臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第四二三○號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第四二三○號

原告

北台之聲廣播股份有限公司

代表人

甲○○董事長

訴訟代理人

王惠光律師

被告

行政院新聞局

代表人

葉國興（局長）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丙○○

　　　　　　　　楊錦榮

右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國九十年三月二十日台九十訴

字第○一二○五五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告於民國（下同）八十七年六月一日取得廣播執照，有效期限自八十七年六月一日至八十九年五月三十一日止，嗣於八十九年四月依廣播電視法施行細則第十條規定，向被告申請換發廣播執照，經被告所屬廣播電台審議委員會審議結果：略以⑴原告過去兩年營運計畫執行情形及頻率運用績效評鑑結果，依換照評分標準，未通過換照審議第三評。⑵申請換照繳交文件中，有關節目規劃未提供具體資料，無從了解整體節目策略與特色；編制員額、實際員工人數、薪資支付人數於前後相關資料不一致；人員進用及升遷途徑、薪資結構及福利措施、獎懲制度等無具體實施紀錄及相關佐證資料；經營理念空泛無特色，市場區隔方向不明確，無法展現港都之特有風貌；無市場調查；八十七年底庫存現金新台幣（下同）三四、○○○、○○○元，卻仍支付利息四六○、○○○元，八十八年底已無庫存現金，有銀行存款一八、○○○、○○○元，不合常理；廣告結構不明；人才培訓計畫無具體實施紀錄；經函請原告補正，仍缺乏具體內容，且未針對問題詳加說明。⑶由原告提供之財務報表數據資料觀之，其資本額五○、○○○、○○○元，截至八十八年底，累計虧損總額為九、○六四、三七五元，虧損甚鉅，顯示經營不善，財務困難；另原告財務報表內容出現種種瑕疵，顯然財務內容不實等情，有違廣播電視法施行細則第十二條第一項第一款及第三款規定，依同細則第十二條第二項規定，乃決議不予換發執照。被告遂於八十九年七月二十八日以（八九）琴廣二字第一一二九六號函復原告，略以原告申請換發廣播執照案經被告所屬廣播電台審議委員會八十九年六月二十六日第八十一次會議決議不予換發執照，被告於八十九年五月二十六日發給之臨時執照（有效期限自八十九年六月一日至同年八月三十一日止），應自該函到達之日起失效，並請即停止播音。原告不服，主張投入資金購置設備，通過交通部檢驗取得電台執照，補足資金後已改善財務，電波涵蓋範圍問題亦持續改善，被告指定於八十九年六月二十六日十七時十五分至現場評估，惟遲至十八時五十分抵達，致原告公司部分主管及員工已離場，無法表達改善狀況，且被告未參酌其補提具體改善計畫及財務表報等文件資料，應重新審視云云，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決

１、訴願決定及原處分均撤銷。

２、被告應作成准許原告申請換發廣播執照之處分。

二、陳述：

１、訴願決定以原告未於期限內補正文件係可歸責於原告之事由、原告電波涵蓋範圍四分之一屬海上、原告營運計畫執行及頻率運用績效不佳等由，作成駁回訴願之決定。惟被告所屬廣播電台審議委員會委員及被告所屬人員於八十九年六月二十六日十七時十五分前往原告處進行了解，因塞車關係，約於當日十九時抵達，當時原告代表人態度不佳，與到場之被告所屬廣播電台審議委員會委員及被告所屬人員發生言語衝突，且原告所屬員工已有人不耐久候先行離去，致原告代表人情緒不穩，與被告所屬人員發生口角衝突，亦使原告原先準備之資料，礙於當時爭執場面，無法於當日提出。

２、原告自承當天發生衝突原因係在原告一方，惟被告所屬廣播電台審議委員會委員及被告所屬人員並無機會審視原告已準備之補正資料，亦是事實。本案爭執重點，不在於當天衝突係可歸責於何方，而是在於被告所屬審議委員會沒有機會看到原告原來準備要提出之補充文件。按廣播電台審議委員會之換照審議，須依：⑴人事結構及行政組織；⑵節目企劃；⑶經營計畫；⑷財務結構；⑸業務推展計畫；⑹人才培訓計畫；⑺其他項目等各項目為評分。惟當日被告所屬人員及廣播電台審議委員會委員並無取閱原告所準備置放於桌子上之資料，則其評分之依據，顯有偏差，依行政程序法第九條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」之規定，雖然本件處分當時，行政程序法尚未實施，惟該行政法法理係長久以來即已存在，被告未審視原告提出之資料，顯未就原告有利情形為注意，而有違行政法法理。

