臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院) - 八十九年度訴字第一二八二號（有線廣播電視法）

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第一二八二號原　　　告　富視電纜電視系統股份有限公司代　表　人　甲○○ 送達代收人　乙○○ 被　　　告　行政院新聞局代　表　人　蘇正平（局長）訴訟代理人　丁○○ 丙○○ 右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院新聞局中華民國八十九年七月十八日（八九）聞訴字第一○六七五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實一、事實概要：緣原告係有線電視節目播送系統，於八十七年六月二日十七時四分許及七月二日十五時在其第十一頻道（富曜國際電視購物節目，富耀有線電視購物）播放「銀貂氣血循環機」產品廣告，內容涉及療效，台中市政府認違反藥事法第六十九條規定，於八十七年九月八日以八七中市府衛四字第一二七九七一號處分書，處託播之銀貂健康事業股份有限公司（以下稱銀貂公司）負責人吳邱壘罰鍰新台幣七萬元在案。被告機關於八十七年九月二十三日（八七）建廣五字第一五三八九號函處分，以原告播出該等廣告，違反修正前有線電視法第四十二條第一項暨第三十五條第一項第一款之規定，爰依同法第六十條第一項第四款處以罰鍰新台幣二十萬元整。原告不服，提起訴願，被告機關訴願審議委員會以訴願之提起，已逾法定不變期間，程序不合，應不受理，遂以八十八年五月二十九日八十八聞訴字第○八六六九號駁回其訴願。原告不服，向行政院提起再訴願，再訴願決定機關以八十九年一月七日台八十九訴字第○○六○三號撤銷被告機關所為訴願決定，請被告機關另為適法之決定，而經訴願決定機關以八十九年七月十八日（八九）聞訴字第一○六七五號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：原告未於言詞辯論期日到庭，據其起訴狀請求訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。三、兩造之爭點：本件原告對右揭事實概要欄所載之事實，並不爭執，惟主張藥事法並未規定「醫療效能之定義，依一般社會通念，所謂「消除宿便」、「促進肝功能．．．」等字眼，屬一般天然食品及運動即具有之功效，並非醫療效能之廣告，不應受罰；且伊頻道伊係授權「富曜國際事業有限公司」經營購物頻道，並由其自行製作節目及招攬廣告，原告僅負責接收、傳輸訊號供客戶收視、收聽，該頻道所播出之內容非原告所能審查或控制，原告不應負責云云。被告則主張原告播送內容涉及醫療效能之廣告，應先查證是否屬藥事法所稱之藥物，如屬藥物則應檢視該廣告是否已取得目的事業主管機關核准證明文件，如非屬藥物則應拒絕託播者涉及療效之廣告，此項法律禁止規定所課之不作為義務，身為傳播業者之原告應依法遵行，不得以無專業素養，否認其法律上義務等語。㈠原告主張之理由： ⒈原告於民國八十七年間，已將所有之第十一頻道授權「富曜國際事業有限公司」經營購物頻道，並由其自行接受廠商託播廣告，原告僅為其傳輸節目訊號。且授權之際，亦已告知其播出之內容必須合乎法律規定。然而，原告既已授權「富曜國際事業有限公司」經營，該頻道所播出之內容實非原告所能控制，是以原告並非被告機關所指之行為人。 ⒉與本案類似之案例，即大安文山系統業者播放頻道供應商提供的色情片，台灣台北地方法院有如下之見解：「．．．系統經營者和頻道商簽約，就得完整播出節目內容，且系統業者並非播送過程的操控者，在必須同步播出下，不可能事先審視播出的內容，系統經營者應不負散布猥褻物品的妨害風化刑責．．。」司法實務見解亦認為系統業者僅為「中繼者」，而非真正之行為人，被告機關對原告科處罰鍰，實有違誤。 ⒊又縱認原告為行為人，然觀藥事法全文，除第六十九條條文規定「非本法所稱之藥物不得為醫療效能之標示或宣傳。」之外，並未就「醫療效能」所指為何為定義，故此部份係由主管機關以其專業素養認定之。原告於八十七年六月及七月間受銀貂公司託播廣告時，台中市政府尚未對其廣告為任何認定；原告亦無專業能力認定是否具有醫療效能，僅能依一般社會通念認定之。 ⒋惟觀現今健康食譜、醫療保健書籍多有如原告所受託播之廣告詞句，且於一般社會大眾認知範圍內並非「醫療效能」。「消除宿便」即指幫助腸胃蠕動有助於排便，此種效果於一般蔬果均有之，並非「醫療效能」。又「促進肝功能．．」等字眼，亦是一般天然食品及運動等均有之功效，原處分以此驟認系爭廣告內容涉及醫療效能，實有擴張解釋之嫌。 ⒌原告係媒體業者，對於食品廣告究有無涉及療效僅能就依一般社會通念為判斷，在法無明文定義之情形下，並無專業能力足以判定是否涉及療效，已如前述。抑有甚者，根據食品衛生管理法，食品廣告亦毋須送審，衛生主管機關未於事前善盡把關之責，卻於原告播出系爭廣告後，始認定播出內容違法，以法相繩，實屬非是。故原處分實有違誤，請判決如原告訴之聲明云云。㈡被告主張之理由： ⒈按有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條規定「本法第七條、第二十八條、第三十三條至第四十二條、第四十三條第二項、第四十六條至第五十五條及第六十八條規定，於有線播送系統準用之。違反者，依本法處罰之。」次按行為時有線電視法第四十二條第一項明定「第三十五條之規定，於廣告準用之」，同法第三十五條第一項第一款復規定節目內容不得違反法律強制或禁止規定。違反者，依同法第六十條第一項第四款規定處新台幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰。 ⒉原告係被告機關登記有案之有線電視節目播送系統，於八十七年六月二日十七時及七月二日十五時在所有系統第十一頻道「富耀有線電視購物」播放「銀貂氣血循環機」廣告，該系爭廣告經台中市政府以違反藥事法第六十九條規定，核處託播之銀貂公司罰鍰新台幣七萬元在案，原告所播送之該廣告內容違反法律強制禁止規定，事實灼然明確，是原告之行為顯已違反行為時有線電視法第四十二條第一項，及第三十五條第一項第一款規定，被告機關爰依同法第六十條第一項第四款規定處以罰鍰，並無不當。 ⒊查藥事法第六十九條規定「非本法所稱之藥物，不得為醫療效能之標示或宣傳。」原告播送內容涉及醫療效能之廣告，應先查證是否屬藥事法所稱之藥物，如屬藥物則應檢視該廣告是否已取得目的事業主管機關核准證明文件，如非屬藥物則應拒絕託播者涉及療效之廣告，此項法律禁止規定所課之不作為義務，身為傳播業者之原告應依法遵行，原告徒以無專業素養，否認其法律上義務，核不足採。次查，依行為時有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條規定，有線播送系統之節目管理、廣告管理及權利保護，準用本法（有線電視法）各有關規定。違反者，依本法處罰之。又行為時有線電視法第四十條規定，廣告內容涉及依法應經各該目的事業主管機關核准之業務者，應先送經核准，取得證明文件，始得播送。又依製播有線電視廣告注意事項第二點第一款規定，有線電視系統播送內容及商品名稱涉及藥品、食品、化妝品．．．之廣告前，均應檢附衛生主管機關核准之證明文件。 ⒋至原告舉司法實務見解（刑事判決）認為系統業者僅為「中繼者」，而非真正之行為人云云。查犯罪之成立，除應具備故意或過失之一般要件外，尚須具備各罪之特別要件。與違反行政法之作為或不作為義務須負行政責任，各有其不同之涵義及作用。因犯罪而負刑事責任者，受刑事制裁；與違反行政義務而負行政責任，受行政處罰，不因無刑事責任，即可免除其行政責任。原告是否屬有違行政法上之義務而應受行政罰之行為，仍應就其個案作妥適之裁量。被告機關對原告所為處分，係依違反法律強制或禁止規定之有線電視法之處分；對託播之銀貂公司業者所為之處分，則為台中市衛生局依藥事法所為，被告機關及台中市衛生局均為依法行政，並無裁處不當之問題。 ⒌次查，媒體為一社會公器，媒體傳播之影響無遠弗屆，身為傳播業者，自應承擔相對之社會責任。有線電視法第四十二條之立法目的，係為維護公共利益，原告與第三人間之合約有何約定，純屬私權間之法律關係，不得據此免除其公法上應負之義務，原告對由其頻道播出之廣告內容，應善盡注意之義務，原告既將其所屬頻道提供予他人播送廣告，自有注意之義務，其罔顧媒體責任，令該等使人誤認有療效之廣告於其頻道中播出，勢對國民健康將造成不良之影響。原告既為有線播送系統業者，對之自應熟諳，並應注意其所播送之廣告是否符合相關法令規定，豈能以原告本身無判斷能力為詞，以為卸責，原告既將其所屬頻道提供予他人播送廣告，自有注意之義務。原告既疏於注意，而任令該等違法廣告於其頻道中播出，自應負其法律上責任。 ⒍末查，觀諸行為時有線電視法第四十二條第一項準用同法第三十五條規定，可知有線電視業者所播送之廣告內容不得有違反法律強制或禁止規定之情形。有線電視業者如未善盡注意義務，致其所播送之廣告有違反第三十五條第一項所列之情事者，應依行為時有線電視法第六十條第一項第四款規定處罰之。原告所營系統之頻道內容，不論係以何種方式接收、傳送之，原告均應善盡注意義務，使其所播送之廣告內容符合有線電視法之相關規定。況原告所營系統之購物頻道係透過跑帶方式，由原告系統工作人員自行播送，是而，其對於該購物頻道之內容並非處於無法事先審查之情形。