臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第二九四四號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第二九四四號

原告

大甲環保股份有限公司

代表人

甲○○○

訴訟代理人

陳添輝律師

複代理人

林合民律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

　　　　　　　　戊○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年二月十

五日九十環署訴字第０００九六五二號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告為第一類丙級廢棄物清除機構，曾經被告所屬環境保護局及原訴願決定機關分別於民國八十八年十月二十七日、八十九年七月五日、二十五日，查獲違規載運外縣市垃圾及填寫不實遞送聯單，復經台北市政府環境保護局人員於八十九年八月七日執行機動巡查勤務時，在台北縣五股鄉○○路○段一九二巷口發現垃圾轉運站，同時發現原告所屬車輛（車牌號碼：ＢＯ－四五三）停於該處，稽查人員於該處埋伏守候，發現該車輛自轉運站載運垃圾，稽查人員即尾隨該車進入山豬窟垃圾掩埋場，於掩埋面攔檢查獲原告所屬車輛（ＢＯ－四五三）越區清運外縣市垃圾，被告以原告違規達三次以上，認定違規情節重大，以八十九年九月十八日府環三字第八九○八一二五二○○號函處以自八十九年十月十五日起撤銷（廢止）原告第一類丙級清除許可證（北市廢丙清字第○○一八號），五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，其負責人於五年內不得重新申請為清除處理機構負責人，原告目前所使用車輛（ＢＯ－四五三、引擎號碼：ＦＦ0－000000）亦不得進入被告所屬環境保護局處理設施，轉移他人時亦同之處分（原告所使用之車輛於移轉他人後，不得繼續進入被告廢棄物處理設施處分部分業據被告以九十年七月二十日北市環三字第九０二一五八七一００號函撤銷）。原告不服提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應回復原告第一類丙級清除許可證。

㈡被告聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告以公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法作為處罰原告之依據，是否違反法律保留之原則及明確性之原則。被告以原告越區載運外縣市垃圾為理由，處以自八十九年十月十五日起撤銷（廢止）原告第一類丙級清除許可證，五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，原告之負責人於五年內不得重新申請為清除處理機構負責人，原告目前所使用之車輛亦不得進入被告所屬環境保護局處理設施之處分，是否違反比例原則？

㈠原告主張之理由：

⒈按「建築法第十五條第二項規定『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。」有司法院釋字第三九四號解釋可稽。

⒉同理，公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法係原訴願決定機關依廢棄物清理法第二十一條之授權所訂定，其目的在於對公民營廢棄物清除處理機構為「管理」及「輔導」，並非「處罰」，此從上開辦法之名稱及廢棄物清理法第二十一條規定在第四章，而非規定在第五章可資證明。廢棄物清理法第二十一條既未具體明確授權原訴願決定機關訂定處罰人民之命令，則其於訂定公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法時，即不得增加廢棄物清理法所未規定之「處罰之構成要件」及「處罰之法律效果」。否則，即有逾越母法授權之嫌。

⒊此外，原訴願決定認為廢棄物清理法第十三條第五項已就授權之目的、內容及範圍為明確之規定云云。惟查，廢棄物清理法第十三條第五項僅規定：「第一項第三款第一目公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項，應依第二十一條所定管理輔導辦法為之」，該項規定之目的，在於授權主管機關訂定法規命令，以資「管理」及「輔導」公民營廢棄物清除處理機構之許可、廢止及應遵行事項；並未明確授權訂定法規命令，以資「處罰」公民營廢棄物清除處理機構。因此，被告及原訴願決定機關以公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法作為處罰原告之依據，顯然違反法律保留之原則及明確性之原則。何況，廢棄物清理法第十三條第五項之規定，並無主管機關得訂定法規命令作為「處罰」依據之授權內容及範圍。

