臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第九三五號｜法律人

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第九三五號原　　　告　必成運輸事業股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　廖年盛律師被　　　告　行政院公平交易委員會代　表　人　乙○○（主任委員）訴訟代理人　丙○○ 丁○○ 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年六月三十日台八十九訴字第一九七三八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實一、事實概要︰中國石油股份有限公司（下稱中油公司）所屬基隆、桃園、新竹、台中、嘉義、台南、高雄等七個營業處，於民國七十九年間以公開招標方式辦理輕質散裝油料承運發包，得標廠商為玉坤交通有限公司（下稱玉坤公司，基隆地區）、長昇運輸有限公司（下稱長昇公司，桃園地區）、優冠陸運股份有限公司（下稱優冠公司，新竹地區）、國油通運股份有限公司（下稱國油公司，台中、嘉義地區）、原告（台南地區）及申來運輸事業股份有限公司（下稱申來公司，高雄地區）等六家廠商。嗣八十七年二、三月間，雙方合約陸續到期，中油公司擬再次辦理招標作業，因所頒佈之八十七年度招標辦法中，將原訂應自備足夠油罐車輛始符合投標資格之規定，改為僅須自備二分之一車數即可，承運業者為達續約之目的，首先由玉坤、長昇、國油（台中）、申來四家公司以油罐車聯合怠運（期間為八十七年二月二十二日至二十四日）方式，向中油公司施壓，繼而與原告約定共同合作不去投標，以阻撓招標作業；且因優冠公司擬越區競標，業者發生利益衝突，分裂為二個集團，一方為優冠公司，他方（下稱賀方）為玉坤、長昇、申來公司及國油公司（台中國油、嘉義國油），原告代表人甲○○撮合並參與雙方之談判，嗣優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標案，即由優冠公司得標。被告調查結果，以彼等合意約定各事業之營業區域、聯合怠運、共同脅迫中油公司停止招標作業、協議不投標及協議讓與營業區域等，為與有競爭關係之他事業共同限制交易對象、交易地區之聯合行為，違反行為時公平交易法第十四條規定，依同法第四十一條前段規定，以八十八年九月二十三日（八八）公處字第一一七號處分書命原告應自處分書送達之次日起，停止前項聯合行為。原告不服提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、兩造聲明：㈠原告聲明：再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告聲明：駁回原告之訴。三、兩造之爭點：原告有無與其他有競爭關係之事業合意約定各事業之營業區域、協議不為投標，相互約束事業活動之行為？㈠原告主張之理由： ⒈中油公司在民國六十七年前，各營業區之輕油運送均由自有油罐車輛運送，嗣因市場需求擴大，為提高運送效率、減低人事及車輛成本，自六十八年間起輔導民間成立油品運輸公司，並將桃園、台中、台南、高雄四個營業區之輕油運送，以議價方式發包由長昇公司、欣欣公司、原告及申來公司依序分別承運，其中長昇、申來兩家公司均由賀詩貴籌組，七十五年間，欣欣公司退出，台中地區則改由國油公司承運。於七十九年間有鑑於代運績效良好，又將基隆、新竹、嘉義三區開放，同時因政府招標政策改變，而改採公開招標作業（並非被告處分書所指中油公司因油罐車數不足，而於七十九年辦理公開招標），然承包該項業務，必須購置符合規定之油罐車輛數，僱用司機及設置停車場，花費成本相當高，且油罐車僅能供作運送油品之用，有其專用性，一旦未能得標，車輛無法移作他用，又屬高危險性行業，投資風險太高，故於七十九年間開放時，亦僅多出玉坤（由賀詩貴另外投資籌組）、優冠兩家公司及陳敏行、楊碧蓮共同以靠行國油公司方式加入而已，且招標辦法規定得標業者在其營業區之油罐車不得作為其他運輸合約之用（即不得在他區營運），因此原有四家業者考慮若易區承運，恐增加營運上額外之負擔，繼續爭取在原地區得標承運，而新加入之三家業者，當然不會去與原有四家業者作不必要之競爭，因此各家均在原地區得標，此情形乃國內輕油代運市場既存之客觀環境所自然形成之現象，無須經各業者去合意約定而來，此為中油公司將輕油運輸委由民間業者承運之演進及其市場生態之特性。 ⒉中油公司與業者間於七十九年間訂立之合約中有約定經雙方同意得續約一次或中油公司得因業務需要於二個月前通知終止業者合約，業者不得異議。於八十一年間期滿時，中油公司與各業者依七十九年合約約定得續約之條款，續約一次，八十四年間訂立之合約亦有上開同樣之約定，且中油公司於八十四年十一月二十一日與各業者開座談會時，要求業者著手申請IS09000國際品質認證以加強作業程序之標準化，決議下次招標時將列入投標資格，此有中油公司八十四年十二月十一日管儲八四一二○四一二號函可查。業者為配合中油公司該政策，不惜提高營運成本，全力取得。嗣於八十七年一月初市場傳出消息，優冠公司蕭銀煌不滿賀詩貴個人擁有三家公司承運三區，聯合弘昌交通事業有限公司（下稱弘昌公司），以弘昌公司名義購置油罐車，欲於八十七年間合約期滿後，競標賀詩貴之營業區，隨後即發生中油公司於八十九年一月八日發函原承運業者表示期滿終止不再續約之舉動。接著中油公司於所頒佈之八十七年度招標辦法中，將應自備足夠油罐車輛始符投標資格之規定，降低標準為僅須自備二分之一車數車輛，另一半可先向他公司租借，且未將座談會決議「下次投標將取得IS09000認證列入投標資格」之條件列入，改為於合約生效日起一年內取得即可。原告與其他業者（優冠公司除外）皆認為此作法有圖利某特定人之嫌，招標辦法不合理且欠公允，遂於八十七年二月十八日聯名向中油公司陳情，將「取得IS0900 0認證」，列入投標資格，因此，原告未去參加中油公司台南營業處訂於八十七年二月二十三日開標之招標作業。⒊賀詩貴因陳情無結果，乃發動其所屬三家公司分別在基隆、桃園、高雄於八十七年二月二十二日至二十四日間怠運、怠駛以示抗議，然原告並未參與，反而於該期間內全力支援協運，此有中油公司八十七年三月二十四日營儲0000 0000號感謝函影本可稽。原告代表人甲○○雖於八十七年四月十五日在電話中雖有同意賀詩貴不去投標之要求，於八十七年四月二十三日在電話中同意洪德慶（國油公司）所說一起寄標單等情，但此一方面為靜觀陳情之結果如何，另方面考慮依招標辦法規定必須三家以上之業者參加投標始能決標，既然賀詩貴、洪德慶等人不投標，優冠公司亦未去領取標單，顯然參加投標者已不足，因此未去參加八十七年四月三十日開標之台南營業處招標作業。原告兩次未去投標，並非意在迫使中油公司續約，此消極地不參加投標之行為，應認係屬一種對中油公司之杯葛行為，非屬公平交易法第七條之聯合行為。 ⒋優冠公司之蕭銀煌於八十七年間聯合弘昌公司，以弘昌公司名義購置油罐車輛，欲競標賀詩貴旗下公司之營業區域，因而發生衝突，雙方曾透過甲○○居中聯絡彼等見面談判，雖然在居間聯絡中得知賀詩貴有意將高雄營業區讓與蕭銀煌，但甲○○曾於八十七年五月二十九日以電話向賀詩貴表示「無須再與蕭銀煌談判．．．」，足證對於賀詩貴有意將高雄營業區讓與蕭銀煌一事，並不贊同，此即表示與彼等並無合意存在。至於甲○○雖曾在八十七年六月一日受託代約彼等雙方於台中長榮桂冠酒店見面談判，但既曾表示不必再談判之意見，於當天見面後不久即離去，並未參與彼等後續之談判過程，後來優冠公司標得高雄地區之營業權，究係其由賀詩貴之出讓，或是經由公平競標得來，原告委實不知。另原處分書理由欄二㈡項亦敘明，優冠公司擬越區搶標之首要目標即賀詩貴占有之三個營業區（台南營業區不在其內），足見賀詩貴與蕭銀煌如何協議，均與原告無關，原告並未與賀詩貴、蕭銀煌或其他業者協議讓與營業區域分割市場。 ⒌中油公司為油品供應之獨占事業者，原告與其他業者是向中油公司承運輕油業務，交易對象均為中油公司，何來限制交易對象？原告與其他業者多年來承運中油公司輕油業務之區域未變，中油公司八十七年之招標，原告於八十七年六月間兩次開標，均依中油公司之招標辦法競標，並未與其他業者有任何合意，或因其他業者無意來台南區營業，故由原告得標。按公平交易法施行細則第二條第一項規定：「本法第七條聯合行為，以事業在同一產銷之水平聯合，足以影響生產、商品交易或勞務供需之市場功能者為限。」所謂影響市場功能者，必須以市場供需關係是否受到影響為斷。而市場供需是否因聯合行為而受到影響，須視交易相對人之交易利益並在市場上因而受到危害始足認為造成影響。輕油運送市場係中油公司開放，運送價格完全由中油公司主導，對該公司而言，市場上並無交易利益可言。而八十七年一月間中油公司對業者雖表示不續約，但在未完成招標前，仍合意由業者繼續承運，市場之供需並未受到影響。