臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第一四七八號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第一四七八號

原告

經濟部工業局新竹工業區服務中心

代表人

甲○○主任）

訴訟代理人

丙○○律師

複代理人

陳柏文

被告

新竹縣政府

代表人

林光華縣長）

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　乙○○

右當事人間因違反水污染防治法事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年八月九

日八九府訴一字第一二六六四一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：被告所屬環境保護局派員於民國（下同）八十九年一月十五日至原告管理之新竹工業區○○道（新竹縣湖口鄉○○路十號）稽查採樣檢驗結果：化學需氧量二○四八七‧六毫克＼公升、鎳二五‧四毫克＼公升、鉛四‧二毫克＼公升，未符合放流水標準（化學需氧量一○○毫克＼公升、鎳一○毫克＼公升、鉛一‧○毫克＼公升），案移被告予以裁處罰鍰新台幣十二萬元，並令於八十九年二月二十九日前檢附改善完妥證明文件報請查驗，否則按日連續處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：如主文所示。

㈡被告聲明：請求駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告所屬環境保護局在原告管理之新竹工業區○○道（新竹縣湖口鄉○○路十號）稽查採樣檢驗結果，未符合放流水標準，被告得否依水污染防治法第七條第二項及第三十八條之規定處罰原告，並限期改善？

㈠原告主張：

⒈本案之法律爭點：

⑴謹按本案被告機關係依水污染防治法第七條及第三十八條規定對原告開單處罰；本件處罰事實係指在原告管理之「雨水下水道」內發現工業廢液；反之，原告管理之「污水下水道」內則查無污染事實。質言之，本件處罰之事由，並非認原告涉有「直接」的污染行為，而係指原告對工業區內之廠家，排放污染工業廢水，未有效管制「善盡管理」之責云云。

⑵惟查，水污染防治法第七條及第三十八條之處罰事由應是排放污水之「行為人」；而非處罰下水道之「管理人」。本案被告業已查明污染源係該工業區內廢棄關廠之「豪森化學股份有限公司」排放；被告已對涉嫌排放污染廢液（遭人偷倒）之豪森公司開單處罰，亦即本件污染源之直接行為人已經照章處罰，被告能否再對依法職掌工業區管理工作之政府機關（即原告），以其「管理人」之地位，逕依本法處罰？此乃本案法律爭點之所在。

⑶更有甚者，一則原告係隸屬經濟部工業局之政府機關，係依法律職掌工業區內廠家之管理（服務）；該管理身分為公法上之法定職權，其本質究與民法上之委任管理行為，大不相同。被告能否逕執此項「公法上之職權」（地位或身分），做為首揭法條科加處罰之客體？二則本法係採「行為人責任主義」，即以「污染行為人」做為科罰對象。因此，本法法條用語均載明「排放」二字。反之，下水道之「管理人」，究非「排放行為人」；本法欲將「管理人」之「未盡管理之責」（過失），逕與「直接排放污染之行為人」（故意），併予處罰。除非修法明定為：管理人過失應與污染人故意併加處罰。否則，依據行政罰之法理，如何能將上述二種不同身分（污染人與管理人）及不同性質行為（故意與過失）之二人，連坐處罰之？以上兩項法理爭議，亦屬本案應加探討者也。

⒉被告機關適用法律錯誤（關於「雨水下水道管理人應否負擔污染責任」之疑義）：

⑴謹按被告及訴願決定均先確認原告為依下水道法指定之「管理機關」。惟環保單位能否以原告為「管理機關」，而逕依水污染防治法將其列為科罰對象？關於這項法律適用疑義，中央主管下水道法之內政部營建署暨主管法規適用之內政部，均持否定見解。關於此點分述如下：