⒋按比例原則又稱為禁止過度原則，主要係源自於法治國家原則。此最早僅係德國警察法上所適用之原則，其後漸次發展為憲法上之原則，而可適用於所有的國家行為。比例原則之基本意義，在要求干涉與所得之間，應具有適當比例，即當國家行為之所得必須超過對人民所生之不利益時，才被容許。此原則對行政秩序罰而言，亦具有重要之意義，蓋國家採行此種制裁手段處罰行為人，以達到維護一般社會秩序之目的時，由於對人民之處罰必然干涉其基本權利，因此在兩者間必須符合比例原則之要求。比例原則既為憲法原則，其拘束立法者在違反秩序行為之要件及法律效果之規定，必須與此原則相符，當然執法者在個案之適用，亦須遵守此原則。在司法院大法官釋字第三三九號解釋中，即以舊貨物稅條例第十八條第一項，關於同條項第十二款，應貼於包件上或容器上之完稅或免稅照證，不遵規定實貼者，不問有無漏稅事實，概處比照所漏稅額二倍至十倍之罰鍰之規定，顯已逾越處罰之必要程度，即為法律上所規定之處罰與比例原則不符之實例。

⒌查國家應普設焚化爐或廢棄物清理場，供人民解決廢棄物之問題，此乃現代國家應有之職責。然而，我國行政資源及財政資源分配極為不均，台北市及高雄市每年均獲得足夠之財政預算：而台灣省有些縣市卻發不出公務員薪俸，遑論處理廢棄物。數年前，桃園縣亦面臨垃圾無法去化之困擾，幸賴台北市伸出援手，才化解桃園垃圾問題。因此，越區載運外縣市垃圾，是國家尚未普設焚化爐或廢棄物清理場所引起之問題，不得歸咎於原告。被告以原告越區載運外縣市垃圾為理由，處以自八十九年十月十五日起廢止原告第一類丙級清除許可證、五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，原告之負責人於五年內不得重新申請為清除處理機構負責人，原告目前所使用之車輛亦不得進入被告所屬環境保護局處理設施，轉移他人時亦同等處分。被告處以原告、原告之負責人、原告之車輛如此嚴厲之處罰，其目的僅在於維持台北市在廢棄物清理方面所處優渥之地位。處罰之手段即對原告、原告之負責人、原告之車輛處以上述嚴厲懲罰，與處罰之目的即維護台北市在廢棄物清理方面所處優渥之地位，顯然不成比例，違反禁止過量之原則。

㈡被告主張之理由：

⒈公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法由中央主管機關訂定之，為廢棄物清理法第二十一條所明定，依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定：清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務除依本法及相關規定外，並得依審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可或核備事項且應自行清除、處理。同法第三十條第一項規定：清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務有下列情事之一者，主管機關得撤銷其許可證或核備文件：．．．三、申請許可文件或申報文件有虛偽不實者。四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者。五、．．．。六、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。

⒉被告所屬環境保護局稽查小組於八十九年八月七日機動巡察至台北縣五股鄉○○路○段一九二巷口，發現原告所屬車輛（ＢＯ－四五三）停放於上址，乃埋伏於此地點旁之空地，於當日二十一時四十五分發現原告所屬車輛（ＢＯ－四五三）自轉運站內利用場內小山貓裝卸垃圾放置（ＢＯ－四五三）於車內，故沿路尾隨該車進入被告所屬環境保護局掩埋場，經攔檢發現收件人為新莊市之信件多只及大量工廠用之鐵鋁製品，原告違規載運外縣市垃圾證據確鑿，且原告之司機陳景生當場簽名確認載運外縣市垃圾進場掩埋，故依法掣單（ＸＮ0－000000）告發。

⒊原告於八十九年七月五日亦遭原訴願決定機關查獲清運台北縣大眾電腦股份有限公司廢棄物，已逾越清除許可範圍，亦未依規定上網申報，又於八十九年七月二十五日為被告所屬環境保護局衛生稽查大隊查獲一般事業廢棄物清除處理遞送聯單填寫虛偽不實，故依法掣單（ＸＮ0－000000、二九○八○二）告發。另原告所屬車輛（ＱＭ－三二一）於八十八年十月二十七日經被告所屬環保局人員發現違法清運桃園縣一般事業廢棄物，且所簽訂垃圾清運合約客戶均屬外縣市客戶，已逾越清除許可證核准範圍，違反廢棄物清理法第二十一條及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定，掣單（ＸＮ0－000000）告發。