況中油公司有七個營業處開放給民間承運，而市場上實際亦只有七家業者參與競爭，該輕油運送市場並非是完全自由競爭之市場，有無公平交易法之適用，非無疑義。故原告實未與其他業者合意共同限制交易對象、交易地區及產生妨礙市場功能之結果。㈡被告主張之理由： ⒈中油公司基隆等七個營業處於八十四年間續辦之輕質散裝油料承運發包，仍由原承運廠商得標，嗣八十七年二、三月間，雙方合約復陸續到期，中油公司擬再次辦理招標作業，承運業者為達續約之目的，玉坤、長昇、國油（台中）、申來四家以油罐車聯合怠運（期間為八十七年二月二十二日至二十四日）方式，向中油公司施壓，或藉由民意代表施壓，阻撓招標作業，均有涉案人之陳述紀錄及調查局電話監聽紀錄可稽。八十七年間中油公司再次辦理招標作業前，優冠公司已備妥油罐車輛，擬越區競標，業者即發生利益衝突，分裂為二個集團，一方為優冠公司，另一方為玉坤、長昇、申來公司及國油公司（台中國油、嘉義國油）；雙方衝突當時，原告負責人甲○○與賀詩貴、洪德慶等人為續約之目的，電話中多次談及，業者將共同合作不去投標，以阻撓招標作業，原告起訴狀坦承甲○○於八十七年四月十五日在電話中同意賀詩貴不去投標之要求，八十七年四月二十三日在電話中同意洪德慶一起投寄標單之事實，益可證明原告與他競爭事業在系爭招標案中陪標、圍標之違法事實。另甲○○除扮演中間人角色，撮合賀、蕭雙方之談判外，並參與談判，如（一）八十七年二月二十七日賀方之成肇基，請甲○○居中協調，表示願讓出基隆地區（二）八十七年六月一日台中長榮桂冠酒店，成肇基、錢南龍、蕭銀煌、周武山、王榮吉、林振燦、洪德慶、陳敏行、楊碧蓮、甲○○等人談判高雄地區營業權讓與之問題，嗣優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標案，由優冠公司得標。是原告與玉坤、長昇、優冠、國油、弘昌公司、陳敏行、楊碧蓮等為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，相互協議不去投標及約定經營之區域，係事業與有競爭關係之他事業合意共同限制交易地區，相互約束事業活動之行為，已違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定。 ⒉「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法。」為公平交易法第一條所明定。本件原告如欲抗議中油公司放寬投標要件，應循合法途徑表達，以尋求解決，尚非得以人為方式與其他競爭同業協議不去投標，以阻撓中油公司招標作業之進行，造成限制競爭之情事，否則即有違公平交易法促進市場自由開放，確保公平競爭之精神。 ⒊輕質散裝油料承運業務市場或因我國以往油品市場之管制而有其特殊性，然該市場既已存有原告等六家業者，若無人為因素之干預，仍可有一定程度之競爭存在，而依行為時公平交易法施行細則第二條第二項（修正後施行細則第五條第二項）復明定「本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」八十七年間中油公司再次辦理招標作業前，優冠、弘昌公司已備妥油罐車輛，擬於新竹以外之營業區域競爭，原有承運業者均有可能因優冠、弘昌公司之競爭，退出市場，市場已非原告所稱「至少可爭取到一個營業區」。另綜觀本件原告等多次談判、協議不去投標之情形，並非原告所稱特殊背景或市場上之客觀因素下，自然形成「在原地區得標承運」之現象，至於八十四年之招標，與原處分論斷無涉。 ⒋另原告雖認為中油公司降低承運商資格（即自有車輛數僅須自備半數）及未將 ISO9000認證列為投標資格，有圖利特定人之嫌，惟前開事由，除與原處分聯合行為之認定無關外，原告亦不得據此理由，認其與有競爭關係之他事業相互協議不去投標及約定經營之區域等行為，具有阻卻行為違法性之正當理由。原告為在台南地區繼續承運，或協議具競爭關係之他事業不去投標，或藉由民意代表要求中油公司停止招標，或參與業者瓜分市場談判等行為，業已阻礙他事業進入輕質散裝油料代運業務市場，使原告與其他競爭之同業減少競爭之強度，甚至透過彼此間之合意完全排除競爭，則原告及其他業者與本件系爭得標案之交易相對人中油公司原有或原應有之關係，自然亦會受到影響，亦即因原告與其他事業所為限制交易地區之合意，對於交易相對人中油公司辦理輕質散裝油料承運發包招標案之選擇可能性與選擇自由，因原告與其他事業之合意限制競爭而受到減縮或排除，損害其在自由競爭市場機制下可得享有之利益，造成足以影響該市場勞務供需之限制競爭情事，核屬公平交易法第七條之聯合行為。