①內政部台（八五）內營字第0000000號函附研討意見結論稱：「（一）縣（市）政府依下水道法規定指定各工業區管理中心（站）為下水道機構，應無下水道法適用之疑義。（二）請行政院環保署於執行工業區水污染管制時，對目前環保機關在雨水下水道採樣，其放流水不合格時，處罰工業區管理中心（站）乙節，請邀集環保機關，工業區開發機關研商如何協助稽查排放廢水廠商，不宜以下水道機構為處罰對象。」

②內政部營建署八十三營署公字第○八七○九號函亦稱：「‧‧‧不宜將雨水下水道視同污水下水道處理」。

③內政部台（八六）內營字第八六○四八二三號函釋示稱：「（工業區管理中心）應會同環保單位查明廢（污）水排放源‧‧‧依水污染防治法處分排放者，不宜以廢（污）水排放源無從查據，逕於‧‧‧雨水下水道內採樣‧‧‧依法處分下水道（管理）機構。」

⑵上開釋示之法理依據有二：一為雨水下水道並非污水下水道，後者係供自己排放廢水，前者則係遭第三人「偷倒廢水」，因此，後者係故意排放而可罰，前者則無排放而不可罰。換言之，雨水下水道之管理人究非「排放污染人」，不能成為本法處罰對象；二為原告係依公法規定而享有管理工業區○○○○道）之法定職權，依本項職權而應會同環保單位監管查察污染人。但查察監管不周而遭污染時，應屬原告「行政績效不彰」，不能因此構成遭他公權力機關（環保局）科罰之理由。在法制上，除非原告污水處理不當而在污水下水道中直接排放污染始構成科罰事由，否則絕無因雨水下水道管理上之「行政績效不彰」（管理不力），致遭環保機關科罰之理。另則在法理上，除非修法改罰管理人，否則本法既無處罰管理人之明文，殊不知環保單位依何法條或法理科罰原告（公法上之管理機關）？

⑶又退步言之，依照本案處罰模式，已經造成兩個行政機關之職掌爭議。其詳如下述：

①例如本案情形，原告既已依其職權而會同環保單位在工業區內查獲直接污染人，並對該污染人開單處罰；此時，環保單位能否再引據同上污染事實，只因原告為「受偷倒污染」之雨水下水道之管理人，即加科罰？本項科罰依據與本法第七條及第三十八條之適用，是否正確？本項疑義，已如上述。

②如果上述情形可罰，等於工業區中心發生「雨水下水道」（偷倒廢水）污染事件，無論原告協同環保單位查察找到污染人與否均應受罰。如此結論等於「大樓遭竊，警察處罰保全人員」；這就等於「環保單位將查察污染職責，全部轉嫁由原告承擔」。這種公法職責之轉嫁，在法理及情理言之，焉稱妥適？

③苟如上述處罰模式，省、縣、市、鄉、鎮均有依公法而管理之土地、河川、下水道或廠房屋室，如遭第三人「偷倒廢水污染」，難道也應開單科罰？如果此應罰而彼不必罰，其理安在？本類案件已形成工業局與環保署長年爭論不休及訴訟不完的癥點。

⒊工業區管理機關與環保機關對於本案情事之協定方案：工業區管理機關（經濟部工業局）、下水道主管機關（內政部營建署）及中央地方環保機關曾於八十五年十二月間協商處理方案如后述：

⑴環保署八十五年十二月二十三日工業區水污染管制計劃檢討會議（環保署八五環水七八五○號）結論五：大發工業區水污染管制問題，達成處理原則共四項。

⑵內政部八十五年十月三日工業區開發管理業務改革方案內政部（八五）台內營0000000號結論二：環保署執行工業區水污染，對目前‧‧‧處罰工業區管理中心乙節‧‧‧不宜以下水道機構為處罰對象。內政部八十六年七月七日台（八六）內營字第八六○四八二三號函亦同此意旨。

