟代理人

陳昶安 律師

萬哲源 律師

上列當事人間醫師法事件，原告不服衛生福利部中華民國112年3月31日衛部法字第1120005286號、行政院中華民國112年5月17日院臺訴字第1125010036號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件起訴時，被告衛生福利部代表人為薛瑞元，於訴訟進行中變更為邱泰源，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷一第577頁至579頁)，經核並無違誤，應予准許。

二、爭訟概要：

㈠被告衛生福利部以民國110年1月8日衛部醫字第1091668700號公告(下稱110年1月8日公告)，委託被告台灣醫學教育學會(下稱醫教會)辦理「110年度國外醫學系及牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發(下稱選配分發)作業」，委託事項包含受理通過醫師、牙醫師考試第1試及格之國外醫學系、牙醫學系畢業生臨床實作訓練之選配分發申請，委託期間自110年1月1日至同年12月31日；另以111年1月11日衛部醫字第1101668900號公告(下稱111年1月11日公告)，委託被告醫教會辦理111年度選配分發作業，委託期間自111年1月1日至同年12月31日。

㈡原告均係國外牙醫學系畢業生，分別通過110年及111年第1次專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試(下稱牙醫師考試)分階段考試第1階段考試(下稱第1試)，於110年4月間及111年3、4月間向被告醫教會申請選配分發(就111年3、4月間之申請，下稱111年3月申請)，被告醫教會先後以110年4月29日臺醫教學會計字第110036-52號函，及如附表所示111年4月28日臺醫教學會計字第110037-44號等函(下稱111年4月28日函)復原告，其中111年4月28日函(下稱原處分1)以：依被告衛生福利部111年1月11日衛部醫字第1101668149號公告(下稱系爭公告)，111年度受理國外牙醫學畢業生選配分發名額為50名，依「國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點」(下稱選配分發作業要點)第4點規定，選配分發原則為先應試及格者，先予選配分發，同次應試及格者，以成績高低排序，111年度牙醫學畢業生總收訓容額業已用罄，原告張譯文、張瑜珍、蕭則林、廖婉媛、林京穎、鄭婷尹、賴怡安、劉珞平、蔡文惠、楊詠心、葉力揚、許友垣、周芳伊、葉宇珊、李昱儒、王恆、楊祚勛等17人(下稱原告張譯文等17人)無法列入該次選配分發，將依年度總收訓容額及分發等候排序名單順延辦理，屆時該會將主動通知並寄發選配分發作業，其無須再次提出申請等語。

㈢原告分別以111年12月12日及112年1月6日函請被告衛生福利部准予選配分發(下稱111年12月12日申請)。被告衛生福利部分別以如附表所示111年12月22日衛部口字第1110037782號等函(下稱原處分2)復原告略以：㈠考量醫事人力規劃之完整性，避免醫事人力供需失衡，並衡酌國內醫療教學資源有限等各項因素，我國對於醫師之培育，歷來採取管制措施，依選配分發作業要點第2點規定，被告衛生福利部得依國內醫事人力供需狀況核算，逐年訂定公告選配分發之名額。㈡原告已向被告醫教會申請選配分發，且被告醫教會業函復略以：由於110(111)年度國外牙醫學畢業生總收訓容額業已用罄，將依年度總收訓容額及分發等候排序名單順延辦理，原告已列入選配分發排序名單中，後續將由被告醫教會依序通知選配分發，無須重複提出申請等語。

㈣原告張譯文等17人不服原處分1，提起訴願，經被告衛生福利部112年3月31日衛部法字第1120005286號訴願決定(下稱訴願決定1)駁回；原告亦不服原處分2，提起訴願，經行政院112年5月17日院臺訴字第1125010036號訴願決定(下稱訴願決定2)駁回，原告仍不服，遂提起本件訴訟。

三、原告主張及聲明

㈠主張要旨：

⒈選配分發作業要點違反授權明確性原則、法律保留原則及再授權禁止原則，被告據以作成系爭公告，應為違法：

⑴原告提出本件申請時之醫師法，僅於第4條規定對牙醫師考試之應考學歷資格有所限制，未授權被告衛生福利部得以法規命令規定選配分發名額、程序等事項，醫師法施行細則亦同。是被告依申請時醫師法施行細則第1條之1第4項規定，辦理選配分發作業，自不得限制選配分發名額。醫師法於111年6月22日始增訂第4條之1規定，於第3項明訂選配分發名額授權以法規命令定之；被告衛生福利部於108年推動修法時，亦自承修法前沒有限制名額之規定，再證原告通過牙醫師考試第1試、申請選配分發時，醫師法或其施行細則均未有限制選配分發名額之明文規定。

