臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第二六八九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第二六八九號

原告

利誌貿易股份有限公司

代表人

甲○○

被告

桃園縣環境保護局

代表人

朱九龍（局長）住同右

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十年二月二日八九

府法訴字第二三五三九二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要︰Ａ、原告為食用油品之進口商，屬行銷產品含不易腐化成分容器（ＰＥＴ塑膠）之業者，依「廢棄物清理法」及「廢物品及容器回收清除處理辦法」之規定及行政院環境保護署檢送之名冊，屬容器列管業者。負有「依其行銷之容器種類、於每單月十五日前、向中央主管機關申報前兩個月營業量或進口量及繳交回收清除處理費用、作為資源回收管理基金」之作為義務。因此其於八十九年一、二月份進口之酒類容器數量，應於同年三月十五日申報，並繳交回收清除處理費用。Ｂ、但原告因故未於八十九年三月十五日按期申報數量及繳交費用，行政院環境保護署因此於八十九年四月十五日以（89）環署廢字第００一九九九八號函，命原告於收到公文後之七日內向，向行政院環境保護署資源回收管理基金管理委員會，申報八十九年一月至二月營業量及繳交回收清除處理費。但延至八十九年五月十七日為止，原告均未依限繳納。Ｃ、其後原告發覺上情，而於八十九年五月十九日自行申報八十九年一、二月間之油品容器進口數量，並繳交該二個月份之清除處理費共計新台幣（下同）一三、一九二元。但因為其是向代收銀行繳納，行政院環境保護署未能立即得上情，乃於八十九年五月二十五日以（89）環署廢字第００二八七六五號函，通知其業務上之下級機關即被告機關，謂：「原告未依規定申報八十九年一月至二月間之容器數量，並繳交回收清除費用」，要求被告機關依廢棄物清理法第二十三條之一之規定，告發原告，並對原告作成行政罰之行政處分。Ｅ、被告機關基於上級機關之通知及指示，因此認定原告有「未依廢棄物清理法第十條之一第二項及廢物品及容器回收清除處理辦法第七條之規定，申報八十九年一、二月份之容器進口量」之違章事實存在，違反廢棄物清理法第十條之一第二項之規定，乃於八十九年六月二十六日作成「桃環四字第九０００二七二五三號違反廢棄物清理法案件處分書」對原告處以銀元五萬元《折合新台幣（下同）十五萬元》之罰鍰。Ｄ、原告不服前開處分，提起訴願，而經訴願機關桃園縣政府駁回其訴願，原告因此提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：Ａ、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

三、兩造之主張：Ａ、原告主張之理由：

１、依司法院釋字第二七五號解釋意旨，本件處罰以原告具有過失為必要。

２、原告承認漏報八十九年一、二月份之進口量及繳交回收清除處理費，但事後已於八十九年五月十九日完成申報及繳納的程序，違規情節甚輕。可是被告機關卻裁處法定最高額度之罰鍰，顯然過重，為此訴請撤銷原處分。Ｂ、被告主張之理由：

１、本件原告係屬應向行政院環境保護署資源回收基金管理委員會辦理登記、申報及繳費事宜之業者，而行政院環境保護署已通知原告申報及繳款，原告未申報及繳款，故行政院環境保護署乃通知原告對被告執行告發處分，本件實屬違反廢棄物清理法第十條之一第二項，依同法第二十三條之一第一項中段處罰，而非以違反廢棄物清理法第十之一條第三項，而依同法第二十三之一條第一項前段處罰。

２、原告公司既然未依規定於期限內完成申報及繳費之義務，違規事實明確，原處分處以法定最高額度之金額，乃是因為原告在接到通知後仍不繳納，情節重大，且打算藉以警告相關業者遵守法令，於法自無不合。

理由

一、程序方面：本案被告之代表人原為王允宸，而於九十年三月三日原告起訴之後，改由朱九龍擔任，是被告由朱九龍聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本案相關之法令規定及行政函釋：Ａ、按廢棄物清理法第十條之一：

１、第一項：物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：

一、不易清除、處理。

二、含長期不易腐化之成分。

三、含有害物質之成分。

四、具回收再利用之價值。

２、第二項：前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。

３、第三項：公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用：其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。Ｂ、廢棄物清理法第二十三條之一第一項：未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰．．．違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰．．．Ｃ、廢物品及容器回收清除處理辦法第二條：本辦法所稱物品及容器如下：