⑶營建署八十三年六月九日八三營署公字第八七○號函暨八十六年三月十二日八六營署公字第四八五七號函均釋示：「‧‧‧若工業區內採雨水與污水分流制‧‧‧二者功能不同。‧‧‧若工業區○○○○○道遭廢（污）水排洩則工業區管理單位宜‧‧‧查察偷排之污染源並（轉）請環保單位依法處分」。以上二函均認原告無須負污染責任。

⒋有關處罰之客體問題：

⑴雨水下水道之管理機關是否得為行政秩序罰之對象：

①行政秩序罰為行政制裁之一種，為裁罰之主體係行政機關，故其本質上應屬「行政處分」。行政機關雖非權利義務主體，惟若法律規定以主管機關為行政秩序罰之對象時，亦得對之提起訴願及行政訴訟。原告為依下水道法所指定專用下水道之管理機關，所謂「專用下水道」係指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道，包括污水下水道、雨水下水道及合流下水道。依水污染防治法第二條第七款之「廢水代處理業」及第十二款之「污水下水道系統」，原告就污水下水道部份得成為同法第七條第一項及第三十八條裁罰之對象。

②惟查，原告工業區內係採污水下水道及雨水下水道分流，即污水下水道專為事業或建築物廢（污）水之收集、抽送、傳運、處理及最後處置；而雨水下水道則專為收集、傳運雨水之用，污水下水道與雨水下水道之間互不聯繫，以防污水下水道之廢（污）水污染雨水下水道。由此可知，廢水代處理業及污水下水道系統雖得成為水污染防治法第七條第一項及第三十八條裁罰之對象。惟因採「污水、雨水分流」，而使原告就雨水下水道而言，僅為依下水道法所指定之管理機關；即應將其從廢水代處理業及污水下水道系統中抽離，不得成為裁罰之對象。

③於本案中，經原告會同環保單位查獲排放廢（污）水於地面水體，而超過放流水標準之位置，係於原告區內之雨水下水道，顯見原告並非水污染防治法第七條第一項及第三十八條裁罰之對象，不得僅依原告之業別分類通稱為「污水下水道系統」，而忽略原告區內係採污水及雨水分流且互不聯繫之事實。

⑵水污染防治法係採「行為人責任主義」：

①大法官會議釋字第二百七十五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」依水污染防治法第七條第一項：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」所謂「排放」係指行為人認識並意欲將超過放流水標準之廢（污）水，放流於地面水體之行為而言。由此可知，水污染防治法所要處罰之對象係「直接污染人」，即採「行為人責任主義」。

②綜觀上述，倘原告為「直接污染人」，自得依水污染防治法加以裁罰。在本案中，環保單位所查獲之廢（污）水係遭人偷倒，並非原告所為之故意排放行為，被告就行政秩序罰之行為人仍須以故意或過失為其責任條件，未加以體認，而純以查獲之客觀排放事實，認定原告有排放行為，而加以裁罰。此猶如「管區警員之轄區內發生竊案，管區警員即應以竊盜罪加以處罰」般，違背法理之處，顯而易見。

⒌有關共犯問題：

⑴共犯之概念：

①所謂「共犯」係指，在同一違反行政義務之基本事實中，出現複數之行為人而言。而此複數之行為人應個別地依其在違反行政義務之基本事實中，所扮演的角色與地位，分析其應負的行政責任。

②依實務見解，共犯可區分為「狹義共犯」及「廣義共犯」，狹義共犯係指，不具有違反行政義務支配之教唆犯及幫助犯而言；廣義共犯則為，兼指具有功能性違反行政義務支配之共同正犯在內；教唆犯之成立要件須在主觀上具有違反行政義務及教唆之故意，在客觀上則須有教唆行為；幫助犯之成立要件在主觀上亦須具有違反行政義務及幫助之故意，在客觀上則須有幫助行為；共同正犯之成立要件則在主觀上須有違反行政義務之共同行為決意，在客觀上則有違反行政義務之共同行為分擔。

