最高行政法院(含改制前行政法院)112年度上字第386號

最 高 行 政 法 院 判 決

112年度上字第386號

上訴人

鄭勝陽

上訴人

沈沂萱

上訴人

黃信為

上訴人

陳立恩

上訴人

黃俊富

上訴人

林筱倫

上訴人

曾湘庭

上訴人

杜孟威

上訴人

蘇子恆

上訴人

黃定愷

上訴人

張家偉

上訴人

扶冠偉

共同訴訟代理人

吳秋麗 律師

共同訴訟代理人

李衣婷 律師

被上訴人

台灣醫學教育學會

代表人

倪衍玄

訴訟代理人

林繼恆 律師

陳昶安 律師

萬哲源 律師

上列當事人間醫師法事件，上訴人對於中華民國112年3月23日臺北高等行政法院111年度訴字第1292號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣衛生福利部（下稱衛福部）於民國110年1月8日以衛部醫字第1091668700號公告，委託被上訴人辦理110年度國外醫學系及牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發作業，委託期間自110年1月1日至同年12月31日止。上訴人為國外牙醫學系畢業生，參加110年第2次專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試分階段考試第1階段(下稱牙醫師考試第1試)及格，分別於110年9月29日至同年10月6日間提出申請書，向被上訴人申請臨床實作訓練選配分發，經被上訴人於110年10月27日分別以台醫教學會計字第110088-16號、第110088-48號、第110088-68號、第110088-75號、第110088-76號、第110088-80號、第110088-83號、第110088-89號、第110088-102號、第110088-103號、第110088-110號、第110088-111號函（下合稱原處分）上訴人，以依衛福部109年12月16日衛部醫字第1091668162號公告（下稱系爭公告），110年度受理國外牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發名額為50名，又依國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點（下稱選配分發作業要點）第4點規定，選配分發原則為先應試及格者，先予選配分發，同次應試及格者，以成績高低排序，因總收訓容額業已用罄，上訴人無法列入臨床實作訓練選配分發，將依年度總收訓容額及分發等候排序名單順延辦理，屆時被上訴人將主動通知並寄發選配分發作業予上訴人，上訴人無須再次提出申請等語，否准其等申請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人對於上訴人提出國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發之申請，應作成准予選配分發之行政處分。經原審法院判決駁回，上訴人提起上訴。

二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)被上訴人受衛福部委託辦理110年度國外醫學系及牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發作業，包含受理選配分發申請、教學醫院之配對與分發等事項，上訴人依選配分發作業要點第2點規定向被上訴人申請臨床實作訓練選配分發，經被上訴人以衛福部系爭公告110年度牙醫學畢業生總收訓容額50名業已用罄，乃以原處分否准上訴人所請，並無違誤。

(二)牙醫師屬專門職業人員，且其從事醫療行為，不僅涉及病患個人生命、身體、財產等權益，更影響國民健康之公共利益，其執業資格自應依專門職業及技術人員考試法規定取得。而牙醫師應如何考試，涉及醫學上之專門知識，醫師法已就應考資格等重要事項為規定，則其他細節性與技術性事項，自得授權有關部門發布命令為之補充，是衛福部訂定選配分發作業要點，並無違憲法第23條法律保留原則及授權明確性原則之要求。又選配分發作業要點考量醫事人力規劃之完整性，避免醫事人力供需失衡，及國內醫療教學資源有限等因素，對持有國外學歷申請前往國內醫療機構實習者之容額採取總額控管機制，逐年訂定公告選配分發之名額，並辦理臨床實作訓練申請人與醫療機構間之選配分發，難謂增加醫師法第4條及同法施行細則第1條之1所無之限制。另醫師法施行細則、選配分發作業要點及系爭公告，均由中央主管機關衛福部制定，並無交由其所屬機關或下級機關發布上開規章，自無上訴人所稱違反再授權禁止原則之情事。

(三)我國就牙醫師等專門職業人員歷來採總量管制，而為確保人民赴國外就學之自由權利，同時兼顧國內醫師人力發展及醫療品質等公益，由衛福部訂定選配分發作業要點，以逐年公告選配分發名額之方式，自103年起每年均提供50名國外牙醫學系畢業生回臺臨床實習，此乃衛福部衡酌國內牙醫師人力，並基於保障臨床實作教學訓練品質、維護醫療市場之供需均衡、避免醫療業惡性競爭、確保醫師之專業能力及醫療品質、增進國民健康、維護病患權益及醫病關係等重大共益之必要舉措，目的洵屬正當，且所採取之手段有助於上開目的之達成，是此等差別待遇與其目的之達成間具有合理關聯，尚難認違反憲法第7條之平等原則與憲法第23條之比例原則，亦不構成對上訴人憲法上所保障之工作權及平等權之侵害，原處分並無違誤等語，而駁回上訴人於原審之訴。

四、本院經核原判決結論並無違誤，茲就上訴意旨論述如下:

(一)醫師法第1條規定：「中華民國人民經醫師考試及格並依本法領有醫師證書者，得充醫師。」第4條規定：「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者，得應牙醫師考試。」已就應考資格等重要事項予以規定，則其他屬於執行法律之細節性與技術性次要事項，主管機關自得發布命令為必要之規範。又「實習期滿成績及格」為應牙醫師考試資格之要件，其認定標準攸關牙醫師之專業能力及醫療品質，理應尊重中央衛生主管機關之決定，以符憲法五權分治彼此相維之精神。而醫師法未就上開所指「實習期滿成績及格」之內涵為具體明確規定，應係立法者有意授權主管機關，基於確保醫師之專業能力及醫療品質，以維護病患權益，增進國民健康之目的，就國內外牙醫學系畢業生應受如何實習訓練始足以應牙醫師考試一節予以規範。是主管機關即衛福部於醫師法第42條授權訂定之同法施行細則第1條之1第1項、第4項規定：「（第1項）本法第2條至第4條……；所稱實習期滿成績及格，指在經教學醫院評鑑通過，得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成第1條之2至第1條之4所定之科別及週數或時數之臨床實作，各科別考評成績均及格，並持有醫療機構開立之證明。……（第4項）中央主管機關得就第1項之實習，辦理臨床實作訓練申請人與醫療機構間之選配分發，並得就該業務委託民間專業機構或團體辦理。」乃就醫師法第2條至第4條所稱「實習期滿成績及格」之定義作具體明確之闡釋，內容包括臨床實作訓練之醫療機構、臨床實作之科別及週數或時數之要求、考評成績之處理；以及明定關於臨床實作訓練之選配分發作業，由中央主管機關辦理，並得將該業務委託民間專業機構或團體辦理等。考諸醫療業務攸關國民身體健康及生命之安全，以醫師作為職業者，除應具備相當之專業知識外，理應於主管機關認可之醫療機構累積足夠之臨床實作訓練，以實地參與醫療業務，熟悉國內醫療環境、文化與疾病之態樣，始克勝任。國外牙醫學畢業生未必受有足夠臨床實作訓練，且縱使受有臨床實作訓練，但於國外使用之語言、醫療文化及接觸之疾病型態，與國內情形並不相同，故仍欠缺前揭臨床實作經驗。國外牙醫學畢業生須於主管機關認可之醫療機構完成一定之臨床實作訓練，可彌補臨床實作經驗之不足，皆有助於上開目的之達成，且無顯不合理之處(司法院釋字第750號解釋理由參照)，是上開醫師法施行細則之規定，尚無牴觸母法授權規範之意旨。又上開規定所稱「臨床實作訓練之選配分發作業」，解釋上自當包括申請程序、指定之訓練醫院、每年接受訓練之人數及分發順序等相關事項，依此，衛福部為辦理臨床實作訓練之選配分發作業，本於法定職權訂定選配分發作業要點之行政規則，於第2點規定：「（第1項）國外醫學、牙醫學畢業生，經醫師或牙醫師分試考試第1試及格者，得向本部申請選配分發。(第2項)本部得依國內醫事人力供需狀況核算，逐年訂定公告前項選配分發之名額。」係考量醫事人力規劃之完整性、避免醫事人力供需失衡，以及國內醫療教學資源有限等項因素，持有國外學歷申請前往國內醫療機構實習者之容額，將採取總額控管機制，依照國內醫事人力推估調查所需人數，與國內每1年實際畢業之醫學生人數，及考照合格率之差額，核定每年可接受之國外醫學學歷畢業學生實習人數，核為執行醫師法第4條就國外牙醫學系畢業生應牙醫師考試，應具備「實習期滿成績及格」之資格者，所為細節性與技術性事項之補充規定，核與醫師法第4條規定意旨相符，亦未增加法律所無之限制，尚無違反法律保留原則及授權明確性原則。而為杜爭議，111年6月22日修正公布醫師法第4條之1增訂第3項明定：「前項臨床實作適應訓練之科別、期間、每年接受申請訓練人數、指定教學醫院、訓練容額、選配分發申請程序、文件與分發順序原則、成績及格基準……及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」上訴意旨援引主張醫師法第4條僅對牙醫師考試之應考「學歷」資格有所限制，指摘選配分發作業要點未經法律授權，限制人民之工作權及考試權等憲法保障之權利，違反法律保留原則及授權明確性原則云云，並不可採。

(二)醫師法施行細則第1條之1第4項、選配分發作業要點第2點第2項規定均無違醫師法第4條之規範意旨，已如前述。則衛福部據此考量國內醫師人力政策及發展，避免醫師人力供需失衡，確保臨床訓練量能與醫療教學品質等，而就持有國外學歷申請國內醫療機構實習者之容額，採取總額控管機制，以系爭公告110年度受理國外牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發名額為50名，自難認有何違法之處。且承前所述，衛福部公告受理國外牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發名額，係考量上述因素後採取總額控管機制，非僅以教學醫院提供之可收訓練容額作為名額限制之依據。是上訴意旨主張原審漏未審酌上訴人所提國外牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發-每年度名額統整表單，有未盡調查義務與判決理由不備之違法；及衛福部非依照教學醫院提供之當年度訓練容額等情公告名額限制，違反比例原則云云，亦不足採。

(三)查被上訴人受衛福部委託辦理110年度國外醫學系及牙醫學系畢業生臨床實作訓練選配分發作業，上訴人為國外牙醫學系畢業生，參加110年第2次牙醫師考試第1試及格，向被上訴人申請臨床實作訓練選配分發。因衛福部系爭公告110年度牙醫學畢業生總收訓容額50名業已用罄，上訴人無法列入臨床實作訓練選配分發，將依年度總收訓容額及分發等候排序名單順延辦理等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。故依上說明，被上訴人否准上訴人臨床實作訓練選配分發之申請，即無違誤。又所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據等情形。原判決已論明醫師法施行細則、選配分發作業要點第2點第2項及系爭公告，與醫師法意旨相符，未違反法律保留原則、比例原則、平等原則、授權明確性原則及再授權禁止原則，亦未侵害上訴人等之考試權、工作權等語，縱原判決理由說明為上訴人所不認同，或未逐一回應上訴人於原審之主張，亦與判決不備理由有間。至上訴意旨其餘主張，亦無非重述其在原審提出而為原審所不採之理由，或執其主觀見解，就原審所為論斷及指駁不採者，仍執陳詞爭議，泛言原判決有不適用法規或適用法規不當之違背法令，並不足取。

(四)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異