⒋原告長期載運外縣市垃圾逾越清除許可證核准範圍、遞送聯單填寫虛偽不實，且原告向被告申請核發清除許可證時，曾切結「如本機構員工有將違反清除（處理）許可範圍以外廢棄物或將本市轄區以外之廢棄物運往本市處理場（廠）處理者，願接受相關法令規定之最嚴厲處分。」顯見原告為自身利益知法犯法，已違反廢棄物清理法第二十一條及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條之規定，依該辦法第三十條第一項之規定，廢止其清除許可證並無不合。

理由

一、原告為第一類丙級廢棄物清除機構，曾經被告所屬環境保護局及原訴願決定機關分別於八十八年十月二十七日、八十九年七月五日、二十五日，查獲違規載運外縣市垃圾及填寫不實遞送聯單，復經台北市政府環境保護局人員於八十九年八月七日執行機動巡查勤務時，在台北縣五股鄉○○路○段一九二巷口發現垃圾轉運站，同時發現原告所屬車輛（車牌號碼：ＢＯ－四五三）停於該處，稽查人員於該處埋伏守候，發現該車輛自轉運站載運垃圾，稽查人員即尾隨該車進入山豬窟垃圾掩埋場，於掩埋面攔檢查獲原告所屬車輛（ＢＯ－四五三）越區清運外縣市垃圾，被告以原告違規達三次以上，認定違規情節重大，以八十九年九月十八日府環三字第八九○八一二五二○○號函處以自八十九年十月十五日起撤銷（廢止）原告第一類丙級清除許可證（北市廢丙清字第○○一八號），五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，其負責人於五年內不得重新申請為清除處理機構負責人，原告目前所使用車輛（ＢＯ－四五三、引擎號碼：ＦＦ0－000000）亦不得進入被告所屬環境保護局處理設施，轉移他人時亦同之處分（原告所使用之車輛於移轉他人後，不得繼續進入被告廢棄物處理設施部分之處分業據被告以九十年七月二十日北市環三字第九０二一五八七一００號函撤銷）之事實，為兩造所不爭執，並有卷附台北市政府環境保護局八十九年一月十四日北市環三字第八九二００九九七００號函暨所附違反廢棄物清理法案件舉發通知書、八十九年八月二十九日北市環三字第八九二二八二０三００號函、八十九年九月十八日府環三字第八九０八一二五二００號函、稽查紀錄表、稽查紀錄工作單、違反廢棄物清理法案件舉發通知書、照片二十六幀為證，堪信為真實。本件所應審究者應為：被告以公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法作為處罰原告之依據，是否違反法律保留之原則及明確性之原則？又被告以原告越區載運外縣市垃圾為理由，處以自八十九年十月十五日起撤銷（廢止）原告第一類丙級清除許可證，五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，原告之負責人於五年內不得重新申請為清除處理機構負責人，原告目前所使用之車輛亦不得進入被告所屬環境保護局處理設施之處分，是否違反比例原則？茲分述之。

二、按本件行為時廢棄物清理法第十三條第五項規定：「第一項第三款第一目公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項，應依第二十一條所定管理輔導辦法為之。」同法第二十一條規定：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」依上開法條規定觀之，法律授權中央主管機關訂定公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法，並就法律授權之目的、內容及範圍，於廢棄物清理法第十三條第五項明文規定，包括公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項等事項，從而中央主管機關即行政院環保署依廢棄物清理法第十三條第五項之授權，就公民營廢棄物清除處理機構之許可、廢止、及管理事項訂定公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法，即非未經法律明確授權。