⑵本案原告是否構成共犯部分：

①查本案中原告會同環保單位查獲於原告區內已廢棄之豪森化學股份有限公司廠址，遭人偷倒超過流放水標準之廢（污）水。然被告卻據此同一水污染事實，各別裁罰原告及豪森化學股份有限公司十二萬元之罰鍰，並命原告限期改善，否則將按日連續處罰。

②然本案中之水污染事實係因「遭人偷倒」所致，原告在主觀上根本欠缺違反行政義務之故意，在客觀上更無違反行政義務的行為可言。原告既非「直接污染人」，亦不符合共犯之成立要件，被告裁罰原告之法理基礎何在？則不無可議之處。

③綜觀本案事實，被告唯一得對原告加以追究之處，僅在於原告未善盡管理之責，而應負「行政績效不彰」之行政責任而已。顯見被告依水污染防治法第七條第一項及第三十八條裁罰原告，有其違法及不當之處。

㈡被告主張：

⒈按「事業、污水下水道系統‧‧‧排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項‧‧‧規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善‧‧‧」水污染防治法第七條第一項及第三十八條定有明文。本件原告為新竹工業區○○道管理機關，負責管理該工業區○○○○道有關事宜，經被告所屬環境保護局於八十九年一月十五日派員前往稽查原告管理之新竹工業區○○道（新竹縣湖口鄉○○路十號），發現有綠色之高濃度廢液，遂依法採樣檢驗，其檢驗報告結果，化學需氧量二○四八七‧六毫克＼公升、鎳二五‧四毫克＼公升、鉛四‧二毫克＼公升，未符現行「放流水標準」，違規事實洵堪認定，被告據以裁處新台幣壹拾貳萬元罰鍰並限期於八十九年二月二十九日前改善完成，揆諸首揭法條規定，並無不合。

⒉原告主張：（一）原告訴稱「專用下水道」係指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之雨水溝、污水下水道及合流下水道，故工業區○○○○道如有收集、抽送、傳輸事業廢水及廠商生活污水之實者即為水污染防治法規範之管制對象等語。（二）另稱「工業區○○○○道」內發現工業廢液，其非涉有「直接」的污染行為，且水污染防治法第七條及第三十八條之處罰事由應是排放污水之行為人；反之，本法條並不是處罰下水道之「管理人」等云云。惟查：（一）事業、污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體，應符合放流水標準，為首揭法條明定業者應盡之義務，故凡排放廢水未符合放流水標準，即應受罰。（二）原告向被告申請之污水下水道系統排放許可證，其雨水道亦為其申請之排放口，依水污染防治法第十九條規定原告亦應遵守相關規定。又原告稱其轄區○○○○○道並未有收集、抽送、傳輸事業廢水及廠商生活污水處理及最後處置之設施等語。查新竹縣茄苳溪長期受工業廢水之污染，稽查原告之污水處理廠，雖其放流水平常依規為合格，惟其對區內事業排放於所轄之雨水下水道並未有效管制盡管理之責，八十九年一月十五日被告環境保護局接獲陳情電話循線查獲原告之轄區內污染事實，在水污染許可制度規範中污水下水道系統與事業管制項目是一致的，其雨水放流口亦需符合現行放流水標準。（三）原告管理之雨水下水道系統目前實際有傳輸事業廢（污）水之實，原告應研擬其雨水下水道之管制方法，嚴格控管區內之廢（污）水不得排放於雨水下水道系統，以改善工業區區內廢（污）水排放之水質。水污染防治法管制之對象區分為「事業」及「污水下水道系統」兩大類，對「事業」而言，除了放流口之放流水應符合標準之外，若經雨水溝放流，亦屬違規；故水污染防治法於工業區○○○○道系統之管制，自亦不得允許工業區雨水溝放流不符標準之廢水，其理甚明。

