臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第一一八九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一一八九號

原告

聯寧國際事業股份有限公司

代表人

甲○○○董事

訴訟代理人

丁○○

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

沈世宏（局長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　戊○○

　　　　　　　　乙○○

右當事人間因違反廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國八十九年十二月

十四日府訴字第八九○八一四六七○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

事實概要：緣原告設址於臺北市中山區○○○路四三○巷二四號一樓，進口烹調油，為一般容器商品輸入業，為廢棄物清理法第十條之一第二項、廢物品容器回收清除處理辦法第二條規定所規範之容器商品業者；行政院環境保護署為廢棄物清理法第四條規定之中央主管機關，被告為同法第五條第一項規定之執行機關，並依同條第二項設有專責單位衛生稽查大隊，辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及稽查工作。原告於民國（以下同）八十八年七月九日依上開規定向行政院環境保護署申請登記為一般容器業者，經該署以同月十四日環署廢基字第九七一○八三四四號登記在案，應依其種類於每單月份十五日前向該署申報前兩個月營業量，及繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金。嗣行政院環境保護署以原告未依上開規定於八十九年五月十五日前向該署申報前兩個月即同年三月至四月之營業量及繳交回收清除處理費用，乃以八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九八號函催原告，限期於同年六月十五日以前向該署資源回收管理基金管理委員會（以下簡稱基管會），申報八十九年三月至四月營業量及繳交回收清除處理費。該署以原告逾時仍未辦理前述事宜，以八十九年六月二十三日環署廢字第○○三四七七四號函被告依廢棄物清理法第二十三條之一規定告發處分。被告遂依廢棄物清理法第十條之一第二項規定，發給八十九年六月二十九日北市環罰字第Ｘ二二○四六○號舉發通知書，並以八十九年七月十三日廢字第Ｙ○二四二六三號處分書處罰新台幣（以下同）六萬元。原告不服，主張其未於八十九年三月及四月向財政部關稅總局申報輸入進口量，不會產生嚴重污染環境，亦不會發生食用或使用後直接因果關係，無違反廢棄物清理法之事實及要件，故無申報之義務，且其未收到行政院環境保護署前揭函，不能遽予處罰原告之理由，向台北市政府提起訴願。於訴願程序中，被告所屬衛生稽查大隊以上開處分書「違反法令及處分條文未臻明確」為由，以八十九年八月三十日北市環稽貳字第八九六○八五九九○二號函自行撤銷上開處分書，並依廢棄物清理法第十條之一第二項、第二十三條之一及廢物品容器回收清除處理辦法第七條等規定，以同前處分書字號、日期之處分書，仍處原告六萬元罰鍰。嗣經台北市政府以八十九年十二月十四日府訴字第八九○八一四六七○○號決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：如主文所示。

㈡被告聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。兩造之爭點：

㈠廢棄物清理法第十條之一第二項授權由中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定之「廢物品及容器回收清除處理辦法」，其中第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」課以輸入業者，除應依廢棄物清理法第十條之一第三項規定向關稅總局申報進口量外，另有向中央主管機關申報進口量之義務，是否增加法律所無之義務？

㈡人民有違反上開義務行為時，是否屬違反廢棄物清理法第十條之一第二項規定，應依同法第二十三條之一第一項第三段處二萬元以上五萬元以下罰鍰？

㈠原告主張之理由：

⒈廢物品及容器回收清除處理辦法第七條並未規定營業量或進口量為零時，必須有依法申報之義務，被告八十九年七月二十四日北市環稽貳字第八九六○六九六三○○號函說明㈢認只要是屬於經公告指定之業者範圍，均應依其種類向主管機關申報，此乃籠統及概括性推定。另依廢棄物清理法之立法精神及意旨均在有營業量或進口量時應繳納之處理費規定，在政府機關也有未超過一定金額或零時就免申報，如綜合所得稅、遺產稅．．．等。原告未在八十九年三月及四月份向財政部關稅總局申報輸入進口量，不會發生廢棄物嚴重污染環境的要因，亦不會發生食用後或使用後直接因果關係，無違反廢棄物清理法的事實及規定要件，原處分顯行政程序不合法及裁處不當。且原告於收到舉發通知單後，即於八十九年七月七日向被告補辦申報手續完成，有申報表影本為憑。