理由一、按「事業不得為聯合行為。」「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象．交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施。」「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」為行為時公平交易法第十四條前段、第七條、第四十一條前段，公平交易法施行細則第二條所明定。二、查中油公司基隆、桃園、新竹、台中、嘉義、台南、高雄等七個營業處，在七十九年間以公開招標方式，辦理輕質散裝油料承運發包，得標廠商為玉坤公司（基隆地區）、長昇公司（桃園地區）、優冠公司（新竹地區）、國油公司（台中、嘉義地區）、原告（台南地區）及申來公司（高雄地區）等六家廠商，其中玉坤、長昇、申來公司均為賀詩貴經營，國油公司分為台中國油、嘉義國油，嘉義國油為陳敏行、楊碧蓮二人以靠行方式經營，按營業額分攤營業稅及向台中國油繳靠行費用；得標廠商成立「聯誼會」，「聯誼會」會長為賀詩貴。七十九年合約之期間為二年半，合約規定期滿後因雙方無異議而續約一次（續約期間仍為二年半），而八十四年間中油公司基隆等七個營業處續辦之輕質散裝油料承運發包，仍由原承運廠商得標。嗣八十七年二、三月間，雙方合約復陸續到期，中油公司擬再次辦理招標作業，因所頒佈之八十七年度招標辦法中，將原訂應自備足夠油罐車輛始符合投標資格之規定，改為僅須自備二分之一車數即可，承運業者為達續約之目的，首先由玉坤、長昇、國油（台中）、申來四家公司以油罐車聯合怠運（期間為八十七年二月二十二日至二十四日）方式，向中油公司施壓，繼而與原告約定共同合作不去投標，以阻撓招標作業；且因優冠公司擬越區競標，業者發生利益衝突，分裂為二個集團，一方為優冠公司，他方（下稱賀方）為玉坤、長昇、申來公司及國油公司（台中國油、嘉義國油），原告代表人甲○○撮合並參與雙方之談判，嗣優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標案，即由優冠公司得標之事實，有成肇基（申來公司）於八十八年五月十三日、林振燦（台中國油）於八十八年六月二十五日、陳敏行（嘉義國油）於八十八年七月五日、甲○○（原告公司）八十八年五月十七日在被告處之陳述紀錄及前開期間調查局之電話監聽紀錄在原處分卷可稽，事證明確。原告雖主張其無與其他未承運業者合意約定各事業之營業區域，及協議不為投標之相互約束事業活動行為，乃因中油公司八十七年招標辦法不合理，其他業者向立法委員陳情，為待陳情結果，且其他業者不去投標，參加投標者不足亦將流標者，故原告未參加中油公司台南營業處訂於八十七年二月及四月之兩次招標作業；至於優冠公司與賀方之談判，原告代表人僅居中聯絡，並未參與談判云云。惟查：㈠優冠公司與賀方發生衝突期間，原告負責人甲○○與賀詩貴、洪德慶（台中國油公司）等人為續約之目的，電話中多次談及，業者將共同合作不去投標，以阻撓招標作業，此有調查局之電話監聽紀錄可稽，而原告之代表人甲○○於八十七年四月十五日在電話中同意賀詩貴不去投標之要求，於八十七年四月二十三日在電話中同意洪德慶一起投寄標單，而原告實際上亦未參加中油公司台南營業處訂於八十七年二月及四月之兩次招標作業之事實，除有前開電話監聽紀錄可稽外，並為原告所自認，足認原告確有與他業者協議不為投標之行為。否則，其他業者向立法委員提出之陳情既與之無關，其大可一方面自行前往參加投標（他人是否參加投標亦與原告無關），一方面等待陳情結果。況招標作業雖已放寬投標資格，惟其可能增加之投標者有限，原承運業者不參加投標，即可能構成參與者不足而流標，原告明知其他業者不去投標，自己亦不參加，顯係遵照協議，圖使流標以達對中油公司施壓之目的所致。縱然原告認為中油公司降低承運商資格（自有車輛數僅須自備半數）及未將ＩＳＯ九○○○認證列為投標資格，有圖利特定人之嫌，惟亦不得據此主張應與其有競爭關係之他事業相互協議不去投標。㈡賀方之成肇基於八十七年二月二十七日電請原告代表人甲○○居中協調，表示願讓出基隆地區，而成肇基、錢南龍、蕭銀煌、周武山、王榮吉、林振燦、洪德慶、陳敏行、楊碧蓮及原告代表人甲○○等嗣於八十七年六月一日在台中長榮桂冠酒店，談判高雄地區營業權讓與之問題，此有調查局之電話監聽紀錄及林振燦、陳敏行及原告代表人甲○○之陳述紀錄可按。