理由

一、按「事業、污水下水道系統‧‧‧排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項‧‧‧規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善‧‧‧」水污染防治法第七條第一項及第三十八條固定有明文。惟所謂「地面水體」，指存在於河川、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各級排水路或其他體系內全部或部分之水；所謂「放流水」，指進入承受水體前之廢（污）水；另所謂「放流口」，係指廢（污）水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施；同法第二條第二款、第十四款、第十三款亦有明文規定。是水污染防治法第七條第一項「事業、污水下水道系統‧‧‧排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」之意旨，應係指於放流口或進入承受水體前所採集之廢（污）水，須符合放流水標準而言，故主管機關所為之水質檢測採樣地點應於放流口處，始為適法（如無放流口之設置，則採樣地點應在廢污水進入承受水體前）。又行政院環境保護署八十三年一月二十五日環署水字第０四三四八號函釋示工業區涉嫌違反水污染防治法有關採樣地點之疑義，亦稱：「依水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統意指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。因目前工業區○○○○道實際有收集、傳運廢污水之實，故依水污染防治法第七條之規定，污水下水道系統（含污水下水道及雨水下水道）排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。且桃園縣政府已指定大園工業區管理中心為下水道機構，負責其建設、管理。因此，工業區管理中心應依下水道法建設處理該工業區○○道系統內之廢污水並管理排入下水道系統之事業。環保單位則管制該系統之雨水下水道及污水下水道進入系統外承受水體之放流水。本案對於大園工業區○○○○道系統之稽查採樣宜於該工業區○○○○道系統排放廢（污）水之污水下水道及雨水下水道進入承受水體前或系統內與系統外之交界點為之。」亦採相同之見解。

二、又經濟部工業局新竹工業區，轄內雖有多數工廠，惟排放廢污水之許可證僅有一只，係由原告名義向被告申請發給，名稱為經濟部工業局新竹工業區○○○○道系統（包括雨水下水道），收集、傳運工業區內各工廠之廢污水及雨水，分別經過十處放流口而注入茄苳溪、鳳山溪、德龜溪或排水溝等承受水體，管理人為原告，此有原告申請污水下水道系統水污染防治許可之申請表、附件、附圖及被告函等影本附卷可稽，是上開十處放流口所排放至工業區外溝渠之廢污水，未符合放流水標準時，始得依水污染防治法第三十八條之規定處罰原告。如尚未流至放流口之廢污水，雖未符合放流水之標準，惟因仍在原告管理之新竹工業區○○○○道之範圍內，原告尚得予以有效處理，且可能因其他雨水之加入而稀釋，其流至放流口進入承受水體前，未必仍不符合放流水之標準，故不能遽依水污染防治法第三十八條之規定予以處罰，其理甚明。

三、查本件水質檢測之採樣地點，據被告陳述，係其所屬環境保護局於八十九年一月十五日派員前往原告管理之新竹工業區○○道（新竹縣湖口鄉○○路十號）稽查採樣，檢驗結果未符放流水標準云云（見被告八十九年十一月六日答辯狀），並有原處分書記載違反地點在「新竹縣湖口鄉○○路十號」附卷可佐，顯見採樣地點在「新竹縣湖口鄉○○路十號」。再查「新竹縣湖口鄉○○路十號」，即係本件偷倒廢液至雨水道之豪森化學股份有限公司之地址，此亦有被告對豪森化學股份有限公司之處分通知單影本附卷可稽。是本件採樣地點在新竹工業區○○○○道，屬新竹工業區○○○○道系統內，而非在雨水道進入系統外承受水體前之放流口。依前揭說明，本件之水質採樣地點不符規定，其檢測之數據即難作為處罰原告之依據，被告不察，遽認原告違反水污染防治法第七條第一項之規定，而依同法第三十八條規定，處原告罰鍰新台幣十二萬元，並限期改善，於法即有未合。原告主張原處分違法，訴願決定仍予維持，亦有違誤，應屬可採，爰將訴願決定及原處分均予撤銷。

四、兩造其餘攻擊防禦方法，於本件判決結果不生影響，故不予一一審究，附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