臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第一四八二號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第一四八二號

原告

勝懋纖維股份有限公司

代表人

甲○○董事長

訴訟代理人

丁○○原告之

被告

桃園縣政府

代表人

許應深代理縣

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丙○○

　　　　　　　　戊○○

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年七月二十八

日八九府訴二字第一二六五六九號暨同日八九府訴二字第一二六五八三號訴願決定，

合併提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告從事紡織業，其設於桃園縣龜山鄉○○路三號之紡織工廠，為水污染防治法之事業，被告所屬環境保護局（下稱桃園縣環保局）派員於八十八年十二月二十二日前往原告上述工廠稽查，就其所排放廢污水採樣檢驗結果化學需氧量為二八五（最大限值為一○○）毫克／公升，未符合放流水標準，被告乃依據之依水污染防治法第四十二條及第三十八條之規定分別對於原告裁處新台幣（以下同）六萬元罰緩共計十二萬元，並就未符合放流水標準部分，限令原告於八十八年十二月十五日前檢具「具體改善說明」及符合放流水標準或其它規定證明文件報請查驗否則視為未完成改善，將自屆滿日起執行按日連續處分（該二處分原告未聲明不服）。原告於限期屆滿前申請延長完成改善期間，雖經被告以八十八年十二月十日府環三字第三五六七四一號函同意延至八十九年二月八日。惟原告至八十九年二月十八日始向桃園縣環保局提出報請查驗，被告因依據水污染防治法第三十八條及第五十四條之規定，以八十九年二月十九日府環三字第三二○九○一號函檢附處分書六紙對於原告自八十九年二月九日起執行按日連續處罰至八十九年二月十四日止（以下稱九至十四日罰鍰處分），每日六萬元，合計三十六萬元，（原告不服，向台灣省政府提起訴願，經該府以八十九年七月二十八日八九府訴二字第一二六五六九號遭駁回）。被告另查核原告報請查驗結果，發現原告所陳報之水質檢驗報告並無最初檢驗不合格之「化學需氧量」之檢驗項目，與規定不符，經通知原告後，原告於八十九年二月二十二日始補齊合格之水質檢驗報告，被告復對於原告以八十九年三月三日府環三字第三二○九一二號函檢附處分書八紙自八十九年二月十五日至八十九年二月二十二日執行按日連續處罰每日六萬元共八日計四十八萬元（以下稱十五至二十二日罰鍰處分），原告亦不服，並向台灣省政府提起訴願，同遭以八九府訴二字第一二六五八三號駁回，原告均不服，併同在前之連續處分遭駁回部分，合併提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

（一）、九至十四日罰鍰處分就超過八十九年二月八日改善期限之處罰，是否就過重負擔之事項，而為處分？

（二）、十五至二十二日罰鍰處分，就漏列「化學需氧量」行為處罰，是否就已完成改善義務之過去行為，而為處分？

⒈原告主張之理由：

⑴、被告以：原告未依規定申報排放許可證及排放廢污水未符合放流水標準等行為，違反水污染防治法第十四條第一項及第七條第一項規定為由，分別依同法第四十二條及第三十八條規定於八十八年十一月十一日作成課處罰鍰之行政處分，固非無據。然該處分中，同時命：原告應於同年十二月十五日前，完成改善並檢附符合放流水標準之證明文件送驗，否則即按日連續處分之義務，其命令改善之期間顯然過短，因此經原告審酌實際改善工程所需時程，及考量農曆春節期間（八十九年二月三日為農曆年除夕前一日，二月九日始為大年初五開工日）承包商無法配合施工、原告工廠即將停工（自二月三日即除夕前一天至二月十九日即大年初十五元宵節）及被告亦不可能派員查驗等事項後，於同年十一月廿五日申請延長改善期限至八十九年二月廿五日後，被告雖同意予以延長，但侷限於水污染防治法第五十五條明文「改善期限不得超過九十日」之規定，僅准許原告延期至八十九年二月八日，卻未審酌前開農曆新年期間承包商無法配合施工、原告工廠即將停工及被告亦不可能派員查驗等事項，即草率作成原告仍應於八十九年二月八日農曆新年初四完成改善之處分，其處分內容顯然對於事實之評價，顯然欠缺合理性，致其判斷，參照社會通念，顯然有欠妥當性，而有裁量權濫用之情事，且僅係機械性適用行政法規，致產生僵化不合理之現象，更課予當事人過重負擔之功能，而違背『行政法上期待可能性』，其行政處分之內容，對於重視農曆新年春節休假期間不可能施工之國人，均屬不能實現者。據此，被告於八十九年二月十九日以府環三字第三二０九０一號函檢具六聯按日連續處罰（即處罰二月九日至十四日）之案件處分書，顯係濫用裁量權之違法處分，依法應予撤銷。