⑵選配分發作業要點為行政規則，其限制選配分發名額，影響原告應考試權及工作權，已非執行法律之細節性、技術性事項，違反法律保留原則、授權明確性原則、再授權禁止原則，亦違反行政程序法第159條規定，為違法之行政規則，應不生效力。

⑶系爭公告依據申請時醫師法及醫師法施行細則規定，限制111年度國外牙醫學系畢業生選配分發名額為50名，惟上開規定均未見被告衛生福利部得限制選配分發名額之規定，系爭公告已違反法律保留原則。

⒉系爭公告及選配分發作業要點限制選配分發名額，違反平等原則及比例原則，應為無效：

⑴被告限制選配分發名額，形同設立國外牙醫學系畢業生參加牙醫師考試之門檻，造成與國內牙醫學系畢業生參加牙醫師考試之實質上之不平等，有違人民受平等權保障之意旨。

⑵我國教學醫院每年提供約1,800名臨床實作訓練容額，大於系爭公告之國外牙醫學系畢業生選配分發名額50名，被告衛生福利部未據教學醫院實際訓練量能，為國內牙醫師人力供需狀況之認定，進而評估每年度國外牙醫學系畢業生選配分發名額，所屬口腔醫學委員會第9屆第8次會議逕作成111年度選配分發名額為50名之決議，難謂合法。

⑶牙醫師總額管制是針對大學入學考試，然本件係通過牙醫師考試第1試後，應考牙醫師考試第2試之限制，不應相提並論，且牙醫師考試既區分為第1試及第2試，足以篩選應考人之專業能力。縱認就牙醫師人力有總量管制之必要，然臨床實作訓練係牙醫師考試第1試及格後，取得第2試考試資格的過程，尚待第2試考試及格通過，始取得牙醫師資格，選配分發名額與牙醫師總額無關，不應作為總量管制之手段。

㈡聲明：

⒈原處分1及訴願決定1均撤銷。

⒉原處分2及訴願決定2均撤銷。

⒊被告醫教會對於原告張譯文等17人111年3月申請，應作成准予選配分發之處分。

⒋被告衛生福利部對於原告111年12月12日申請，應作成准予選配分發之處分。

四、被告答辯及聲明：

㈠被告衛生福利部：

⒈選配分發作業要點並未違反授權明確性原則、法律保留原則及再授權禁止原則，被告作成系爭公告，並未違法：

⑴牙醫師屬專門職業人員，其從事之醫療行為，涉及病患個人生命、身體、財產等權益，亦對國民健康等重大公共利益有直接影響，有予以規制之必要。而牙醫師考試涉及醫學上之專業性、細節性與技術性事項，尚難於母法中為鉅細靡遺之規範。醫師法第1條、第4條規定已就應考資格等重要事項予以規定，其他屬於執行法律之細節性與技術性次要事項，即國外學歷之採認標準、實務訓練之資格取得等執行性、技術性、細節性事項，依前揭規定及同法第42條規定意旨，自得由考試機關及主管機關發布命令補充。

⑵選配分發作業要點為被告衛生福利部考量醫事人力規劃之完整性、避免醫事人力供需失衡及國內醫療教學資源有限性等因素，對選配分發採取總額控管機制，涉及醫師法施行細則第1條之1所定選配分發作業，並經公告，屬中央主管機關為執行醫師法規定及辦理牙醫師考試所為細節性與技術性事項之補充規定，與醫師法之立法意旨與授權內容相符。

⑶被告依醫師法之整體解釋、所表明之關聯意義及授權，訂定醫師法施行細則；為執行醫師法之技術性與細節性次要事項，訂定選配分發作業要點；再依選配分發作業要點第2條第2項作成系爭公告，與醫師法立法目的意旨及授權內容相符，自與法律保留原則與授權明確性原則無違。且本件至多僅對工作權有輕微之限制，亦無法律保留原則之適用。