⒉按行政程序法第六十七條規定，送達，除法規另有規定外，由行政機關依職權為之。同法第六十八條第一項規定：「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達」、第六十八條第三項規定：「由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之，但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。」行政院環境保護署以八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九八號函限期（文到七日內）補辦申報手續為處罰依據，顯有不合程序要件及不符依法行政原則、公平原則。因原告並未收到環境保護署所寄出函致無法辦理補報手續，而喪失既有權利，被告未查原告是否有收到環境保護署八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九五八號函，即草率認原告已違反「廢棄物清理法第十條之一第二項暨廢物品及容器回收清理處理辦法第七條規定申報營業或進口量」，與法有違，請判決如訴之聲明。

⒊證據：提出輸入業者營業量申報表影本一份。

㈡被告主張之理由：

⒈按廢棄物清理法第十條之一規定：「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：不易清除、處理。含長期不易腐化之成分。含有害物質之成分。具回收再利用之價值。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用方法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。‧‧‧」、第二十三條之一規定：「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰‧‧‧違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰；‧‧‧」。

⒉行政院環境保護署八十六年十一月八日（八六）環署廢字第七一九○七號公告：「公告事項：修正應回收清除、處理之一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，如附件。㈠一般容器之業者範圍─業者類別‧‧‧一般容器商品輸入業者。應回收容器材質類別‧‧‧⒊玻璃容器‧‧‧⒍塑膠（不含塑膠袋）‧‧‧⑸聚乙烯（ＰＥ）⑹聚丙烯（ＰＰ）」。

⒊廢物品及容器回收清除處理辦法第二條第二款規定：「本辦法所稱物品及容器如下：‧‧‧容器：係指以鋁、鐵、玻璃、塑膠、紙、鋁箔或其他單一或複合材質製成或其他性質相類似之材質，用以裝填調製食品、飲料、‧‧‧化妝品‧‧‧或其他性質相類似之物質經中央主管機關指定公告應回收者。」、第三條第十款規定：「本辦法專用名詞定義如下‧‧‧容器商品輸入業者：指輸入容器商品之事業及機構。」、第四條規定：「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用‧‧‧。」、第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」、第八條規定：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管運用辦法規定辦理。前項營業量或進口量，業者得檢具出口量證明文件抵扣之。」

⒋卷查行政院環境保護署為提昇公告列管業者申報繳費之查核、稽徵成效，及俾利地方環保機關進行稽查工作，特訂定「行政院環境保護署廢物品及容器稽查計畫」、「廢棄物清理法第十條之一公告指定業者申報繳費查核稽催作業流程」。依查核稽催作業流程：基管會於業者申報營業量及繳交回收清除處理費（每單月十五日）後十五日內核對銀行繳費明細與業者申報資料（核對每單月份二十五日以前之入帳資料），業者若未依期申報繳費，由基管會以掛號信發函給業者於文到十日內申報繳費，並副知環保局；基管會於限期截止次日，將仍未申報繳費之業者敘明違反事實函請地方環保局逕予告發或處分，並將處分情形副知基管會。查原告係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之容器商品業者，行政院環境保護署先以八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九八號函催原告限期辦理申報及繳費事宜，逾期未辦理即依廢棄物清理法二十三條之一查處。惟原告逾時仍未辦理申報八十九年三月至四月營業量及繳交回收清除處理費相關事宜，行政院環境保護署乃以八十九年六月二三日環署廢字第○○三四七七四號函囑被告依法告發、處分，此有相關資料附卷可稽。

⒌行政院環境保護署就一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍以八十六年十一月八日環署廢字第七一九○七號公告在案，並依廢棄物清理法第十條之一第二項規定，訂定「廢物品及容器回收清除處理辦法」，其中廢物品及容器之業者亦分別具體規範。次查，未依廢棄物清理法第十條之一第三項之規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並應處繳納費用一倍至二倍之罰鍰。又回收清除處理費用之計費方式，係業者主動登記申報營業量之多寡，依中央主管機關核定公告之費率繳交。另廢物品及廢容器回收清除處理辦法第七條之規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前兩個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」其目的在促使業者履行依法申報之義務，俾利環境保護署能確切掌握申報資料，建立合理制度，是業者倘未申報營業量，自無法計算其應繳納回收清除處理費用，亦無法進行限期稽催、移送法院強制執行及處分罰鍰等相關作業，則本案援引廢物品及容器回收清除處理辦法第七條處分，並無不當。