３、本件最重要之爭執點，乃被告作成不予換照之處分，係根據八十九年六月二十六日召開之會議，惟被告所屬廣播電台審議委員會委員於八十九年六月二十六日十九時尚於基隆進行訪查，最快亦須至當晚二十時三十分以後始可到達被告處，當天根本不可能開會，惟當日卻於被告處開會作成包括原告在內等多個決議案，則當日會議記錄之時間、地點為何？內容有無失真？原告質疑當天有無實際召開會議或會議程序有瑕疵。又被告所屬廣播電台審議委員會當日即作成不予換照之決議，亦使原告備妥之資料無從提出，故訴願決定以發生言語衝突係可歸責於原告而駁回訴願，難令原告甘服。

４、被告所為處分並無提及電波涵蓋範圍屬海上問題，亦非以此作成不予換照處分之依據，惟訴願決定卻以之作為駁回之理由，其可否加以審酌，請詳查。況該電波溢出海上原因，是否係基隆地區特殊地形所致，訴願決定未予查明，顯有疏率。又被告要求之補正資料，原告均已詳細補充，且準備於八十九年六月二十六日提出，該等證物已檢送行政院訴願審議委員會，惟訴願決定對該等資料均未詳閱，僅援引被告否准之理由，顯有未完備查證之疏漏。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴。

二、陳述：

１、被告所屬廣播電台審議委員於八十九年六月二十六日前往原告處進行實地訪察時，雖遲到，惟其間已電話通知。且被告所屬審議委員並未受原告代表人回答訪談態度不佳之影響，仍本於職責進行約一小時之訪察，除與原告代表人及工務部、節目部工作人員面談外，並就軟、硬體設施進行瞭解，訪察期間，原告代表人並未向被告所屬審議委員表示提出各項具體改善計畫及有關財務報表等資料，被告所屬審議委員亦未拒絕原告提出上述資料，則原告未於訪察當日提出上述資料，應屬原告之責任，縱原告於訴願程序補提上述資料，亦顯非被告所屬審議委員所得審酌。

２、被告所屬廣播電台審議委員進行訪談後，即依實際訪查情形，經所有審議委員討論後作成決議，召開會議當天，有與會人員之簽名，且除被告所屬廣播電台審議委員會第八十一次會議紀錄外，尚有訪查時之錄音帶及評分資料可資參照。另原告電台電波發射涵蓋範圍有四分之三溢出海上之問題，係原告代表人於電台實地訪察時，向被告所屬審議委員表示係工程技術之缺失，惟被告僅將該項缺失提出於審議會議中討論，並未列為原處分之理由。

理由

一、被告代表人原為蘇正平，嗣變更為葉國興，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「廣播或電視執照，有效期間為二年，期滿應申請換發。」、「依本法第十二條規定申請換發廣播或電視執照，應於原執照有效期限屆滿六個月前，向新聞局申請，其未申請換發者，原領之執照期間屆滿，應即停播。」、「依本法第十二條規定，申請換發廣播或電視執照時，應繳交左列文件：一、申請書一份。二、過去二年頻率運用績效報告。三、未來二年營運發展計畫。四、電波涵蓋區域圖。五、電台執照影本及原廣播或電視執照影本。六、民營電台檢具公司執照、營利事業登記證或財團法人登記證之影本及公司章程或捐助章程。七、民營電台檢具公司股東、董事、監察人名冊及董事會會議記錄。八、其他經新聞局指定之文件。前項所繳交之文件，經新聞局審查認有應補正情形時，應以書面通知電台限期補正。屆期不補正或補正不全者，駁回其申請。．．」、「新聞局審查申請換發廣播或電視執照案件時，應審酌左列事項：一、過去二年營運計畫執行情形及頻率運用績效評鑑結果。二、依本法受獎懲之紀錄。三、財務狀況。四、電台發射機及天線地點是否與核准者相符。五、營運是否符合服務區域民眾需求。六、其他足以影響電台營運之事項。前項審查結果，新聞局認有應改善情形時，應以書面通知電台限期改善；屆期不改善或改善無效者，駁回其申請。前項通知改善期間內，得發給臨時執照，其有效期間不得逾三個月。」分別為廣播電視法第十二條及同法施行細則第十條、第十一條、第十二條所規定。另被告依行政院新聞局組織條例第十九條規定，設置「廣播電台審議委員會」統籌審議廣播電台籌設許可之核發及撤銷、廣播執照之核發，與其他被告或交通部提請審議之事項（行政院新聞局廣播電台審議委員會設置要點第二點參照）。有關「廣播電台審議委員會」審議換照流程、評分標準與換照條件為：「一、第一評審議結果與換照條件：七十分以上者審議通過，建議新聞局准予換照；六十分至六十九分者函請書面補正後進行第二評；五十九分以下者，除書面要求補正外，並要求負責人及經理人來局面談後進行第二評。二、第二評審議結果與換照條件：七十分以上者審議通過，建議新聞局准予換照；六十九分以下者，審議委員會詳列改善意見，由新聞局發函限請該台改善，並將改善結果之資料於期限內送會討論，同時至電台進行實地訪察，完成上述作業後進行第三評。三、第三評審議結果與換照條件：七十分以上者審議通過，建議新聞局准予換照；六十九分以下者，審議不通過，建議新聞局不予換照。以上總平均分數之決定，係以各評分委員之評分，排除最高一位及最低一位之分數後，求得之整數總平均分數為準，於小數點以下第一位採四捨五入為原則。」。