⒉被告限制選配分發名額，並無違比例原則或平等原則：

⑴牙醫師等專門職業人員歷來採總量管制，以維護國內醫師人力政策及發展，避免人力供需失衡，確保臨床訓練量能與醫療教學品質，故國內牙醫學院校招收及培育牙醫學系學生數，每年皆維持在391人左右。然為兼顧人民赴國外就學之自由權利，以逐年公告選配分發名額之方式，自103年起每年均公告國外牙醫學系畢業生選配分發名額50名。原告入學國外牙醫學系時，未受總量管制之限制，係受有額外之優待，自應於應考牙醫師考試時，以限制選配分發名額之方式，納入我國牙醫師總量管制。如此雖有國內、外牙醫學系學歷間之差別待遇，但目的係為國民健康把關、維持我國醫療品質，且國外牙醫學系畢業生所受教育、訓練非於國內系統、環境進行，因不同國籍人種之體質、地域環境不同，實有另為訓練之必要。又專門職業人員之考選，無論採何種考試、審查方法，就應考人專業能力之鑑別仍有侷限，針對其執業能力及倫理素養，亦須藉由相當程度系統化之教育始能培養，難謂僅憑牙醫師考試或相關審查方法已足。

⑵系爭公告之選配分發名額，係口腔健康政策之擬議，被告衛生福利部依口腔健康法第11條授權及「衛生福利部口腔醫學委員會組織要點」第2點，依口腔醫學委員會就各該年度選配分發名額提供之建議，擬議政策。依據國際通用之比較指標，即每萬人口牙醫師數，112年之我國每萬人口牙醫師數已達7名，與經濟合作暨發展組織(OECD)主要國家相當，且相較於文化相近之東亞國家，亦無牙醫師人力供給不足之情形。參酌國內醫學系(西醫)每年招生1,300名，國外醫學系每年選配分發名額為100名；國內牙醫學系每年招生391名，國外牙醫學系每年選配分發名額為50名，所占比例並無過低。

⑶選配分發作業要點自99年起實施，每年選配分發名額自103年起，均為50名。原告得於「外國學歷採認及進修教學等」專區查詢前揭事項，被告亦於108年重申相關規定，原告自得預見相關規定及等候臨床實作訓練之情形，亦應於作成赴國外就學等重大決定前，自行了解相關規定。原告主張選配分發作業要點及系爭公告有違比例原則，難謂有理由。

⒊聲明：駁回原告之訴。

㈡被告醫教會：

⒈原處分1係被告醫教會依據選配分發作業要點作成，應為合法：

⑴牙醫師臨床實作訓練，需實際接觸及照顧病人，於醫師之指導下執行醫療行為，亦可能進行侵入性及危險性之醫療行為或緊急處置，攸關國民健康甚鉅。

⑵考量醫事人力規劃之完整性，避免醫事人力供需失衡及國內醫療教學資源有限等因素，對國外牙醫學系畢業生申請前往國內醫療機構進行臨床實作訓練之名額，採取總額控管機制，逐年公告選配分發名額，無增加醫師法或醫師法施行細則所無之限制，原處分1依據選配分發作業要點作成，於法有據。

⒉原處分1作成時固無醫師法第4條之1第3項規定，仍得依據醫師法施行細則第1條之1、選配分發作業要點及系爭公告作成，前開規定均由中央主管機關即被告衛生福利部訂定，無再授權下級機關制定相關規範之情事，並無違反再授權禁止原則。

⒊原處分1並未侵害或剝奪原告張譯文等17人應考試權及工作權，亦未違反平等原則：

⑴原處分1僅是告知原告張譯文等17人無法參加111年度選配分發作業，將依次、依序遞延辦理，不致發生喪失臨床實作訓練之機會，並非終局剝奪獲選配分發之決定，未對考試權益有不利影響，難謂已剝奪其應考試權。其等是否均能完成臨床實作訓練，而得應考牙醫師考試第2試並合格，尚未可知，故延後辦理臨床實作訓練，並無侵害或剝奪其工作權可言。

⑵國外牙醫學系畢業生申請選配分發名額之總量管制，涉及牙醫師技能及醫療服務品質，應由具有醫療或考試專業能力之機關為決定，法院應採取寬鬆審查，系爭公告之選配分發名額50名部分，至多僅有適合性的問題，不涉及適法性。

⒋聲明：駁回原告之訴。

五、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告張譯文等17人111年3月申請(被告衛生福利部113年2月5日陳報狀附件卷附件1)、原處分1(本院卷一第87頁至103頁)、訴願決定1(本院卷一第127頁至142頁)、原告111年12月12日申請(被告衛生福利部113年2月5日陳報狀附件卷附件3)、原處分2(本院卷一第51頁至86頁)、訴願決定2(本院卷一第105頁至125頁)、系爭公告(本院卷一第149頁)、被告衛生福利部111年1月11日公告(本院卷一第333、334頁)在卷可稽，堪信為真實。