⑵、原告於八十九年三月十七日完成改善後，於同年月十八日檢送檢測報告給被告機關查驗，雖因漏列『化學需氧量（ＣＯＤ）』的檢測符合標準之數據，但此係檢測公司漏未檢送，原告隨即補送並於同年二月廿二日全部完成改善項目，但被告機關仍於八十九年三月三日以府環三字第三二０九一二號函檢具等八聯按日連續處罰（即處罰二月十五日至廿二日）案件處分書予原告。審酌水污染防治法有關『按日連續處罰』之規定，屬『行政秩序罰』之性質，與行政執行法之『怠金』相當，其目的在督促當事人按期履行『將來』之義務，而非對於當事人『過去』行為之處罰；更何況原被告所命令改善期限內，於八十八年十二月份有九天為下雨日，八十九年一月份有十天為下雨日，而八十九年二月廿二日前亦有十七日為完全停工或半停工狀態，凡此等下雨天及農曆新年期間，原告公司均無法施工，更無期待原告於此期間內繼續改善措施之可能性，因此審酌原告有否違背限期改善義務時，應將此等期間扣除。是原告既已於八十九年二月廿二日完成全部改善事項，則被告於同年三月三日始對已完成『改善義務』之當事人的過去行為予以處罰，顯然有違『按日連續處罰』之『行政秩序罰』之立法目的，亦有濫用裁量權力之嫌，依法亦應予以撤銷各該違法處分。

⒉被告主張之理由：原告所提出理由，應純屬矯飾之詞，因原告未依規定將文件送審，且送審文件內容不符規定，被告依規定將送審文件退件；又原告之限期改善期限完成日日期，被告已依水污染防治法規定給予最上限之天數〈按水污染防治法第五十五條規定：依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，不得超過九十日；〈被告公文發文通知日：八十八年十一月十一日，原限期改善日為：八十八年十二月十五日，後展延至八十九年二月八日，共計九十日〉，經查原告工廠非天然災害因素而導致廢水處理設備無法如期修繕，所訴廠地受限、施工困難度高、氣候不良等推卸之詞，令人難以認同；查水污染防治法自民國六十三年七月十一日公布施行，至今已逾二十五年，原告為污染性工廠〈有製程廢水產生〉，自應考量設置時環保問題之考量，惟原告長時間來，不做好污染防制設備，致使環境長期受到原告排工廠排放廢污水污染，所污染的生態、環境，是可以用金錢來衡量的嗎？再者原告被稽查日期為八十八年十月二十二日，若原告肯用心改善，再加上前述限期，改善期程應綽綽有餘；有關原告於八十九年二月十七日所函報之改善完妥文件中，因人為疏失而漏驗項目「化學需氧量」，而本項不合格水質項目又正是違反當時之水質項目，不論原告為人為過失漏驗或有意規避，該改善完妥文件項目不符，根本無法審認〈最後原告於八十九年二月二十二日始備齊符合放流水排放標準之水質檢驗報告函報被告查驗〉，被告對於原告應作為之事項皆已事先明確說明，而原告仍未依規定行事，顯示原告對於水污染防治法及環境諸法有所輕視，蓄意挑釁法律之正義性，故被告爰依法續從八十九年二月十五日至八十九年二月二十二日執行按日連處罰，被告依據水污染防治法規定執行按日連續處罰並無不當。又「按日連罰」屬行政執行罰性質，係對行政受處分人之怠惰改善所執行之行政罰鍰，原告訴稱「按日連罰」屬「行政秩序罰」顯係有誤。