原告因內部管理不周，致播送違法廣告，自應負其法律上之責任。 ⒎綜上論述，原告違反有線電視法規定之事實甚為明確，原處分並無違誤，原告所持理由，實不足採，請駁回原告之訴，以維法紀等語。理由一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到庭，依被告之聲請，由其以一造辯論判決。二、按有線電視廣告內容不得違反法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康或妨害公共秩序或善良風俗等情事，為修正前有線電視法第四十二條準用第三十五條第一項所明定。違反者，依同法第六十條第一項第四款規定，處新台幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得對違反規定之頻道處以三日以上三個月以下之停播處分。次按修正前有線電視法第六十九條第一項訂定之修正前有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條規定，本法第七條、第二十八條、第三十三條至第四十二條、第四十三條第二項、第四十六條至第五十五條及第六十八條規定，於有線播送系統準用之。違反者，依本法處罰之。復依修正前有線電視法第四十二條第二項規定訂定之「有線電視廣告製作標準」，其第三條第一項第一款明定有線電視廣告內容不得有違反法律強制或禁止規定。三、本件原告係有線電視節目播送系統，於八十七年六月二日十七時四分許及七月二日十五時在其第十一頻道（富曜國際電視購物節目，富耀有線電視購物）播放「銀貂氣血循環機」產品廣告，其內容宣稱「消除宿便、改善便祕、痣瘡的症狀，促進肝、膽、脾、胃臟功能．．．」等涉及療效詞句，台中市政府認違反藥事法第六十九條規定處託播之銀貂公司負責人吳邱壘罰鍰新台幣七萬元在案，此有台北縣政府八十七年九月八日以八七中市府衛四字第一二七九七一號處分書附在原處分卷可稽，並為原告起訴狀所不爭。是原告所播送之廣告內容違反法律強制禁止規定甚明。被告機關依修正前有線電視法第六十條第一項第四款規定，處原告罰鍰新台幣二十萬元，揆諸首揭規定，於法並無違誤。四、原告雖訴稱伊所屬第十一頻道，係授權予「富曜國際事業有限公司」安排節目及招攬廣告並自行利用衛星設備發射訊號，原告僅負責接收、傳輸訊號供收視戶收視、收聽，該頻道所播出之內容實非原告所能審查或控制，原告並非被告機關所指之行為人。且藥事法第六十九條雖規定「非本法所稱之藥物不得為醫療效能之標示或宣傳」，但並未明文規定「醫療效能」所指為何，原告接受託播時台中市政府尚未對其廣告為任何認定，原告無專業能力認定是否具有醫療效能，僅依一般社會通念認定之，而依一般社會通念，所謂「消除宿便」、「促進肝功能．．．」等字眼，屬一般天然食品及運動即具有之功效，原處分所依據處罰之理由顯不存在。又大安文山有線播送系統播放頻道供應商提供之色情節目案件，臺灣臺北地方法院認系統經營者和頻道商簽約，就得完整播出節目內容，系統業者並非播送過程的操控者，在必須同步播出下，不可能事先審視播出的內容，系統經營者應不負散布猥褻物品的妨害風化刑責，司法實務見解亦認為系統業者僅為播送過程之「中繼者」，而非真正之行為人，被告機關所為處分顯屬無據云云。第查藥事法第六十九條對醫療效能之意義，不可能為具體之解釋，本件原告內在其第十一頻道（富曜國際電視購物節目，富耀有線電視購物）播放「銀貂氣血循環機」產品廣告，內容宣稱「消除宿便、改善便祕、痣瘡的症狀，促進肝、膽、脾、胃臟功能．．．」等詞句，顯已涉及醫療效能詞句。次查有線廣播電視法第五十條第一項之立法意旨，乃在要求系統業者對其頻道播出之廣告內容，應善盡注意之義務，本件原告對系爭具療效商品之廣告內容有無依藥事法規定取得事業主管機關之核准，自應負審查責任，原告未作審查即予播出，要難謂無過失，自應負法律上責任。至原告與託播廠商間之契約約定，係屬個人商業行為，不得據此免除法律上應負之責任。再原告所舉刑事法院所採見解，乃係刑事法院對系統經營者應否負散布猥褻物品妨害風化之刑事責任所為之判決，與再訴願人違反行政法之作為義務，應受行政罰之責任無涉。原告此部分之所訴，亦不足採。原處分認定事實，適用法律，均無不合，應予維持。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　八　　　　月　　　八　　　日臺北高等行政法院第一庭審判長法官　鄭忠仁法　官　楊莉莉法　官　林金本右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　八　　　　月　　　十　　　日書記官簡信滇

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