六、本件爭點為：

㈠原告張譯文等17人以111年3月申請，請求被告醫教會選配分發；原告以111年12月12日申請，請求被告衛生福利部選配分發，是否有據？

㈡被告醫教會以原處分1；被告衛生福利部以原處分2未予同意當次辦理選配分發，是否適法有據？是否違反法律保留原則、授權明確性原則、再授權禁止原則、平等原則或比例原則？

七、本院之判斷：

㈠醫師法第1條規定：「中華民國人民經醫師考試及格並依本法領有醫師證書者，得充醫師。」第4條規定：「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者，得應牙醫師考試。」已就應考資格等重要事項予以規定，則其他屬於執行法律之細節性與技術性次要事項，主管機關自得發布命令為必要之規範。又「實習期滿成績及格」為應牙醫師考試資格之要件，其認定標準攸關牙醫師之專業能力及醫療品質，理應尊重中央衛生主管機關之決定，以符憲法五權分治彼此相維之精神。而醫師法未就上開所指「實習期滿成績及格」之內涵為具體明確規定，應係立法者有意授權主管機關，基於確保醫師之專業能力及醫療品質，以維護病患權益，增進國民健康之目的，就國內外牙醫學系畢業生應受如何實習訓練始足以應牙醫師考試一節予以規範。是主管機關即被告衛生福利部於醫師法第42條授權訂定113年11月25日修正發布前(下稱修正前)之同法施行細則第1條之1第1項、第4項規定：「(第1項)本法第2條至第4條……；所稱實習期滿成績及格，指在經教學醫院評鑑通過，得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成第1條之2至第1條之4所定之科別及週數或時數之臨床實作，各科別考評成績均及格，並持有醫療機構開立之證明。……(第4項)中央主管機關得就第1項之實習，辦理臨床實作訓練申請人與醫療機構間之選配分發，並得就該業務委託民間專業機構或團體辦理。」乃就醫師法第2條至第4條所稱「實習期滿成績及格」之定義作具體明確之闡釋，內容包括臨床實作訓練之醫療機構、臨床實作之科別及週數或時數之要求、考評成績之處理；以及明定關於臨床實作訓練之選配分發作業，由中央主管機關辦理，並得將該業務委託民間專業機構或團體辦理等。考諸醫療業務攸關國民身體健康及生命之安全，以醫師作為職業者，除應具備相當之專業知識外，理應於主管機關認可之醫療機構累積足夠之臨床實作訓練，以實地參與醫療業務，熟悉國內醫療環境、文化與疾病之態樣，始克勝任。國外牙醫學畢業生未必受有足夠臨床實作訓練，且縱使受有臨床實作訓練，但於國外使用之語言、醫療文化及接觸之疾病型態，與國內情形並不相同，故仍欠缺前揭臨床實作經驗。國外牙醫學畢業生須於主管機關認可之醫療機構完成一定之臨床實作訓練，可彌補臨床實作經驗之不足，皆有助於上開目的之達成，且無顯不合理之處(司法院釋字第750號解釋理由參照)，是上開醫師法施行細則之規定，尚無牴觸母法授權規範之意旨。又上開規定所稱「臨床實作訓練之選配分發作業」，解釋上自當包括申請程序、指定之訓練醫院、每年接受訓練之人數及分發順序等相關事項，依此，被告衛生福利部為辦理臨床實作訓練之選配分發作業，本於法定職權訂定選配分發作業要點之行政規則，於第2點規定：「(第1項)國外醫學、牙醫學畢業生，經醫師或牙醫師分試考試第1試及格者，得向本部申請選配分發。(第2項)本部得依國內醫事人力供需狀況核算，逐年訂定公告前項選配分發之名額。」係考量醫事人力規劃之完整性、避免醫事人力供需失衡，以及國內醫療教學資源有限等項因素，持有國外學歷申請前往國內醫療機構實習者之容額，將採取總額控管機制，依照國內醫事人力推估調查所需人數，與國內每1年實際畢業之醫學生人數，及考照合格率之差額，核定每年可接受之國外醫學學歷畢業學生實習人數，核為執行醫師法第4條就國外牙醫學系畢業生應牙醫師考試，應具備「實習期滿成績及格」之資格者，所為細節性與技術性事項之補充規定，核與醫師法第4條規定意旨相符，亦未增加法律所無之限制，尚無違反法律保留原則、授權明確性原則。而為杜爭議，111年6月22日修正公布醫師法第4條之1增訂第3項明定：「前項臨床實作適應訓練之科別、期間、每年接受申請訓練人數、指定教學醫院、訓練容額、選配分發申請程序、文件與分發順序原則、成績及格基準……及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」起訴意旨指摘選配分發作業要點未經法律授權，限制人民之工作權及考試權等憲法保障之權利，違反法律保留原則及授權明確性原則等語，並不可採(最高行政法院112年度上字第386、389號判決意旨參照)。