一、物品：係指機動車輛、潤滑油、輪胎、鉛酸蓄電池、電子電器物品、資訊物品、乾電池、包裝素材或其他性質相類似之物品經中央主管機關指定公告應回收者。

二、容器：係指以鋁、鐵、玻璃、塑膠、紙、鋁箔或其他單一或複合材質製成或其他性質相類似之材質，用以裝填調製食品、飲料、酒、醋、包裝飲用水、調製食用油脂、乳製品、化粧品、清潔劑、塗料、環境衛生用藥、農藥或其他性質相類似之物質經中央主管機關指定公告應回收者。Ｄ、廢物品及容器回收清除處理辦法第三條：本辦法專用名詞定義如下：

一、物品或容器業者（以下簡稱業者）指經中央主管機關指定公告之物品製造業、物品輸入業、容器製造業、容器輸入業、容器商品製造業、容器商品輸入業業者。．．．

三、物品輸入業者：指輸入物品之事業及機構。．．．

五、容器製造業者：指製造容器之事業及機構。

六、容器輸入業者：指輸入容器之事業及機構。．．．

十、容器商品輸入業者：指輸入容器商品之事業及機構。．．．

十二、營業量或進口量：指物品製造業者之銷售量、物品輸入業者之進口量、容器製造業者之銷售量或生產量、容器商品製造業者之容器購入量、容器輸入業者之進口量或容器商品輸入業者之進口量。．．．Ｅ、廢物品及容器回收清除處理辦法第四條第一項：業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用。Ｆ、廢物品及容器回收清除處理辦法第七條：業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。Ｇ、廢物品及容器回收清除處理辦法第八條：業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。前項營業量或進口量，業者得檢具出口量證明文件抵扣之。Ｈ、行政院環境保護署八十六年十一月八日環署廢字第七一九０七號公告：．．．公告事項：

一、修正應回收清除、處理之一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，如附件。．．．

㈠、一般容器之業者範圍業者類別：一般容器商品輸入業者應回收容器材質類別：．．．．．ＰＥＴ塑膠

三、本案之法律上爭點：Ａ、本案原告對以下之事實並不爭執：

１、其為油品進口商，依上開相關法令負有自動申報酒品玻璃容器進口數量及繳交回收清除處理費用之義務。

２、而其就八十九年一、二月份之酒品容器進口數量，應於八十九年三月十五日自動向主管機關自動申報，並繳納及回收清除費用。

３、但其違反上開法令所定之申報及繳款期限，沒有按期繳納。Ｂ、在此事實基礎下，本案所涉及之相關法律爭點：

１、廢棄物清理法第二十三條之一第一項後段所指之廢棄物清理法第十條之一之「他項」，能否包括同條第二項﹖由於該條項本身原來僅為授權規定，並未具體規定特定內容之作為或不作為義務，其作為或不作為義務之內容勢必要由該條項所授權制定之法規命令決定，此等情形有無違反「授權明確性」原則﹖本院之法律意見如下：ａ、對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。司法院大

授權之內容及範圍即應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。亦有司法院大法官會議釋字第三九四號解釋意旨可參。ｂ、廢棄物清理法第十條之一第二項後段固僅泛稱「其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之」，但從同條第三項之規定內容觀之，同條第三項有關繳款方式之要求，均必須經由同條第二項有關申報之相關規定來落實，因此有關廢棄物清理法第十條之一第二、三項規範意旨之探究，應將二項規定予以合併觀察。ｃ、按廢棄物清理法第十條之一第三項既已載明「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用：其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途」，其間向「中央主管機關繳交回收清除處理費用」之文句，雖僅謂「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金」，而未提及「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量」，但「回收清除處理費用」既係按「當期營業量」或「申報進口量」依中央主管機關核定之費率計算，兩者關連相隨，不能分割，則業者向「中央主管機關繳交回收清除處理費用」時，即應連同「營業量或進口量」一併申報，俾供主管機關查核，此為當然之解釋。ｄ、因此從廢棄物清理法整體所表現之關聯意義來判斷，依廢棄物清理法第十條之一第二項之授權而制定之廢物品及容器回收清除處理辦法，其有關作為或不作為義務之具體規定，應可直接據為廢棄物清理法第十條之一第二項本身所授權規範之作為義務。此等情況，作為義務之具體規定應係在法規之授權內容及範圍內，並無違反授權明確性原則。ｅ、故上開廢物品及容器回收清除處理辦法第七條之規定（即「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查」）應屬廢棄物清理法第十條之一第二項所揭示之作為義務，違反者應依同條第二十三條之一第一項後段加以處罰。