⒍再查，依上揭法令規定業者負有依法申報之義務甚明，而原告既為行政院環境保護署公告指定業者，對於相關法令理應主動予以注意瞭解並遵行，原告未依規定辦理致遭告發處分，尚不得以未收到行政院環境保護署之催告函為由而免責。依廢物品及容器回收清除處理辦法對申報義務之規定，並未將營業量或進口量為零之業者排除在外，故不論就法規之文義或申報之目地而言，應認縱使業者無營業量或進口量，只要是屬於經公告指定之業者範圍，均須依其種類向主管機關辦理申報，行政訴訟所辯，核不足採。從而，被告依首揭規定對原告處以六萬元之罰鍰，並無不合，請駁回原告之訴。

理由

按「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；提供不實申報資料者，除追繳應繳納之回收清除處理費，並移送法院裁定後強制執行外，並處應繳納費用一倍至三倍之罰鍰，涉及刑事責任者，並即移送偵查；違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰；經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」九十年十月二十四日修正公布前（以下略）廢棄物清理法第二十三條之一第一項固定有明文。惟查：

㈠依廢棄物清理法第十條之一第三項規定：「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。」課以輸入業者之義務為以下三者：

⒈應向主管機關登記；

⒉應向財政部關稅總局申報進口量；

⒊於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用。

㈡因此，於輸入業者進口商品時，始向財政部關稅總局申報進口量、容器材質等資料，方有於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用之義務；而輸入業者於繳交回收清除處理費用之同時，本即應載明其向財政部關稅總局申報之商品進口量，中央主管機關始得憑以計算應繳交之費用，非可因此即解為輸入業者當然有向「中央主管機關申報」之義務；反之，如未進口商品，既無庸向財政部關稅總局申報進口量、容器材質等資料，即無繳交回收清除處理費用之可言。因廢棄物清理法第十條之一第三項並未課以輸入業者於未進口商品時，有向「中央主管機關申報營業量」之義務，如未申報，自無違反該條項規定之可言，自不得依同法第二十三條之一第一項第一段規定處罰。

再按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。」司法院釋字第四○二號解釋意旨可資參照。查廢棄物清理法第十條之一第二項後段規定：「前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」中央主管機關固得依此會同中央目的事業主管機關訂定法規命令，對一般廢棄物之回收清除處理，為必要之規範，惟該條項並未就業者違反義務應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則其依據上開法條訂定發布公告之「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」另課以輸入業者，除依廢棄物清理法第十條之一第三項規定向關稅總局申報進口量外，有向中央主管機關申報進口量之義務，增加法律所無之義務，依首開規定及說明，實已逾越法律應有之解釋，參照司法院釋字第一三七、二一六號解釋意旨，本院自不受其拘束。從而，輸入業者有違反上開義務行為時，尚難依廢棄物清理法第十條之一第二項、第二十三條之一第一項第三段規定，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，否則即與憲法第二十三條保障人民權利之意旨不符。行政院環境保護署如欲課以輸入業者於未進口商品時，仍有申報之義務者，宜以法律明定之，否則即乏依據。

雖行政院環境保護署為提昇公告列管業者申報繳費之查核、稽徵成效，及俾利地方環保機關進行稽查工作，特訂定「行政院環境保護署廢物品及容器稽查計畫」、「廢棄物清理法第十條之一公告指定業者申報繳費查核稽催作業流程」（以下稱查核稽催作業流程）；依查核稽催作業流程第一條規定：「基管會於業者申報營業量及繳交回收清除處理費（每單月十五日）後十五日內核對銀行繳費明細與業者申報資料（核對每單月份二十五日以前之入帳資料），業者若未依期申報繳費，由基管會以掛號信發文，函給業者於文到十日內申報繳費，並副知環境保護局；基管會於限期截止次日，將仍未申報繳費之業者敘明違反事實函請地方環境保護局逕予告發或處分，‧‧‧並將處分情形副知基管會，‧‧‧」，揆諸廢棄物清理法第十條之一第三項規定「製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量」，可知「輸入業」僅向財政部關稅總局申報進口量即可，無需「申報營業量」，則查核稽催作業流程第一條所謂「申報營業量」，應係指「製造業者」，而非「輸入業者」，其他條款規定之「已申報未繳費之業者」、「未申報的業者」、「未申報未繳費之業者」、「已申報繳費之業者」等，亦同。