三、本件原告前於八十七年六月一日取得被告核發之廣播執照，有效期限自八十七年六月一日至八十九年五月三十一日止。其後，原告於原執照有效期限屆滿前之八十九年四月，向被告申請換發廣播執照，經被告所屬廣播電台審議委員會審議決議不予換發執照，被告乃函復原告不予換發執照，以及發給之臨時執照應自該函到達之日起失效，並請原告即停止播音等情，為兩造所不爭，並有（八七）廣播事業建廣字第貳伍零號廣播執照、原告提出之「北台之聲廣播電台頻率運用績效報告及未來二年營運發展計劃」（含換發廣播執照申請書）、被告所屬廣播電台審議委員會第七十八次、第七十九次及第八十一次會議簽到表、會議紀錄、廣播電台換照審議第（一）、（二）、（三）評分數統計、第（三）評實地訪察紀錄摘要及錄音帶、被告八十九年五月九日（八九）怡廣二字第○六九五○號函、八十九年六月十四日（八九）琴廣二字第○八八二八號函、八十九年七月二十八日（八九）琴廣二字第一一二九六號函等附原處分卷及本院卷可稽，自堪信為真實。

四、原告不服，循序起訴謂其於八十九年六月二十六日被告所屬廣播電台審議委員會訪察當日，已事先備妥補正資料供審核，惟因雙方衝突致無機會提出，審議委員亦無實地訪察原告相關設備，且訪察當日晚上七點，審議委員尚在基隆，同日即在被告處開會作成包括原告在內等多個決議案，原告質疑當天有無實際召開會議或會議程序有所瑕疵，請求給予重新審查評估的機會，以免造成原告經營成本重大損失（詳如事實欄所載）云云。惟查：

１、被告所屬廣播電台審議委員會就原告申請換發廣播執照之審議經過情形如后：

⑴被告所屬廣播電台審議委員會第七十八次會議（於八十九年四月二十四日舉行）審議原告換照第一評，會中經十三位委員評分（共十五位委員），排除最高一位及最低一位之分數後，總分七四四分，平均六七．六分，四捨五入後為六八分（未通過第一評），經被告依該次會議總評意見，以八十九年五月九日（八九）怡廣二字第○六九五○號函請原告於五月十二日前補正相關文件後，再提大會進行第二評。

⑵被告所屬廣播電台審議委員會第七十九次會議（於八十九年五月二十二日舉行）審議原告換照第二評，會中經十三位委員評分（共十五位委員），排除最高一位及最低一位之分數後，總分七四五分，平均六七．七分，四捨五入後為六八分（未通過第二評），經被告依該次會議決議，以八十九年六月十四日（八九）琴廣二字第○八八二八號函通知原告略以：「訂於八十九年六月二十六日（星期一）十七時十五分赴貴公司，針對各項提報之軟硬體設施進行實地訪察，俾利進行換照審議第三評。屆時請貴公司負責人及各部門主管人員列席參與訪談，並備妥本局廣播電台審議委員會第一、二評決議貴公司應補正之各項具體改善計畫及有關財務報表等佐證資料，俾說明執行情形。．．」等語。