嗣優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標，亦確由優冠公司得標，足認原告與玉坤、長昇、優冠、國油、弘昌公司、陳敏行、楊碧蓮等為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，有相互約定經營區域、合意共同限制交易地區之行為。又原告代表人甲○○於八十七年五月二十九日以電話告知賀詩貴「無須再與背叛者（蕭銀煌）談判，且高雄地區兩年就有四億多元的收入」等語，足見原告代表人甲○○就前開雙方之談判具體表示意見，其參與雙方談判之協議內容與決定，影響談判結果，並非單純居間聯絡之人而已，況該雙方如有意談判，大可自行聯繫，何須透過原告，其與常情亦有不合。原告主張其未與其他業者合意共同限制交易地區及協議不投標云云，並無可採。㈢輕質散裝油料承運業務市場或因我國以往油品市場之管制而有其特殊性，然該市場既已有原告等六家業者，若無人為因素之干預，仍有一定程度之競爭存在；且八十七年間中油公司再次辦理招標作業前，優冠與弘昌公司已備妥油罐車輛，擬於新竹以外之營業區域競爭，原有承運業者均有可能因優冠、弘昌公司之競爭，退出市場，市場已非原告所稱原有承運業者至少可爭取到一個營業區。況依中油公司新訂八十七年招標辦法，其降低投標資格者自備油罐車輛數量之規定，更可開放既有承運市場，使原有承運業者以外有加入投標、取得承運業務之機會，並非原告所稱既存輕油運送市場特殊背景，因市場客觀因素，自然形成在原地區得標承運之現象。至於原告既有與他業者協議不為投標之行為，即已構成聯合行為而違規，不因事實上有無其他公司參與投標而異，亦即不能以同一地區無他公司參與投標，即倒果為因，指其僅一家參與投標，原區得標承運係市場特殊背景、客觀環境自然形成。㈣原告為在台南地區繼續承運，或與具競爭關係之他事業協議不去投標，或參與業者瓜分市場談判之行為，業已阻礙他事業進入輕質散裝油料代運業務市場，造成足以影響該市場勞務供需之限制競爭情事。易言之，原告與其他競爭同業合意共同限制交易地區及協議不投標，已使原告及其他競爭之同業透過相互之合意，減少或完全排除競爭，致原告及其他業者與系爭招標案之交易相對人中油公司原應有之交易狀態遭受人為影響，中油公司辦理輕質散裝油料承運發包招標之選擇可能性及選擇自由，因而受到減縮或排除，損害其在自由競爭市場機制下可得享有之利益，是原告主張協議不投標，並無妨礙市場功能之結果，不屬於公平交易法第七條規定聯合行為云云，要無可採。㈤又查原處分事實及理由欄均已明確表示，原告為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，與玉坤、長昇、優冠、國油（台中）、弘昌公司、陳敏行、楊碧蓮等事業，協議不去投標及合意共同限制交易地區，相互約束事業之活動，其屬原處分書主文所載「被處分人等合意約定各事業之營業區域、．．．、共同脅迫中油公司停止招標作業、協議不投標及協議讓與營業區域等，為與有競爭關係之他事業共同限制．．．．交易地區之聯合行為，違反公平交易法第十四條規定。」原告縱無聯合怠運之行為，亦與前開聯合行為之成立無礙，併予敘明。㈥綜上所述，原告為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，與其他競爭之同業以人為方式相互協議不去投標及約定經營之區域，核屬與有競爭關係之他事業合意共同限制交易地區，相互約束事業活動，所為業已違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定。從而原處分命其應自處分書送達次日起，停止該聯合行為，一再訴願決定遞予維持，均無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。三、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　　九十　　年　　　九　　　月　　　六　　　日臺北高等行政法院第一庭審判長法官　　鄭忠仁法　官　　林育如法　官　　楊莉莉右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　　華　　　民　　　國　　　九十　　年　　　九　　　月　　　六　　　日書記官黃舜民

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第九三五號

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