㈡修正前醫師法施行細則第1條之1第4項、選配分發作業要點第2點第2項規定均無違醫師法第4條之規範意旨，已如前述。則被告衛生福利部據此考量國內醫師人力政策及發展，避免醫師人力供需失衡，確保臨床訓練量能與醫療教學品質等，而就持有國外學歷申請國內醫療機構實習者之容額，採取總額控管機制，以系爭公告受理國外牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發名額為50名，自難認有何違法之處。且承前所述，被告衛生福利部公告受理國外牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發名額，係考量上述因素後採取總額控管機制，非僅以教學醫院提供之可收訓練容額作為名額限制之依據(同上最高行政法院判決意旨參照)。是起訴意旨主張被告衛生福利部未據教學醫院實際訓練量能，為國內牙醫師人力供需狀況之認定，進而評估每年度國外牙醫學系畢業生選配分發名額，違反比例原則等語，亦不足採。

㈢經查，被告衛生福利部依選配分發作業要點第2點第2項規定，以系爭公告揭示國外牙醫學畢業生111年度選配分發名額為50名，並以111年1月1日公告委託被告醫教會辦理111年度「選配分發作業」。原告為國外牙醫學系畢業生，分別通過110年或111年第1次牙醫師考試第1試。原告吳昭賢以110年4月9日申請，向被告醫教會申請選配分發，經醫教會以110年4月29日臺醫教學會計字第110036-52號函復以：110年1月8日公告之110年度牙醫學畢業生總收訓容額50名業已用罄，其無法列入選配分發，將依年度總收訓容額及分發等候排序名單順延辦理；原告張譯文等17人以111年3月申請，向被告醫教會申請選配分發，經醫教會以111年4月28日函復以：系爭公告之111年度受理牙醫學畢業生總收訓容額50名業已用罄，其等無法列入選配分發，將依年度總收訓容額及分發等候排序名單順延辦理等語。原告嗣向被告衛生福利部提出111年12月12日申請，請求被告衛生福利部准予原告選配分發，經被告衛生福利部以111年12月22日函否准所請，有原告吳昭賢110年4月9日申請、原告張譯文等17人111年3月申請(被告衛生福利部113年2月5日陳報狀附件卷附件1)、被告醫教會111年4月28日函(本院卷一第87頁至103頁)、原告111年12月12日申請(被告衛生福利部113年2月5日陳報狀附件卷附件3)、被告衛生福利部111年12月22日函(本院卷一第51頁至86頁)、系爭公告(本院卷一第149頁)、被告衛生福利部111年1月11日公告(本院卷一第333、334頁)可參。依前揭說明，被告醫教會以原處分1否准原告111年3月申請及被告衛生福利部以原處分2否准原告111年12月22日申請，乃係依據前揭合法有效之選配分發作業要點及系爭公告內容，並以110(111)年度國外牙醫學畢業生總收訓容額業已用罄，將依年度總收訓容額及分發等候排序名單順延辦理，並將原告列入選配分發排序名單，待依序通知選配分發為之，均無違誤。

㈣原告主張選配分發作業要點違反再授權禁止原則等語，惟發生再授權之情形，是以經法律授權制定相關規定之主管機關，再委由其所屬機關或下級機關發布相關行政規則為前提。本件原處分1、原處分2所據醫師法授權制定之醫師法施行細則、選配分發作業要點及系爭公告，均由中央主管機關被告衛生福利部制定，自無違反再授權禁止原則之問題，原告此部分主張，難認有據。

㈤原告又主張原處分1及原處分2違反平等原則，及對原告工作權之侵害等語，惟被告衛生福利部衡酌國內牙醫師人力，並基於保障臨床實作教學訓練品質、維護醫療市場之供需均衡、避免醫療業惡性競爭、確保醫師之專業能力及醫療品質、增進國民健康、維護病患權益及醫病關係等重大公共利益之必要舉措，目的洵屬正當，且所採取之手段有助於上開目的之達成，是此等差別待遇與其目的之達成間具有合理關聯，並未違反平等原則，亦不構成對原告工作權之侵害。

㈥綜上，原告主張洵無足採，被告醫教會針對原告張譯文等17人以111年3月申請選配分發，以原處分1否准所請；被告衛生福利部針對原告以111年12月12日申請選配分發，以原處分2否准所請，於法並無違誤，訴願決定1及訴願決定2予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，不再逐一論列，附此敘明。

九、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。