⑶被告所屬廣播電台審議委員會委員於八十九年六月二十六日下午赴原告公司進行實地訪察，並於當日下午八時四十分召開該委員會第八十一次會議，審議原告換照第三評，會中經十二位委員評分（共十五位委員），排除最高一位及最低一位之分數後，總分六六七分，平均六六．七分，四捨五入後為六七分（仍未通過第三評），被告所屬廣播電台審議委員會乃作成「依大會換照評分標準，建議不予換發廣播執照」之決議。

⑷以上各情，有被告所屬廣播電台審議委員會第七十八次、第七十九次及第八十一次會議簽到表、會議紀錄、廣播電台換照審議第（一）、（二）、（三）評分數統計、第（三）評實地訪察紀錄及錄音帶、被告八十九年五月九日（八九）怡廣二字第○六九五○號函、八十九年六月十四日（八九）琴廣二字第○八八二八號函等附原處分卷及本院卷足憑。

２、原告自承其並未於八十九年六月二十六日向被告提出廣播電台審議委員會第一、二評決議其應補正之各項具體改善計畫及有關財務報表等，則原告未依被告八十九年六月十四日（八九）琴廣二字第○八八二八號函之限期補正資料之事實，洵堪認定，依前揭法條規定，被告自得駁回原告換照之申請。縱原告於訴願時補提資料，因非被告所屬廣播電台審議委員會進行第三評審議時所得加以審酌，原告不得藉此主張其已依限補正。

３、被告主張其所屬廣播電台審議委員會委員於八十九年六月二十六日前往原告電台進行實地訪察時，除與原告代表人及工務部、節目部工作人員面談外，並就軟、硬體設施進行瞭解，且提出被告實地訪察紀錄摘要及錄音帶附本院卷為證。又查被告所屬廣播電台審議委員會委員於八十九年六月二十六日進行實地訪察後，即於當日下午八時四十分舉行該委員會第八十一次會議，審議包括原告換照第三評及其他案件，此有被告所屬廣播電台審議委員會第八十一次會議簽到表、會議紀錄、廣播電台換照審議第（三）評分數統計等附原處分卷及本院卷可佐。是原告質疑八十九年六月二十六日當天有無實際召開會議或會議程序有所瑕疵乙節，僅係其主觀臆測之詞，尚嫌無據。

４、本件既經被告所屬廣播電台審議委員會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議（行政院新聞局廣播電台審議委員會設置要點第六點參照），其審查之程序並無瑕疵，已如前述，而其評議之實質內容【亦即：⑴原告過去兩年營運計畫執行情形及頻率運用績效評鑑結果，依換照評分標準，未通過換照審議第三評。⑵申請換照繳交文件中，有關節目規劃未提供具體資料，無從了解整體節目策略與特色；編制員額、實際員工人數、薪資支付人數於前後相關資料不一致；人員進用及升遷途徑、薪資結構及福利措施、獎懲制度等無具體實施紀錄及相關佐證資料；經營理念空泛無特色，市場區隔方向不明確，無法展現港都之特有風貌；無市場調查；八十七年底庫存現金新台幣（下同）三四、○○○、○○○元，卻仍支付利息四六○、○○○元，八十八年底已無庫存現金，有銀行存款一八、○○○、○○○元，不合常理；廣告結構不明；人才培訓計畫無具體實施紀錄；經函請原告補正，仍缺乏具體內容，且未針對問題詳加說明。⑶由原告提供之財務報表數據資料觀之，其資本額五○、○○○、○○○元，截至八十八年底，累計虧損總額為九、○六四、三七五元，虧損甚鉅，顯示經營不善，財務困難；另原告財務報表內容出現種種瑕疵，顯然財務內容不實等】，原告復未能提出有何不實之處，自應尊重被告所屬廣播電台審議委員會委員專業領域之審查（司法院釋字第四六二號解釋參照）。況本件於原告未依限補正資料之情形下，被告所屬廣播電台審議委員會委員所為審議原告換照第一、二、三評之評分分數卻相差無幾，則原告訴稱被告所屬廣播電台審議委員會委員受到與原告代表人間衝突之影響云云，顯屬無稽，要無足取。

５、另原告電台電波發射涵蓋範圍有四分之三溢出海上之問題，非被告據以作成處分之理由，兩造就此所為之攻擊防禦，核與本件判決結果不生影響。

五、綜上所述，被告函復原告不予換發執照，及發給之臨時執照應自處分函到達之日起失效，並請原告即停止播音之處分，於法洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞聲明撤銷，並求為判決命被告作成准許原告申請換發廣播執照之處分，均難認為有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