２、如果廢棄物清理法第十條之一第三項是規範容器列管業之繳款義務，同條第二項及依該條項所授權之廢物品及容器回收清除處理辦法第七條則是規範容器列管業之申報義務，違反繳款義務者，依第二十三條之一第一項前段來課罰，違反申報義務者，則依同條項中段來課罰，此時因為繳款義務之課罰金額是按照漏繳金額之倍數定之，而違反申報義務之法定課罰金額則是銀元二萬元至五萬元。即此時在具體個案中，即會發生「同一事實，違反繳款義務之課罰金額遠遠低於違反申報義務之課罰金額」之現象，此時應併罰或是擇一重處斷﹖併罰結果有輕重失衡之現象﹖就本院之法律意見如下：ａ、按廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定：未依廢棄物清理法第十條之一第三項規定，繳交回收清除處理費，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰。ｂ、而回收清除處理費用之計費方式，依廢棄物清理法第十條之一第三項規定（廢物品及容器回收清除處理辦法第八條重複為相同之規定），係按業者主動登記申報營業量或進口量之多寡，依中央主管機關核定公告之費率繳交。ｃ、倘若業者倘未申報營業量或進口量，主管機關自無法計算其應繳納回收清除處理費用，亦無法進行限期稽催、移送法院強制執行及處分罰鍰等相關作業；須業者已申報營業量或進口量，主管機關始得計算其應繳納回收清除處理費用，進行限期稽催，經限期催繳仍不繳納者，才能依廢棄物清理法第二十三條之一第一項前段規定，移送法院強制執行及處分罰鍰。ｄ、因此申報義務與繳費義務各有不同之功能，應可同時併存，即使在方法目的上，因個案之特殊性，而有輕重失衡之現象，似宜立法解決。ｅ、不過本件情形實肇因於廢棄物清理法本身就業者之自動申報義務缺乏規定，而須從行政命令中尋求其作為義務之內容，此等規範方式易起爭議，如能修法明確規範，將更為妥適。另外在立法修正時，亦宜加以一併考慮，爰在此附帶予以敍明。

四、基於以上之說明，本件被告以原告違反依廢棄物清理法第十條之一第二項授權制訂之「廢物品及容器回收清除處理辦法」第七條規定，適用廢棄物清理法第二十三條之一第一項中段規定來課鍰，於法尚無不合。但是在課罰金額之決定上，被告機關卻課以法定最高額度（銀元五萬元），就此本院認為，被告機關此部分之裁量違法，爰說明如下：Ａ、按行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量濫用之違法，此觀行政程序法第七條、第九條、第十條規定自明。Ｂ、行政程序法雖於九十年一月一日始施行，然此項行政機關行使裁量權時，所應遵行之諸般原則，乃為行政法理所當然，原處分雖係於行政程序法施行前作成仍應受上開原理之拘束。Ｃ、被告於本件裁處最高金額罰鍰，依被告所稱，係因「原告違規情節重大」，且為「警戒相關業者遵守法令」云云。然而姑不論被告所提出行政院環境保護署相關「建議處罰原則」規定，並未就本條裁罰基準有所規定，況縱中央主管機關定有不問情節一律裁處最高額罰鍰之命令，則該命令亦屬違反行政裁量原則，本院自得拒絕適用。Ｄ、本件被告既未考量被告在其作成裁罰以前已自動補報等情事，即從重裁罰最高金額罰鍰五萬元，揆諸上述說明，原告裁量權之行使違反比例原則，顯有濫用權力之違法。

五、是以本件原處分之裁量尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略，爰將訴願決定及原處分以予撤銷，由被告重行考量原告違法之情狀後，依比例原則另為適法之處分，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第五庭