經查，本件原告設址於臺北市中山區○○○路四三○巷二四號一樓，進口烹調油，為一般容器商品輸入業，為廢棄物清理法第十條之一第二項、廢物品容器回收清除處理辦法第二條規定所規範之容器商品業者。原告於八十八年七月九日依上開規定向行政院環境保護署申請登記為一般容器業者，經該署以同月十四日環署廢基字第九七一○八三四四號登記在案，應依其種類於每單月份十五日前向該署申報前兩個月營業量，及繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金之事實，為兩造所不爭執，並有行政院環境保護署八十八年九月二日環署廢字第五九四二九號「一般容器業者登記表」影本附本院卷可按。行政院環境保護署以原告未依上開規定於八十九年五月十五日前向該署申報前兩個月即同年三月至四月之營業量及繳交回收清除處理費用，以八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九八號函催原告，限期於同年六月十五日以前向基管會申報八十九年三月至四月營業量及繳交回收清除處理費。該署以原告逾時仍未辦理前述事宜，以八十九年六月二十三日環署廢字第○○三四七七四號函被告依廢棄物清理法第二十三條之一規定告發處分。被告遂依廢棄物清理法第十條之一第二項規定，發給八十九年六月二十九日北市環罰字第Ｘ二二○四六○號舉發通知書，並以八十九年七月十三日廢字第Ｙ○二四二六三號處分書處罰六萬元。原告不服，向台北市政府提起訴願。於訴願程序中，被告所屬衛生稽查大隊以上開處分書「違反法令及處分條文未臻明確」為由，以八十九年八月三十日北市環稽貳字第八九六○八五九九○二號函自行撤銷上開處分書，並依廢棄物清理法第十條之一第二項、第二十三條之一及廢物品容器回收清除處理辦法第七條等規定，以同前處分書字號、日期之處分書，仍處原告六萬元罰鍰。嗣經台北市政府以原告既屬廢物品及容器回收清除處理辦法規範之業者，即應善盡企業廠商之環保責任，對於相關法令應主動予以注意暸解並遵行，原告未依規定期限辦理申報，即應受罰，經該署以八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九八號函催原告，限期於同年六月十五日以前向行政院環境保護署資源回收管理基金管理委員會，申報八十九年三月至四月營業量及繳交回收清除處理費，惟迄至八十九年六月十五日原告逾時仍未辦理前述事宜，尚不得以其未收到環境保護署八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九八號函而邀免責；又依廢物品及容器回收清除處理辦法對申報義務之規定，並未將營業量或進口量為零之業者排除在外，故不論就法規之文義或申報之目的而言，應認縱使業者無營業量或進口量，只要是屬於經公告指定之業者範圍，均需依其種類向主管機關辦理申報，原告以其八十九年三至四月進口量為零即認無需申報等節，顯對法令有所誤解等理由，以八十九年十二月十四日府訴字第八九○八一四六七○○號決定駁回，固非無見。

但查，原告於八十八年三至四月之商品進口量為零，依上開規定及說明，原告既無向基管會「申報營業量」或「進口量」之義務，尚難認有違反廢棄物清理法第十條之一第二項規定之行為，不得依同法第二十三條之一第一項第三段規定處罰。被告認原告係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之業者，援引廢物品及容器回收清除處理辦法第七條規定，課以原告應於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量之義務，經行政院環境保護署查核發現原告未依規定申報八十九年三月至四月營業量或進口量，而依廢棄物清理法第十條之一第二項、第二十三條之一第一項第三段規定，處罰鍰六萬元，自有可議，訴願決定未審酌及此，駁回原告之訴願，亦有疏略，均屬無從維持。原告執以指責，非無理由，應將原處分及訴願決定均予撤銷，庶符法制。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官 王立杰

右為正本係照原本做成。

法院書記官 鄭聚恩