理由

壹、查本件為程序標的之處分係跨程序之後續處分部分，所以應先論斷何者係與本案有關聯前程序之處分內容及程序，經查：原告從事紡織業，其設於桃園縣龜山鄉○○路三號之紡織工廠，為水污染防治法之事業，桃園縣環保局派員於八十八年十二月二十二日前往原告上述工廠稽查，就其所排放廢污水採樣檢驗結果化學需氧量為二八五（最大限值為一○○）毫克／公升，未符合放流水標準，被告乃據之依水污染防治法第四十二條及第三十八條之規定分別對於原告裁處新台幣（以下同）六萬元罰緩共計十二萬元，並就未符合放流水標準部分，限令原告於八十八年十二月十五日前檢具「具體改善說明」及符合放流水標準或其它規定證明文件報請查驗否則視為未完成改善，將自屆滿日起執行按日連續處分（被告八十八年十一月十一日府環三字第二五五七○九號函附府環水污處字第○○六九○及六九一號處分二聯），對該函所附二處分原告未聲明不服而確定。原告於限期屆滿前申請延長完成改善期間，經被告以八十八年十二月十日府環三字第三五六七四一號函同意延至八十九年二月八日，原告並未主張不服而確定。嗣原告復於八十九年二月二日再函要求改善完成日延期至八十九年二月二十五日，惟經桃園縣環保局以八十九年二月九日桃環三字第八九○○○○六三○八號函再予說明，並告知改善期限仍為二月八日等情（應僅係就同一事件之說明，並非另一行政處分），此為雙方所不爭，並有各該函及處分書在卷可稽，堪認為實。

貳、

一、按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業或污水下水道系統廢（污〉水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。」、「事業未於依第三十八條．．．．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」為水污染防治法第七條第一項、第三十八條及第五十四條所明定。

二、玆分就原告合併起訴之二次函所附處分書分論如下：

（一）、九至十四日罰鍰處分部分：原告於收受壹項所述之函及處分後，遲至八十九年二月十八日始向桃園縣環保局提出報請查驗，被告因依據水污染防治法第三十八條及第五十四條之規定，以八十九年二月十九日府環三字第三二○九○一號函檢附處分書六紙對於原告自八十九年二月九日起執行按日連續處罰至八十九年二月十四日止，每日六萬元，合計三十六萬元等情，為兩造所不爭，並有該函附處分書在卷可稽，應認實在，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：被告雖同意予以延長，但僅准許原告延期至八十九年二月八日，卻未審酌前開農曆新年期間承包商無法配合施工、原告工廠即將停工及被告亦不可能派員查驗等事項，即草率作成原告仍應於八十九年二月八日農曆新年初四完成改善之處分，其處分內容顯然對於事實之評價，顯然欠缺合理性，致其判斷，參照社會通念，顯然有欠妥當性，而有裁量權濫用之情事，應係違法云云。惟查：