三、原告雖主張公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法係未經明確授權訂定之法規命令，以資「處罰」公民營廢棄物清除處理機構，並無主管機關得訂定法規命令作為「處罰」依據之授權內容及範圍，該輔導辦法有逾越母法授權之嫌云云。惟查，依行為時廢棄物清理法第十三條第五項規定，其授權範圍包括公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項，其中公、民營廢棄物清除、處理機構之許可之廢止，即係授權管理輔導辦法得就公、民營廢棄物清除、處理機構許可之廢止為規定，且既另授權公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法就處理機構應遵行事項為規定，則主管機關於違反輔導管理辦法所訂規定時，再依法律授權訂定許可廢止之相關要件規定，自屬在上開廢棄物清理法第十三條第五項授權範圍，原告主張法律並未授權訂定廢止許可（即原告所指之處罰）一節，並非可採。且其授權目的、內容及範圍於廢棄物清理法第十三條第五項亦甚明確。另依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務除依本法及相關規定外，並得依審查通過之申請文件內容辦理，不得為未經許可或核備事項且應自行清除、處理。」、第三十條第一、二項規定：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，主管機關得撤銷其許可證或核備文件：一、清除、處理技術員離職時，該機構未依第二十八條規定辦理者。二　喪失經營業務能力或於核發許可證或核備文件後一年內無經營廢棄物清除、處理業務之業績者。三、申請許可文件或申報文件有虛偽不實者。四、違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者。五、聘僱之清除、處理技術員非在該機構全職專任其職務者。

六、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。清除、處理機構經撤銷許可證或撤銷核備文件者，於五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可；其負責人於五年內不得重行申請為清除、處理機構之負責人。清除、處理機構經撤銷許可證、核備文件或予以停業處分者，自處分書送達之日起，不得再經營廢棄物清除、處理業務。但已從事清除、處理而未完竣者，應依主管機關之指示辦理，所需費用由清除、處理機構自行負擔。」均係就上開廢棄物清理法第十三條第五項授權範圍之公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項為規定，亦無逾越母法之授權範圍。至廢棄物清理法第十三條第五項規定，係規定於第三章關於事業廢棄物之清理，第二十一條係規定在第四章關於公、民營廢棄物清除、處理機構之管理，而非規定在第五章關於獎懲部分，係屬法律體例問題，並不因授權法條未定於獎懲章節，即認影響法律明文授權效力。

四、又依上開事實，原告於八十九年七月五日遭原訴願決定機關查獲清運台北縣大眾電腦股份有限公司廢棄物，已逾越清除許可範圍，亦未依規定上網申報，又於八十九年七月二十五日為被告所屬環境保護局衛生稽查大隊查獲一般事業廢棄物清除處理遞送聯單填寫虛偽不實，故依法掣單（ＸＮ0－000000、二九○八○二）告發。另原告所屬車輛（ＱＭ－三二一）於八十八年十月二十七日經被告所屬環保局人員發現違法清運桃園縣一般事業廢棄物，且所簽訂垃圾清運合約客戶均屬外縣市客戶，已逾越清除許可證核准範圍，違反廢棄物清理法第二十一條及公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十二條規定，掣單（ＸＮ0－000000）告發。原告多次載運外縣市垃圾逾越清除許可證核准範圍、遞送聯單填寫虛偽不實，且原告向被告申請核發清除許可證時，曾切結「如本機構員工有將違反清除（處理）許可範圍以外廢棄物或將本市轄區以外之廢棄物運往本市處理場（廠）處理者，願接受相關法令規定之最嚴厲處分。」復經被告所屬環境保護局人員於八十九年八月七日，在台北縣五股鄉○○路○段一九二巷口發現原告所屬車輛（車牌號碼：ＢＯ－四五三）越區清運外縣市垃圾，被告以原告違規達三次以上，認定違規情節重大據以處分，係基於其主管機關立場，為執行公、民營廢棄物清除處理機構之管理輔導，依違規達三次以上之查獲情節所為之行政裁量，尚無違反比例原則。亦不能以被告曾協助桃園縣解決垃圾問題，即謂被告就原告越區載運外縣市垃圾，處以自八十九年十月十五日起撤銷（廢止）原告第一類丙級清除許可證、五年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可，原告之負責人於五年內不得重新申請為清除處理機構負責人，原告目前所使用之車輛亦不得進入被告所屬環境保護局處理設施之處分，違反比例或禁止過量之原則。從而原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷，並應回復原告第一類丙級清除許可證，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官　楊莉莉