１、按行政處分如不能再以通常之救濟途徑（訴願及行政訴訟），加以變更或撤銷者，該處分對於原處分機關即具有形式之存續力，除有不可撤銷性外，並有跨程序效力，易言之，原處分機關就具有形式之存續力之處分，除在一定要件具備下，始能撤銷或廢止（行政程序法第一百十七條、第一百二十二條），而且對於同一處分機關關於後續程序作成後續處分具有拘束之效力，此係為避免兩相矛盾之行政處分同時出現令受處分人無所適從，所應作之當然解釋。查第一則前處分：限令原告於八十八年十二月十五日前檢具「具體改善說明」及符合放流水標準或其它規定證明文件報請查驗否則視為未完成改善，將自屆滿日起執行按日連續處分（被告八十八年十一月十一日府環三字第二五五七○九號函附府環水污處字第○○六九○及六九一號處分二聯），對該函所附二處分原告未聲明不服而確定。第二則前處分：准許原告僅延期至八十九年二月八日之事項，業經被告以八十八年十二月十日府環三字第三五六七四一號函同意延至八十九年二月八日，原告並未主張不服而確定，被告受上開具有跨程序拘束力之處分拘束，而為本件九至十四日罰鍰處分，自屬合法。

２、另具形式確定力之處分，就受處分人而言，更具有不可爭性，亦即對該處分內容，相對人不得再對之爭執，原告所主張之延期至八十九年二月八日之事項云云，即係被告以八十八年十二月十日府環三字第三五六七四一號函同意延至八十九年二月八日之內容，原告應受不可爭性之拘束，詎原告仍執詞於本件後續之九至十四日罰鍰處分爭訟程序中爭執，顯有未合。

３、附帶說明者，本院為行政法院，對於行政處分自有審查之權限，是以上開二則具存續力之行政處分，對本院並無構成要件或確認效力，亦即對本院並無拘束力，則原告所主張即係促請本院審查：被告所作與本件為程序標的之九至十四日罰鍰處分有關聯之八十八年十二月十日府環三字第三五六七四一號函合法性，本院審查如下：按水污染防治法第五十五條規定：依本法通知限期．．改善．．．其改善．．期間，不得超過九十日。為審查對象之行政處分即八十八年十二月十日府環三字第三五六七四一號函之通知日為八十八年十一月十一日，後展延至八十九年二月八日，共計九十日，顯係合於上開法律規定，被告所作之本件九至十四日罰鍰處分，既係依前具存續力之行政處分所作，即無不合。

（二）、十五至二十二日罰鍰處分：原告於八十九年二月十八日提出水質檢驗報告報請查核，被告另查核原告報請查驗結果，發現原告所陳報之水質檢驗報告並無最初檢驗不合格之「化學需氧量」之檢驗項目，與規定不符，經通知原告後，原告於八十九年二月二十二日始補齊合格之水質檢驗報告，被告復對於原告以八十九年三月三日府環三字第三二○九一二號函檢附處分書八紙自八十九年二月十五日至八十九年二月二十二日執行按日連續處罰每日六萬元共八日計四十八萬元，此亦為兩造所不爭，並有該函附處分在卷可稽，應認實在，原告亦不服，循序提起行政訴訟，主張：被告於同年三月三日始對已完成『改善義務』

之當事人的過去行為予以處罰，顯然有違『按日連續處罰』之對將來行為處罰之立法目的，亦有濫用裁量權力之違法云云。惟查：水污染防治法上之連續處罰之規定，形式上係對行為人過去行為的一種制裁，雖亦係對尚未改善之違法狀態而為處罰，藉由不斷增加之處罰，達到行為人改善之目的，是以該連續處罰之規定除係行政執行罰外，亦寓有行政秩序罰之性質，應不分過去行為或未來尚未改善之違法狀態，此為立法裁量之問題，本院無從審查。原告於八十九年二月十七日所函報之改善完妥文件中，因漏驗項目「化學需氧量」，此有檢驗報告在卷可按，而本項不合格水質項目又正是違反當時之水質項目，此可見八十八年十一月十一日府環三字第二五五七○九號函內容，足見原告係故意規避或過失漏驗，該改善完妥文件項目不符，被告無法審認（最後原告於八十九年二月二十二日始備齊符合放流水排放標準之水質檢驗報告函報被告查驗）被告據之於同年三月三日為十五至二十二日罰鍰處分，並無不合。

參、從而，原處分均無不合，訴願決定遞予維持，揆諸首揭說明，核無不當，均應予以維持。原告猶執前詞，請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　王立杰